全球治理與國家主權理論:影響與展望

章 成

(武漢大學 國際法研究所，武漢 430072)

國家主權既是一個立體化的概念構成，同時又是一個發展中的法律概念，主權的行使條件在當前發生了明顯的變化，國際法正日益向縱深發展已是不爭的事實。全球治理理念及其實踐的推進，對于國家主權理論的走向起著不可小視的綜合作用。有鑒于此，筆者將就兩者之間的關系及其相互影響的效果，從理論上試做一淺要評述。

一、國家主權理論是建構當代國際法理論體系的基石

主權是一個古典的范疇，其可應用于國際法、國際政治、憲政學等諸多場域，在不同場域里的主權概念，自然也被賦予以不同的維度和內涵。早在1576年，當讓·博丹在其《共和六論》的宏文中率先創制出近代語義上的主權概念的時候，“主權”只是一個被運用在國內政治學上的詞匯和術語。主權概念得以進入國際法領域，則是“國際法之父”雨果·格老秀斯之功。其在奠定國際法學科基礎的《戰爭與和平法》一書中，以法律的語言闡述和論證了國與國之間的主權原則。這在之后的1648年《威斯特伐利亞和約》中，被正式確認為是建立歐洲國家體系和穩定歐洲秩序的法律基礎。［1］

在現實中，“主權”一詞已與國家緊密聯結，“主權理論是民族國家的催生劑并使國家成為一種世界性現象”［2］。隨著國際法學和國際政治學的發展，“主權”和“國家”已被公認為是一組聯系緊密、難以分割的概念共同體，特別是在國際法上，“主權國家”是國際社會的最基本單位，“國家主權”亦是國際法上最重要的概念。這是因為，“主權”一詞可以十分清晰地表述國家最本質的權力屬性和法律屬性，被認為是“國家存在四要素中最本質和最高的表現形式”［3］。具有代表性的意見是，主權是一個復合型的概念，具有身份和權能兩個不同的層級。兩個層級的主權在概念的使用上是不同的:身份概念的主權代表了行為體成為國家的身份和資格，只有主權者才是完整意義上的國際法主體，所謂“無主權則無國家”的含義也在于此，強調主權是國家享有和承擔國際法上權利義務的法理依據。［4］雖然主權在概念上同時兼具有國際法與國內法的雙重屬性，但現代語境下的主權意涵，通常是在國際法的視角下加以延展的。因此對現代主權概念與內涵的界定，已經側重于考察主權的對外表現，至于主權主要意涵出現這種嬗變的原因，是緣于主要被運用于解決國家內部權力關系的早期主權理論，必然要面對民族國家間交往日益增多的現實，對外主權因而具有了更為重要的意義。

時至今日，有關國家主權的概念不僅是國際法理論架構中的基石，同時也是民族國家共同體得以存續的價值基礎和秩序保證。國家主權理論演進和嬗變的歷程，最完整真實地記錄了近500年來國際法的發展脈絡。盡管有關國家主權的爭論幾百年來從未間斷和停止過，然而耐人尋味之處在于，關于國家主權的長期爭論，無論是主權概念界定上的缺憾，還是針對國家主權理論實效的批評，都沒能真正影響到國家主權所處的權威地位。環顧今日之世界，主權原則也依然是最基礎的國際社會組織與運作原則，仍在為國際關系和國家行為范式的規范和完善提供所需依循的基本框架。因此無論是出于國際法的意涵還是基于國際政治的現實，都不難得出國家主權擁有無可替代的現實地位的結論。

二、全球治理的概念、形成背景及其對國家主權理論的影響表現

全球化是當代國際社會的首要特征，對人類社會諸多方面都產生了重大影響。它不僅極大地改變了人類的生產、交換和消費方式，也極大改變了人類的思維方式和生活方式。全球性新問題在國際范圍內的不斷滋生和蔓延，對當前以國家為主導的治理模式提出了嚴峻的挑戰，國際形勢與國際結構的深刻變遷需要一種全新的治理模式。［5］62－63因此，全球化的時代呼喚著新的理論概念架構，在上述背景下，全球治理理念應運而生。全球治理理念緣起于上世紀90年代的冷戰終結之際，是對當代國際體系客觀發展的反應，也是對自上世紀60年代以來全球問題不斷產生的一種綜合性的理論回應。以獨立姿態出現的全球治理委員會于1995年擬就了一份長達400余頁的報告，題為《天涯若比鄰——全球治理委員會的報告》，這是關于全球治理理念的首次系統論述。［6］全球治理呼吁“善治或良政”，以建立全球公民社會并培植全球公民意識為根本宗旨和目標。其具體主張為，全球問題如環境和資源、人口糧食問題、國際反恐反毒品以及防治艾滋病問題等，已在規模上超出了一國范圍，具有全球意義的普遍性，不僅需要各國加強合作加以解決，還需要反思人類已有的各種行為規范、價值準則、理論政策和思維模式。現實情況顯示，全球治理理念已經透過國際法以及其他國際制度，對傳統的國家主權理論產生了重要影響。

