農林高校畢業生服務現代農業政策路徑解析與完善思考

趙 鑫，李英禹

（1.東北師范大學 商學院，吉林 長春130024；2.東北林業大學 經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱150040）

我國農業正經歷著從傳統農業向現代農業的轉型，這種轉型離不開高素質人力資本的支撐。高素質的人力資本是現代農業發展重要的內生變量，是改造傳統農業，切實轉變農業發展方式，確保現代農業發展的堅實基礎。農林高校畢業生作為農業高素質人力資本的重要來源，在現代農業發展中具有不可替代的重要作用。為此，國家相關部門通過公共政策手段為高校畢業生，包括農林高校畢業生營造了一系列服務現代農業的路徑。為了提高政策效果，有必要對這些路徑進行梳理、解析和提出進一步完善的建議。

一、農林高校畢業生服務現代農業政策路徑梳理

現階段，農林高校畢業生可以通過包括選聘高校畢業生到村任職工作、大學生志愿服務西部計劃、“三支一扶”計劃、農業技術推廣服務特設崗位計劃等政策路徑服務現代農業，盡管這些路徑不完全是專門針對農林專業的高校畢業生，但其在引導農林高校畢業生服務現代農業，實現與現代農業的有效對接方面無疑起到了重要的作用。

（一）選聘高校畢業生到村任職工作

選聘高校畢業生到村任職工作，也稱大學生村官計劃，由中共中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部共同組織并實施。該項目通過選聘高校畢業生到農村擔任村黨委組織書記助理或村委會主任助理以及其他村“兩委”職務［1］，旨在培育和造就建設新農村與發展現代農業的骨干力量和黨政干部后備人才。自2008年部署開展以來，通過這一政策路徑累計選聘了30萬畢業生到村任職，覆蓋全國1／3的行政村，這些大學生村官通過創辦、參辦專業合作社和實施致富項目，為超過24萬名村民提供了工作崗位，帶動了當地農業、農村發展和農民致富。

（二）大學生志愿服務西部計劃

大學生志愿服務西部計劃是由共青團中央、教育部、財政部、原人事部自2003年起共同組織實施的旨在引導高校畢業生到西部貧困地區的鄉鎮從事農業科技、基礎教育、醫療衛生、青年工作、社會管理等方面的志愿服務工作，拓展畢業生基層就業和創業的渠道，促進西部貧困地區經濟和社會發展的項目。這一政策路徑每年在向西部貧困地區輸送大約7 000名高校畢業生的基礎上，保持約1萬名畢業生的在崗規模［2］。西部計劃鼓勵農業、林業、水利等專業的高校畢業生參與志愿服務，通過農業科技專項引導他們在鄉鎮農業技術站提供農、林、水方面的科技服務。

（三）“三支一扶”計劃

“三支一扶”計劃是支農、支教、支醫和扶貧工作計劃的簡稱，由中共中央組織部、原人事部、教育部、財政部、農業部、衛生部、國務院扶貧辦、共青團中央聯合組織實施。該計劃通過支農、支教、支醫和扶貧引導高校畢業生充實農村基層農業、教育、衛生人才隊伍，改善隊伍結構，促進農業、教育、衛生、扶貧等公益性服務和社會事業的發展，為現代農業和新農村建設做出貢獻。該計劃從2006年開始實施，每年公開招募20 000名高校畢業生，服務期限為2年［3］。

（四）農業技術推廣服務特設崗位計劃

農業技術推廣服務特設崗位計劃是由農業部、人力資源和社會保障部、財政部、教育部、科技部共同組織實施，目的是通過引導高校涉農專業畢業生到基層從事農業技術推廣服務工作，為農業技術推廣機構補充新生力量，改善農業技術推廣隊伍結構，增強推廣服務能力，強化現代農業發展的科技與人才支撐。該計劃以鄉鎮或區域性農業技術推廣機構為載體設置農技特設崗位，選拔涉農專業高校畢業生擔任特崗農技人員，承擔服務期限為2—3年的農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量安全服務等工作［4］。該政策路徑于2013年開始試點，并計劃在總結試點經驗的基礎上，于2014年到2015年逐步擴大實施范圍。

二、農林高校畢業生服務現代農業政策路徑特點解析

深入分析農林高校畢業生服務現代農業的政策路徑，可以發現它們具有明顯共同的特點，這些特點同時也反映了路徑的政策要素，通過對特點的解析，可以挖掘共性，發現問題，為進一步完善路徑提供基礎。

