探索江蘇公共文化管理機制

◎ 文/樊佩佩

探索江蘇公共文化管理機制

◎ 文/樊佩佩

江蘇省公共文化服務體系建設在“十二五”期間取得了顯著成就，覆蓋城鄉的五級公共文化設施網絡體系已基本形成，數量和質量領先全國，同時制度建設取得新進展。但是，仍存在人均文化設施不足、區域和城鄉發展不均衡、缺少適當的需求反饋收集、基層綜合文化站基礎設施運行效率不高及文化人才隊伍建設需要加強等問題。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。基本公平服務均等化的實質是如何實現公共財政資源的公平分配問題。公共文化建設，體現了文化發展以人為本的特征，凸顯了黨和政府執政為民的本質，是考驗文化發展“軟實力”的硬指標，是認同中華民族傳統文化的歷史地位，接續中華民族綿延不絕的文化命脈的必然路徑。如何實現基于公平考慮的城鄉均等化、區域均等化和群體均等化，而不是簡單的平均化和無差異化，保護弱勢群體和欠發達地區的文化權利，縮小地區間的文化差距，是實現公共文化權益公平的重點和難點。

“十二五”期間公共文化發展情況

1.公共文化服務設施網絡覆蓋情況

2011-2012年，江蘇省投入1940萬元，建成2684個社區共享工程基層服務點，基本實現了江蘇省委、省政府在《關于加強新形勢下城鄉社區建設的意見》中要求的“全面建成文化共享工程社區基層服務點”以及“城鄉社區文化活動室覆蓋率達100%”的建設目標。2012年，江蘇省“兩館一站”（圖書館、文化館及鄉鎮文化站）覆蓋率分別達到91.6%、98.3%和99.7%，覆蓋城鄉的“省有四館、市有三館、縣有兩館、鄉鎮有文化站、村有文化室”的五級公共文化設施網絡體系已基本形成，全省公共文化服務設施網絡覆蓋率達90%以上。

2.公共文化建設財政投入狀況

2013年1月21日，文化部正式發布《“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》指出，到“十二五”期末，要保證公共財政對文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例。

“十一五”期間，江蘇省文化投入平均增幅（與2006年相比）為32.21%，占財政一般預算支出的比重為1.47%，省本級占比最高，為2.53%，徐州市占比最低，為0.98%。2010年全省人均文化投入為94元，其中最高為無錫市，人均投入為162元，最低為徐州市，人均投入34.7元。“十二五”期間，2011年，各級財政繼續加大文化經費投入，財政撥款增幅明顯（見表）。文化文物事業經費中，財政撥款30.84億元（不含基本建設投資額，以下口徑均同此），比2010年增加7.95億元，同比增長34.7%；全省人均文化文物事業費39.04元，同比增長34.3%。

表 2010-2012年江蘇省級財政公共文化投入預算安排一覽表單位：萬元

2012年，中央財政實際撥付江蘇的各類文物專項經費近4億元，比2011年增長近三成，有力地支持了江蘇文化建設。2012年江蘇省公共財政支出6996.59億元，增加774.87億元，增長12.5%，而其中公共文化投入的絕對值占比較低，僅為0.09%，但與2011年同比增長30.9%，超過財政支出的增幅。在全省文化文物部門經費收入合計中，財政撥款40.76億元，全國排名第三，比2011年增長32.17%。其中，蘇南區域（含省級）財政撥款人均值和增速優勢明顯，蘇中、蘇北區域經費增速高于2011年同比值，但是蘇北區域文化文物事業經費人均值目前仍低于全國平均水平。

夏日熔金

和朝軍/攝

3.公共文化制度建設

江蘇省在文化部實施的國家公共文化服務體系制度設計研究工作中承接了“公共文化單位免費開放”與“公益性服務和公共文化服務經費保障機制研究”兩項重點課題。此外，《江蘇省農村公共文化服務管理辦法》已于2012年3月1日起施行。江蘇省文化廳還會同省財政部門對示范區創建、免費開放以及農村文化“以獎代補”專項資金制定了使用管理辦法。日前，《江蘇省公共文化服務促進條例》已正式列入江蘇省人大（2013-2017）五年立法規劃，并將在今年年底前形成較為成熟的立法文本，這標志著公共文化服務立法工作取得新進展。

公共文化發展過程中存在的主要問題

1.文化服務設施網絡建設發展不均衡

文化惠民工程規模較大，但疏于管理，滲透率不高，存在著文化需要難以充分滿足與公共文化設施不能有效利用的矛盾。當前，江蘇省文化服務設施網絡建設主要存在著不平衡和不合理兩大突出問題，體現在城鄉差距過大，區域建設發展水平不均衡。

2.人均文化設施不足

人口總量的增長導致公共文化設施需求總量增長，人口增長還帶來了對公共文化服務的新要求，這些都將導致現有文化服務體系的不足。此外，城鄉空間布局的調整帶來了新的人口集聚，從而呼喚公共文化服務設施的新格局。