全球治理理念對國家主權的影響首先表現在相對主義主權觀的興起。如果說主權理論創立者博丹和格老秀斯建構了一個以主權國家為中心的絕對主義主權觀理論體系，那么現在，全球化已經成為這個時代的特征，國內事務與外交事務、國內政治問題和國外問題的區別日益模糊。［5］6因此，以國家主權理論為基石的傳統國際法理論需要有效因應一個新的全球性的社會結構，而主權國家正日益成為這一新的全球性社會結構的一個有機組成部分。相對主義性質的主權觀正是國際法面對現實變革所作出的理論回應。相對主義主權觀主張區分主權的本質與行使，在堅持主權的同時，又承認全球化時代對主權行使進行某種限制的必要性，以使主權理論能夠適應全球化時代的國際關系實踐要求，從而繼續發揮其強大的生命力。

其次，透過全球治理理念，以“全球主義”為核心價值理念的“主權讓渡論”有可能引發現有主權理論在未來的重構。在全球化時代到來之前，盡管對國家主權理論的各種質疑與證偽屢見不鮮，但未形成足夠強勁的聲勢以至于動搖國家主權理論在國際體系中的基石地位。但全球治理基本上是一種“面向將來”的理論構想，其在很大程度上不止是突破了現有的國家主權理論框架，最終著眼點乃是實現對傳統國際法的價值觀的根本改造，那么，任何對全球治理理念的異議就無法真正將其否決。正如有學者所言:“全球化的經濟邏輯本身并不注定國家的銷蝕。雖然全球化確實使國家更難發展經濟的主動性，但它也提高了國家有效行為的潛在收益以及國家乏力的成本。”［7］因此，這種在“將來語義”上的以“主權讓渡論”為外衣的全球治理理念，有可能徹底否決現有主權制度建構的正當性，從而撼動“以尊重主權國家的自主性為核心的國際法主導性原則”［8］，并引發現有國家主權理論在未來的重構。值得注意的是，這種“主權讓渡論”已經付諸當前國際法的創制實踐。例如根據《羅馬規約》第13 條的規定，國際刑事法院可以根據檢察官的自行調查權來實現對規約非締約國的管轄。而在WTO 爭端解決機制中，也是以“否定性共識”的表決方式決定專家組的設立和專家組或上訴機構的報告是否通過，從而在WTO爭端解決程序中確立起對成員國的強制管轄權。而這種“主權讓渡論”顯然與目前興起的全球治理理論及其實踐是完全契合的。

不過，雖然全球問題中的諸多問題，如跨國公司的全球并購、環境問題、人權問題、國際性非政府組織問題等，都對國家主權理論的實效性產生了不小影響，但同樣顯而易見的是，無論是基于“面向將來”的主權讓渡論還是為其提供主要理論支撐的全球治理理念，目前仍處于構想與形成的階段。從實踐層面上看，目前的全球治理也僅集中于“低度政治”，主導國際關系大局的“高度政治”則難有觸及，更何況已有的國際治理機制在必要的權威性程度上也有很大的缺失。因此，無論是“全球主義”視角下的“主權讓渡論”，還是全球治理理論的踐行，都需要有國際關系的民主化作為前提和保證。［9］

三、全球治理理念興起背景下的國家主權理論與國際法的發展前景展望

國際法概念下的國家主權理論，雖然就其定義而言，具有相應的穩定性和權威性，但國家主權理論同樣也是在一個動態的歷史演進過程中不斷完善和發展的。這非但引致主權概念在其主要意涵上發生了嬗變與轉移，也使得這一概念的內涵隨著時代的發展以及人們認識的深入，而被賦予了更為豐富的內容和更為完善的含義。國家主權理論在當代的發展和創新，離不開全球治理理念為其提供的理論支撐與創新，盡管后者在理論上尚不具備完整的體系建構，在實踐中也處于形成和發展的階段。盡管兩者之間無論是在理論還是在實踐上都顯示出一定的張力，但其相互影響的表現恰好體現出兩者在發展方向上的契合，這也反映出當代國際法正由“共存國際法”日益向“合作國際法”過渡的發展大趨勢。