（一）緊密結合現代農業發展的現實需要

農林高校畢業生服務現代農業的政策路徑是立足于現代農業發展的現實需要，通過向農業和農村引入現代高素質的人力資本，實現城市向農村的人力資源反哺和回流。具體來看，選聘高校畢業生到村任職工作是為了改善農村基層黨政隊伍結構，加強農村基層組織建設，培養現代農業和新農村建設帶頭人；大學生志愿服務西部計劃和“三支一扶”計劃則緊緊抓住現代農業和新農村建設的薄弱環節，從農業科技、教育、醫療衛生、扶貧等方面支持、幫助和促進農村基層，特別是西部地區農村基層經濟和社會事業的發展；農業技術推廣服務特設崗位計劃是著力解決農技推廣隊伍老化，不能適應現代農業發展的現實問題。從提出的背景和實施效果來看，這些政策路徑已經成為建立城鄉要素平等交換機制的初步探索和改造傳統農業的重要舉措。

（二）通過公共政策營造服務現代農業的路徑

公共政策的運用是農林高校畢業生服務現代農業政策路徑的最突出特點。政策手段運用的根本目的是為了克服由于農業弱質性造成的農林高校畢業生難以同現代農業有效對接的現實障礙，通過政策這一“看得見的手”解決市場在引導農林高校畢業生服務現代農業中存在的失靈問題。具體來說，圍繞“下得去、待得住、干得好、流得動”［5］這一政策目標，路徑在選聘、任職、培訓、管理和服務、待遇和保障、期滿就業、財政補助等方面針對“市場失靈”對癥下藥，形成了一整套相互銜接的政策措施。這些措施保證了路徑的完整性、可操作性，以及政策目標的實現。在選聘方面，采用公開招募、自愿報名、組織考察、統一派遣的方式，保證選聘過程的公開、平等、競爭、擇優。在任職方面，強調根據農村基層的需要，按照各路徑的方向明確工作和服務內容。在待遇和保障方面，給予一定的工作和生活補貼，按當地規定參加相應的社會和醫療保險，符合規定的享受國家助學貸款代償和學費補償。在期滿就業方面，總體原則是鼓勵畢業生扎根基層，也可根據個人意愿報考公務員、繼續學習深造、自主創業、另行擇業，并享有相關的優惠政策。

（三）注重中央和地方的無縫銜接

中央和地方的無縫銜接、緊密配合是農林高校畢業生服務現代農業政策路徑順利實施的組織保障。在組織領導方面，形成了由全國到省到縣再到高校的垂直管理體制，全國的領導機構負責統籌規劃、綜合協調和工作督導，省級領導機構負責本省的協調組織，縣級工作機構負責日常管理和服務，高校負責畢業生招募的具體工作，自上而下形成了完整有序的領導和管理體制。在招募和選聘程序方面，首先由各地根據現代農業和農村發展的基層崗位需求“自下而上”提出招募和選聘計劃，然后再由全國或省級領導機構匯總研究，采用“自上而下”的方式下達招聘計劃，這種方式既保證了全國范圍的統籌協調，又充分考慮了各地的實際情況。在資金方面，各政策路徑用于高校畢業生的補貼資金由中央財政和地方財政共同承擔，為路徑的實施提供了必要的資金保證。

（四）致力于打造服務現代農業的長效機制

打造服務現代農業的長效機制是農林高校畢業生服務現代農業政策路徑的著力點。這種長效機制可以概括為有序流動、定期增補、動態平衡三個方面。有序流動是長效機制實施的前提，各政策路徑對服務期滿的高校畢業生，除鼓勵其扎根基層外，也為其提供了報考公務員、自主創業等多種選擇，這既尊重了人才成長的客觀規律，有利于高校畢業生通過自主選擇找到最適合自己的社會位置，也為高校畢業生與農業、農村基層單位雙向選擇創造了條件，有利于有志扎根基層、服務現代農業和農村的高校畢業生脫穎而出。定期增補是長效機制得以實現的基本手段，具體做法是對于期滿或其他原因導致的崗位空缺，缺額將納入下一年度招募和選聘計劃［5］，通過這種每年一次的定期招募和選聘，使服務現代農業的高校畢業生數量穩定在一定的規模。動態平衡是長效機制要達到的最終效果，即通過有序流動和定期增補，使服務現代農業的高校畢業生隊伍在規模適度的基礎上，結構合理、素質優良、充滿活力［5］。