3.公共文化服務缺乏適當的需求反饋機制

公共文化服務與產品日益豐富，但由于社會經濟、文化水平發展程度不一致及公共文化服務覆蓋范圍不全等原因，缺乏一定的需求反饋處理機制，文化服務的適配性不能完全滿足需要。在實踐中，應不斷探索實施“送文化”與“種文化”并舉的措施，在公共文化產品供給上注重外供與內生相結合，既大力推進文化下鄉活動，實施文化輸血，又著重培育文化產品的內生機制，提升造血功能。伴隨“送文化”與“種文化”舉措的不斷深入，公眾文化需求不斷生長，會孕育出越來越多的公眾文化組織和文化活動。

4.基層綜合文化站等基礎設施運行效率不高

不少欠發達地區的鄉鎮綜合文化站或者農家書屋由于得不到地方領導的重視（相對于計生、招商引資和經濟發展等部門），造成地方文化經濟政策落實不到位，農村文化投入長期偏低，相當一部分鄉鎮綜合文化站沒有經費預算、事業編制和業務活動經費，無法建立起有效的運行機制和保障機制，使得一些文化基礎設施處于閑置狀態，即使偶爾開展一些文化活動，也往往量少質差、形式簡單，難以滿足農村群眾日益增長的文化需求。

5.文化人才隊伍建設有待加強

從事專業性工作的文化人才比例不高，缺少具有較強應變能力、一專多能的復合型人才，特別是缺乏文化產業經營管理人才和外向型文化人才。同時，公共文化事業單位普遍存在缺編現象和管理人員缺位現象，嚴重制約了文化建設的前進步伐。

建立公共文化運作管理長效機制的建議

江蘇省應將公共文化運作管理納入剛性約束指標，落實公共文化支出占財政支出的比例、基層專業管理人員的待遇、文化設施運作績效考核和評估。結合江蘇省公共文化建設的現狀和問題，提出如下建議：

1.通過成效管理、科學管理和可操作化管理機制解決文化設施“覆蓋率”和“滲透率”問題

公共文化建設統計上的“覆蓋率”不等于“到達率”。要在科學地分析受眾需求的基礎上加強適切性、普及率和滲透性。各級基層都有行政機構、財政撥款和人員配備，缺乏的是成效管理、科學管理和可操作的管理機制。應該把目標分解到每一級的行政機構，讓他們有足夠的機制和明確的考核標準，讓財政投入與公共文化產品的績效掛鉤，使基層組織既有激情，又有考核壓力。

2.轉變財政投入模式，加強地方財政補充性投入

江蘇省公共財政的重點在于支持公益性文化設施的內容建設、功能建設和公共文化服務平臺的建設?，F代公共財政對于文化事業的資助模式應當逐步從直接撥款向項目投資和購買服務方面轉變。應從經濟、政治、文化、社會和生態“五位一體”協調發展的角度，加強基層公共文化設施的規范性建設和資源統籌能力，將文化投入納入政府公共財政預算，避免出現地方財政對公共文化投入的非均衡性滯后現象。

3.建立多級投資主體共同參與的公共文化資源供給體系

建立一個多級投資主體共同參與的公共文化服務供給體系，通過財政轉移支付來協調城鄉文化投入的均衡化發展，在稅收、用地方面給予更大優惠，在金融政策方面，對于文化服務投資給予免息貸款等政策性扶持，使公共文化行政管制與公共文化供給之間實現獨立和互補關系。

4.改善公共文化服務生產運作模式

改變公共文化服務采購的投入方式，由針對公共文化生產機構撥付“生產性投入”改變為面向基本文化民生提供“消費性投入”，以此引導公共文化生產機構面向城鄉文化消費市場，在為廣大群眾直接提供產品和服務過程中掙回國家“買單”的公共文化服務投入，用以促進文化生產發展。

5.加強公共文化人才隊伍的培養和福利保障

加強文化站人才隊伍建設和提升服務能力，要建立健全文化志愿服務體系、公共文化人才培養培訓和繼續教育體系，構建多層次和多門類的公共文化服務人才培養培訓體系。

6.加強公共文化城鄉一體化發展戰略

目前江蘇對省市同城條塊分割的公共文化服務資源尚缺乏足夠手段加以調度。鄉鎮文化服務體系建設還比較薄弱，服務保障能力還不強，存在已建成的文化設施有閑置和挪作他用的現象。建議在市縣兩級設立基層文化建設專項資金，重點補助農村社區公共文化基礎設施建設，扶持文化產品創作和生產，將公共文化建設經費納入財政預算。

取得成果以及前景展望

江蘇省在主要公共文化指標方面領先全國，率先實現了公共文化服務設施網絡的全覆蓋和“三館一站”的免費開放目標；公共文化服務體系示范區創建已走在全國前列；財政投入力度加大，同比增長超過財政支出漲幅。

今后江蘇省應努力實現群眾文化權益的均等化和城鄉一體化，逐步縮小政府文化產品與群眾文化需求之間的差距；積極調整公共文化財政支出結構；加強公共文化供給的城鄉均等化、區域均等化和群體均等化，準確把握服務型政府基本公共服務的有限性與有效性的“邊界”；著力打造本地文化品牌特色，發掘并扶持群眾文化活動的深入開展；探索公共文化服務體系和文化政策的創新，發揮第一方陣的示范效應。

*本文系江蘇省社科基金項目（編號：13WTB031）的階段性成果

（作者單位：江蘇省社會科學院社會發展研究中心）

編輯：田佳奇