全球化浪潮為當代國際法的發展同時帶來了部門法領域的趨同化、法典化和國際法整體體系的碎片化、不成體系性。而新興的全球治理理念不但可以為既有的國際法理論注入鮮活的理論元素，也可以同時影響當代國際法的這兩大看似互相矛盾的發展趨勢并予以補充和調節。國際法部門法的趨同化、成文立法、專門立法趨勢的不斷增強，為全球治理理念付諸于全球范圍的現實協調與合作奠定了更加穩固的基礎，而更加完善且活躍的全球治理實踐，無疑可以更好地解決相對靜止的國家主權概念在其運用、變動上的矛盾現象，并擴大全球協作從低度政治領域向高度政治范圍的溢出效應。盡管國家主權的身份屬性是最不可讓渡的，也是最難被納入全球治理體系的理論單元，但國家主權的身份屬性需要通過每一項具體權能的外化才能得以展現，而具體國家主權的外化權能，是能與其他行為體分享與合作的。而這即為全球治理理念與國家主權實踐之間的最佳交匯點之一。在實踐中，盡量淡化國家主權的身份屬性，在國家主權的具體權能部分探索全球治理的運作空間，將有助于全球治理理念與國家主權理論兩者本身的發展、完善與相互圓融。其具體表現就是，將全球治理理念引入國家主權的動態實踐，將有利于強化國家主權理論各要素在現實中的凝聚力，避免國家主權理論在實效性方面的虛化和空洞化，促成其概念建構的內在“質”與外在“量”的結合。相反，如把國家主權完全“純化”為身份意義上的概念，這實際上是一種身份屬性的簡化論，和“主權實效不足或過時論”一樣，也會導致主權的“弱化”，因為如果僅有國家這一“主權身份”，卻根本不具有任何實質性的“主權權能”，也就是行使主權所必需的一切具體的國家權力，那么身份概念上的主權也就毫無意義。而與國家主權理論和實踐相對接的全球治理理念，亦將獲得前所未有的發展機遇和空間。

此外，思想意識之間相互影響的關系并不一定意味著非此即彼的相互替代。這對于處理全球治理理念和國家主權理論之間的關系亦是如此。意識本身的這種相對獨立性，不僅為馬克思主義哲學所關注，亦是多數西方法學思想家的一個重要論點。美國法學家埃德加·博登海默就寫道，“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值”［10］。這是國際法上的國家主權法律制度的典型表征，而全球治理理念則更多代表一種動態性質的理論形態的實踐探討。所以，在本質上，全球治理理念和國家主權理論作用于不同場域里，依此所延展出的不同的語義維度，并非決然象征著兩者之間的相互排斥與沖突。在維持國家主權理論在國際法上的基礎地位的前提下，全球治理理念將有助于彌合國家主權概念下身份屬性與具體權能之間界限難以確定的缺憾。

事實上，近代以來國際法得以存在的一個必要前提其實就是無政府狀態下的國際法體系，而全球治理的最終目的則是糾正既有國際法體系下的功能缺失，因此作為國際法基礎理論的國家主權，與全球治理理念兩者之間不僅不對立，而且存在著一種內在的既相互扶持又相互制約的關系:一方面，國際體系的權力結構可以影響乃至決定國際法;另一方面，國際法對國際體系的運轉和變遷也會產生反作用。它不僅可以通過規范具體的國際行為對國際體系權力結構發揮規制功能，更重要的是，它還可以提供制度架構以設定國際體系的運行模式，并對其進行價值評判。以國家主權理論為建構基礎的現代國際法的法意內核就在于，盡管在權力分散的國際體系中，各國的主權都是絕對和排他的，但體系的各個組成部分(民族國家)之間的關系是協調性的而非上下級的，因此總會承認一個最低限度的國際法，作為據以建構體系價值的基礎。國際法正是依據基于共同價值基礎的國家間“協調意志”而發揮效力的。從國際法的功效上看，由于各個主權國家出于各自利益的考慮需要相互交往，因此有必要在這些相互交往的體系內達成建立秩序的普遍共識。而要實現這一共同利益訴求，各國就必須出讓或限制主權以作為維持較大共同體內部秩序的代價;國際法作為主權國家之間相互協商的產物反過來又對國家主權加以限制，但這些限制又都是主權國家為推進彼此關系所作出的互惠性的自我約束或禮讓。可見，國家主權原則和共同體秩序并非截然對立，國際法實際上起到的是兩者平衡關系的調節器作用。而以力圖改良和完善主權行使機制、從而構建一個更有效適應于當前全球交互共同體現實的全球治理理論，亦可成為主權理論增長擴張的新疆界。

四、結 語

國家主權理論是國際法概念的基礎，主權原則實已成為支撐國際法理與現實政治秩序的“憲法性原則”。即便是在今天，主權的地位盡管受到了不小的沖擊并且這種沖擊顯現在實踐中的各個方面，主權的概念也依然不失為一項合理的表述和一種現實的選擇。在全球化的大背景之下，國家主權理論仍可以對全球治理等新興理念實現強有力的制約，這也是所有試圖急遽替代國家主權的觀念的最大現實局限。鑒此，在討論全球治理理念對國家主權的影響和作用時，應更有針對性地運用于完善和豐富國家主權概念在現時條件下的制度建構的合法性和有效性，從而推進當代國際法的發展進程，而非是出于挑戰乃至否定國家主權理論正當性的目的。

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［4］程曉霞，余民才. 國際法［M］.2 版. 北京:中國人民大學出版社，2005:43.

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［10］博登海默.法理學:法律哲學與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京:中國政法大學出版社，2004:序言.