三、農林高校畢業生服務現代農業政策路徑現存問題分析

農林高校畢業生服務現代農業的政策路徑，在特定層面打通了高校畢業生服務現代農業的通道，促進了現代農業的發展，但也不可避免地存在一定的問題，影響了實施的效果。

（一）面向農業和農村生產一線的傾斜力度不足

農林高校畢業生服務現代農業的政策路徑，按照實施的先后順序，從側重公益性服務和社會管理，發展到加強農村黨政基層組織建設，再到提供農業技術推廣服務，有逐步向農業和農村生產一線靠攏的趨勢，但總體上還是在外圍打轉轉，即使農業技術推廣服務特設崗位計劃和西部計劃中的農業科技專項與農業、農村生產一線在一定程度上實現了直接結合，但從覆蓋面和覆蓋深度上看，還遠遠不夠。分析其內在原因，離不開我國農業正由傳統農業向現代農業轉型這一現實背景，一方面現代農業的發展導致對農村實用人才和農業科技人才的需求，相應的工作崗位也在不斷增加，這為政策路徑的確立和實施提供了條件；但另一方面，由于現代農業發展得還不夠充分，農業社會化分工還不夠細致，客觀上抑制了人才需求的增長和工作崗位的增加。現代農業的發展根本出路在科技，關鍵在人才［6］，因此加強政策路徑向農業農村生產一線的傾斜力度，促進高校畢業生，特別是農林高校畢業生與農業農村生產一線的有效對接正當其時，非常必要。

（二）對農林高校畢業生的招募規模不夠大

現代農業是集生物技術、信息技術于一體的新型農業形態，對人才的需求是多方面的，因此在高校畢業生服務現代農業的政策路徑中，除個別路徑要求涉農專業的高校畢業生外，其他路徑對是否涉農沒有特殊要求。這與現代農業當前的發展需要，以及現有政策路徑提供的崗位需求是密切相關的。但從現代農業的發展趨勢和現有政策路徑逐漸向農業農村生產一線傾斜的情況來看，這種狀況勢必要加以改變。在高校畢業生的招募方面，必須擴大農林高校畢業生的招募規模。農林高校畢業生是現代農業經營管理方法和現代農業生產技術的有效載體，具有創新意識和改革精神，而且很大一部分來自農村，對農村的情況更加熟悉，對家鄉充滿感情。因此，只要通過政策路徑為他們營造良好的工作、生活環境，為他們提供良好的發展前景，他們是非常愿意到農村實現自己的人生追求的。而且他們相較于其他專業的高校畢業生更有機會有意愿扎根基層，更有利于政策路徑長效機制的有效實現。

（三）扎根基層的政策激勵力度不強

鼓勵服務期滿的畢業生扎根基層是農林高校畢業生服務現代農業政策路徑的又一個著力點，如選聘高校畢業生到村任職工作鼓勵大學生村官留村任職，要求縣鄉機關公務員應重點從大學生村官中招錄［1］；農業技術推廣服務特設崗位計劃要求縣、鄉和區域性農技推廣機構出現崗位空缺時，應優先從符合條件的特崗農技人員中聘用［4］。這些政策充分體現了鼓勵畢業生扎根基層的政策取向，但在實際操作中卻存在激勵力度不強的問題，如留村任職的高校畢業生面臨著無法解決事業編制、在村里沒有正式身份、經濟收入難以養家糊口的問題；同時盡管不少農村基層的國家機關和事業單位的職位已經向服務現代農業的高校畢業生傾斜，但相對于龐大的服務現代農業的高校畢業生隊伍，國家機關和事業單位現有的吸納能力畢竟有限，而且這種能力正隨著吸納數量的增加而逐漸下降。

四、農林高校畢業生服務現代農業政策路徑的完善思考

進一步完善農林高校畢業生服務現代農業的政策路徑，為現代農業發展注入新的有生力量，是優化農業、農村人才結構，緩解農村實用人才和農業科技人才短缺局面的重要舉措，必將加速我國農業由傳統農業向現代農業的轉變進程。在政策路徑的進一步完善中，不能背離公共政策在引導農林高校畢業生服務現代農業，解決“市場失靈”方面的政策初衷［7］，要通過政策手段的介入，彌補市場缺陷，實現政策手段和市場手段的有機結合，逐步發揮市場在引導高校畢業生配置現代農業方面的決定性作用。

