深化政府規制下的壟斷行業改革

◎ 文/張友鵬 張靖欣

深化政府規制下的壟斷行業改革

◎ 文/張友鵬 張靖欣

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續的發展。在改革的大勢下，傳統壟斷行業中政府與市場關系的處理日益成為改革進程中的重點和難點。

壟斷行業的界定及類型

我國通常意義上所指的壟斷行業實際上是行政壟斷行業，這種壟斷并非因市場力量或技術原因所導致，而是政府在對某一行業實行縱向約束的條件下形成。

按照政府規制經濟學的觀點，政府規制可分為三類：經濟性規制、社會性規制和反壟斷規制。我國壟斷行業的壟斷壁壘主要來源于政府的經濟性規制，從而形成對某一產業的縱向約束，產生行政壟斷性。這種經濟性規制行業大致可分為四類：

1.自然壟斷產業

如熱力供應、供水、電信、航空等。其生產效率與資源配置效率存在嚴重沖突，只能通過政府加以規制得以解決。該行業的特點在于，平均成本在一個企業產出為全行業產出時仍會下降，使得完全壟斷經營較競爭經營更有效率。這種“成本劣加性”（Cost Subadditivity）特征在一定程度上形成了自然壟斷行業的壟斷壁壘。而政府為了確保資源配置效率得以優化，往往會以行政命令的方式，強令該類產業實行獨家壟斷經營或寡頭壟斷經營，以最大限度降低社會福利凈損失。這樣，自然壟斷產業的規制就應運而生。

2.潛在競爭產業

如電視、廣播、新聞出版業等。這類產業的特點在于諸如電視頻道、廣播頻率、書號、刊號等自然資源的產權難以明晰。為避免這類自然資源的無序開發與使用，只能由政府成立專門的機構（廣電總局、國家版權局等）對其加以合理調用與分配，以保證這類自然資源的有效使用與優化配置。因此，這類潛在競爭產業在我國也屬于行政壟斷產業。

3.嚴重信息不對稱且存在強外部性的產業

典型代表為金融業。以銀行業為例，儲戶與銀行之間，銀行與貸款方之間信息不對稱問題較為嚴重。其一旦因經營不善而破產，遭受巨大損失的是存款人，而銀行自身所造成的損失遠遠小于給社會帶來的總損失。這種負外部性的存在使其轉嫁了社會風險與成本。有鑒于此，我國對金融業的監管較為嚴格，通過設置專門機構對金融業實施全方位的政府規制。

4.基于社會目標的經濟性規制產業

如煙草、鹽業、軍工等產業。長期以來，我國對該類產業實行市場準入、價格、投資、質量等方面的行政約束。這種規制既基于社會目標，又具有明顯的經濟性規制特征。以我國現行的食鹽專營制度為例。國家授予各省（直轄市、自治區）鹽業公司獨家經營權，嚴禁行政區域外的任何廠商進入，其規制目標即消除碘缺乏病。單從規制目標看，這類規制與社會性規制相一致。但其所采取的規制是一種縱向約束，而非社會性規制所針對的某一行為。

根據《國民經濟行業分類》（GB/T4754—2011）對行業大類的劃分，可整理出我國壟斷行業的具體分類（見表）

壟斷行業存在的問題

由于我國市場經濟發展尚不充分，對于政府與市場關系的界定仍不甚明晰，使得政府在對我國壟斷行業實施規制的過程中，暴露出種種弊端與問題。

1.自然壟斷產業存在的問題

（1）在自然壟斷產業的規制過程中，規制者與被規制者所處的信息結構往往并不對稱。規制者獲取被規制者的信息缺乏傳遞渠道，而被規制者則會把提供給規制者的信息隱瞞，甚至可能提供虛假信息。這種信息不對稱在一定程度上加重了政府規制中決策失誤的可能。

（2）在規制實踐過程中，規制的成本過于高昂。而且規制者的規制權一旦被受規制者“俘虜”，政府規制就會失去公正性，導致規制失靈。

（3）由于自然壟斷產業定價大多仍延續計劃經濟時期的定價模式，使其僅憑壟斷地位即可獲取高額利潤。在缺乏有效社會監督機制的情況下，容易漠視社會意見和公眾的承受能力。

2.潛在競爭產業存在的問題

以對新聞出版業實施的政府規制為例。

（1）新聞出版業在規制過程中出現了過度規制或越位規制的問題。政府在新聞出版各環節實行嚴格的進入監管，在很大程度上抑制了市場自我調節作用的發揮。在出版環節上，外資和非公有制經濟的參與比例仍然較低。這使得新聞出版業內部競爭動力不足，運行效率低下。并且政府的越位規制，導致出版經營活動成本被人為放大，降低了出版經營的效率。

（2）政府在規制過程中，既是國有新聞出版單位的所有者，又是新聞出版業市場的監管者。這種角色沖突使得規制缺乏獨立性，從而可能產生不公正的規制問題。

3.信息嚴重不對稱且存在強外部性產業的問題

以金融業為例。

（1）我國金融業規制仍然是分業規制，而隨著經營業務的不斷拓展與延伸，金融機構已經處在混業發展的階段。金融監管既存在交叉領域，又存在漏洞和空白，造成越位規制和缺位規制并存。

（2）我國對金融業的規制主要集中在審批環節和經營環節，對風險性的監管尚不完善。近年來，金融領域創新步伐不斷加快，而金融規制機構對金融衍生品的監管明顯滯后，從而使得這一領域存在巨大的金融風險。

（3）金融機構市場化退出機制尚不成熟。這在很大程度上削弱了市場懲戒的約束機制，助長了金融業經營的道德風險。

4.基于社會目標的經濟性規制產業存在的問題

（1）規制成本高昂。規制者在對某些產業實行經濟性規制時，為收集相關信息往往需要付出一定的成本。如果通過規制所獲得的收益尚不足以彌補為實施規制所付出的成本，則這種規制就失去其應有的效力。

（2）受我國傳統經濟體制的影響，某些以保護市場、保護競爭為理由開展的經濟性規制，如果利用不當，可能會異化為損害經濟自由、維護壟斷的管制，從而使政府規制為被規制者的利益服務。

（3）因為政府規制的動力來源于規制者內部，使得政府在規制過程中有可能出現“私人利益”，行政機會主義不能得到有效遏制，從而難以公正獨立行使規制職能。

壟斷行業改革戰略

在對我國壟斷行業進行科學分類和問題剖析的基礎上，應從這些產業的實際特點和規制要求出發，實施不同的改革戰略。

1.自然壟斷產業的改革戰略

應正確區分自然壟斷產業鏈條中的壟斷業務及非壟斷業務。壟斷業務是指固定網絡性操作業務。如電力、管道煤氣和自來水供應產業中的線路、管道等輸送網絡業務；電信產業中的有線通信網絡業務和鐵路運輸中的鐵軌網絡業務。其他業務則屬于非壟斷性業務。對于壟斷性業務，因其自然壟斷屬性明顯，政府應繼續加以規制，確保資源利用效率。而對于非壟斷性業務，由于其具有競爭屬性，政府應逐漸放松規制，促進競爭。以自來水產業為例，自來水的生產從管網輸送業務中分離后，具有明顯的競爭性。為此，政府對自來水的生產可放松進入管制，鼓勵多元投資主體共同投資。自來水的銷售同樣屬于競爭性業務領域，政府可以允許具有相應資質的企業參與自來水競爭性經營即可，從而真正使市場在這類資源配置中起決定性作用，最大限度地發揮市場的經濟效率。

2.潛在競爭產業的改革戰略

伴隨著我國市場化改革的不斷推進，潛在競爭產業開始逐漸暴露出因壟斷而滋生的各種各樣的問題。例如，電視、廣播提供的內容不能有效滿足人民群眾日益增長的文化需求，出版機構缺乏競爭意識，改革創新動力不足等。結合世界發達市場經濟國家對此類產業的規制政策，我國潛在競爭產業的改革取向亦應是放松規制。具體而言，政府相關產業主導部門只負責電視頻道、廣播頻率、書號刊號等自然資源的分配和監督。而對于其他方面，諸如服務價格、進退市場等環節的管理則應逐步放開，讓市場通過自身的力量進行調節，最終實現這類產業的有序、健康發展。

3.信息嚴重不對稱且強外部性產業的改革戰略

這類產業在我國的典型代表就是金融業。對于金融業的改革，應堅持放松規制的取向。在當前形勢下，要進一步完善金融市場體系，擴大金融業對內改革和對外開放的步伐。在加強監管的前提下，允許民間資本依法設置中小型銀行等金融機構開展投融資業務。要鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品。要加快推進利率市場化的步伐，建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制，切實保障金融市場安全運行和整體穩定。

4.基于社會目標的經濟性規制產業的改革戰略

對于此類產業，政府的規制思路應進行轉變，從縱向規制轉為橫向規制，即由全方面的經濟性規制轉為針對產業某些環節的社會性規制。以石油石化產業為例。對于石油勘探開發環節和石油集輸環節，由于沉淀成本巨大，自然壟斷性質明顯，完全放開市場會造成資源浪費和效率損失。因此政府在這兩個環節要嚴格控制新企業的進入，維護壟斷市場結構。對于石油煉化環節和成品油銷售環節，則應逐步放松規制，取消行政壟斷，引入競爭因素，鼓勵各類資本進入，參與市場競爭，在確保國家能源安全和經濟安全的前提下，促進資源配置效率的提升。其他產業的改革，也應轉變規制思路，根據產業鏈條不同環節的具體特征，實施局部的橫向規制。

（作者單位：張友鵬，華中師范大學經濟與工商管理學院；張靖欣，山東大學經濟研究院）

編輯：王慧