（一）瞄準農業和農村生產一線調整政策重心

現代農業的發展和農業產業鏈的延伸催生了大批種養植大戶、家庭農場、農機大戶、農業產業化組織以及農村經紀人等新型農業市場經營主體，也催生了大批技術服務性崗位，如植保員、信息員、防疫員、沼氣工等［6］，農業農村生產一線對人才的需求正在以前所未有的速度迅速增長。為了適應和引導這種趨勢深入發展，必須將現有政策路徑的重心轉向引導高校畢業生，特別是農林高校畢業生服務農業農村生產一線上來，這可以通過對原有路徑的調整和增設新的路徑實現。具體來說，就是在繼承原有政策要素的前提下，以新型農業市場經營主體為載體，瞄準農業農村生產一線新的崗位需求，自下而上和自上而下相結合，調整或重新設置新的服務領域和工作內容，把畢業生引導到農業農村生產一線上來。必須注意，在政策重心調整過程中，路徑的調整和重新設置要有前瞻性和先導性，不應僅僅被動地適應現代農業的發展進程，要主動創造人才需求，引導崗位增長，通過不斷向農業、農村生產一線注入新型人才，引領現代農業的發展。

（二）擴大農林高校畢業生的招募規模

農業是國民經濟的基礎產業，現代農業具有廣闊的發展前景，農林高校畢業生服務現代農業既是農業發展的現實需要，又是其發揮學科專長，實現人生價值的理性選擇。因此，必須通過重置政策路徑，面向所有農林高校畢業生，擴大招募規模，吸引更多的農林高校畢業生投身于傳統農業向現代農業的轉變過程之中，為現代農業發展提供強有力的人才和科技支撐。這就涉及兩個問題：一是農林高校畢業生是否愿意去，即服務現代農業的意愿問題；二是去了后能否發揮作用，即畢業生的能力和素質問題。為此，在政策路徑重置中要進一步加大政策要素的投入力度，營造良好的發展環境和發展空間，以及愛農、學農、興農的社會氛圍，可以開展“契約型免費農林生”試點，在尊重學生意愿的前提下，由學校代表政府與學生簽訂契約，在免除學費的同時明確規定學生在畢業后服務現代農業的就業取向，以此增強政策路徑的吸引力。同時要加大政策路徑的培訓力度，完善包括崗前培訓和在崗培訓在內的跟蹤培訓制度，要在拓展培訓渠道的基礎上，發揮農林高校主渠道的作用，通過政策路徑引導農林高校將農業和農村實用人才和科技人才的培養納入人才培養目標體系，圍繞現代農業發展需要，強化學生動手能力和綜合知識運用能力，發揮政策路徑指揮棒的作用。

（三）切實消除扎根基層的后顧之憂

農業在現階段還是弱勢產業，基層工作和生活條件還比較艱苦，高校畢業生通過幾年的基層鍛煉，能夠最終選擇扎根基層，這本身就值得充分肯定，沒有理由不為他們扎根基層創造條件。為此，首先要從戰略上進一步明確高校畢業生特別是農林高校畢業生對現代農業發展的重要支撐作用，要充分認識政策路徑在克服“市場失靈”，打通高校畢業生服務現代農業通道方面的戰略意義，要從現代農業發展全局和長遠的高度推動政策路徑的全面貫徹落實，為實現扎根基層這一政策取向打造堅實的思想基礎。其次，要充分把握扎根基層的高校畢業生的現實需求，出臺專門的政策措施，下大力氣切實解決編制問題和收入保障問題。要擴大基層編制的規模，明確最低工資和福利標準，在加大工資、福利、社保等方面財政投入的同時，發揮財政資金的引導作用，鼓勵新型農業市場經營主體、現代農業企業積極參與到這項工作中來，為服務本單位的高校畢業生提供資金支持，建立正常的收入增長機制，要讓扎根基層的畢業生在社會比較中進一步堅定服務現代農業的決心和意志。

［1］ 中共中央組織部，等.關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）［Z］.2008（4）.

［2］ 共青團中央，等.關于實施大學生志愿服務西部計劃的通知［Z］.2003（6）.

［3］ 中共中央組織部，等.關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知［Z］.2006（2）.

［4］ 農業部，等.農業部、人力資源社會保障、教育部、科技部關于實施農業技術推廣服務特設崗位計劃的意見［Z］.2013（8）.

［5］ 中共中央組織部.關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見［Z］.2009.

［6］ 張桃林.讓更多高素質農民成為職業農民［N］.農民日報，2012－03－22（001）.

［7］ 吳石磊，趙鑫，李英禹.農業科技推廣、不確定性與農業生產有效性［J］.東北師大學學報：哲學社會科學版，2013（6）：88－91.