社會組織在創新社會治理體制中的作用與實現路徑

沈海燕

(閩江學院 思政教研部，福州 350108)

一、創新社會治理體制提出的背景和意義

當前，我國改革已進入全面攻堅階段，社會管理面臨一系列新機遇和新挑戰，為了適應這一新形勢社會管理的新要求，黨的“十八大”報告指出要圍繞構建中國特色社會主義管理體制，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，黨的十八屆三中全會更是進一步提出要“改進社會治理方式，創新社會治理體制”的新目標。

1.創新社會治理體制是中國社會歷史發展規律的必然要求

我國政府對社會的管理經歷了由政府包攬一切到政府逐漸向社會放權的轉變。新中國成立后，為適應后發現代化國家的發展需要，政府不斷加強對各種資源的全面控制，逐漸形成了強國家-弱社會的發展格局。在城市，通過單位制度使社會成員全方位地依賴國家，“國家通過壟斷和控制一切稀缺資源、利益和發展機會，控制著每個單位，單位則通過對自身所控制的資源、利益與發展機會的壟斷，控制著每一個人”［1］。在農村，人民公社制度同樣使國家權力深入到了社會最底層的每個人。而戶籍制度阻礙了不同領域間人們的自由流動和遷徙，使整個社會處于一種極度穩定的狀態，這種穩定為國家的發展贏得了時間，我國在短時期內建立了比較完整的工業體系和國民經濟體系。

改革開放后，隨著國家權力部分從城市和農村退出，社會資源的配置方式出現多樣化，人們有了更多的權利和自由，社會自主性逐漸增加。以社會組織為主要代表，新的社會力量開始在社會中嶄露頭角，作用不斷加強。在公共服務、環保、扶貧等領域，社會力量日益顯示出重要的作用。在國家對社會全面控制的年代，國家對社會的管理方式是通過官僚化、行政化的機構逐級逐層地將黨和國家的意愿落實到個人。在改革開放時期，國家放松對社會的嚴格控制，簡單的從上至下的垂直型管理已不能完全適應社會的新變化。改革開放后，政府不斷調整舊有的社會管理體制和機制，社會發展活力也不斷得以增強。自黨的十六屆三中全會以來，黨和政府在社會建設的理論和實踐方面探索不斷深入，提出社會管理體制建設的諸多新思路，黨的十八屆三中全會更是提出了創新社會治理體制的新概念，這說明黨和政府對社會管理的認識上升到了新的高度。社會管理的主體是政府，而社會治理的主體是政府、社會組織、個人等，這是符合我國社會發展新特征的指導思想，將對未來我國的社會治理產生較強的推動作用。

2.創新社會治理體制是對發達國家現代化發展經驗的借鑒

西方學者很早就提出國家來源于社會、社會高于國家等觀點，但直到20世紀70年代，發達國家普遍面臨著政府和市場的先后失靈問題時，社會的重要作用才被人們提出來。西方學者的研究表明，國家不是從來就有的，它是社會發展到一定階段才出現的。從古希臘的城邦到中世紀，國家和社會幾乎是融為一體的。市民社會的真正產生是資本主義經濟發展的結果，國家出現后，人們才將國家和社會區分開來。對于二者的作用，霍布斯、洛克等學者指出，社會是高于國家的，他們提出“市民社會先于或外于國家”，因此國家權力源于人民，社會決定和制約國家。馬克思認為，“自從國家產生以來，社會就日益分裂成市民社會與政治社會兩部分。政治社會即國家是和市民社會并列并在市民社會之外的獨立存在。它們構成對立統一的整體，其中政治社會是上層建筑，市民社會在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”［2］。

20世紀70年代以后，隨著政府和市場的先后失靈，西方發達國家掀起一場社會管理創新的浪潮。公民參與理論、社會治理理論、社會資本理論等觀點構建出不同的國家-社會關系，這些理論從不同角度來探索如何處理國家和社會的關系，經歷了由“管理與被管理”到“合作”的轉變，即合作治理成為一種發展趨勢。西方發達國家的經驗教訓表明了要處理好國家和社會關系，就要將社會自身也作為社會管理的主體之一。從發達國家的歷程中可以看到，如何治理社會，推進社會治理創新是所有現代化國家面臨的長期重要課題，西方發達國家在這方面積累了豐富的經驗，可以作為重要參考。

3.創新社會治理體制是解決中國轉型期諸多社會問題的關鍵

1992年我國確立了建立社會主義市場經濟的目標，經過20多年的發展，中國特色社會主義經濟、政治、文化等各方面都獲得了巨大進步，但總體上社會主義市場經濟體制仍未完全建立起來，各種新老問題層出不窮，我國仍處于體制機制的轉型期。首先，由于市場經濟的優勝劣汰原則，同時因為我國社會主義市場機制、體制尚不完善，社會貧富差距不斷擴大，發展下去勢必影響社會主義“共同富裕”目標的實現。其次，弱勢群體在市場博弈中，由于自身居于劣勢，得不到相對公平的獲利機會，甚至有些利益受到較大剝奪。近些年由利益沖突等原因引起的群體性事件呈多發趨勢，其中不乏惡性傷人或傷己的事件，這些問題影響了社會的發展穩定。最后，市場利益至上的原則，使得一些企業家只注重自身利益，忽視環境保護，社會責任感不強。一些企業直接排出廢水、廢氣，不斷污染人類的生存環境。

要想解決上述弱勢群體、環境保護等問題，單靠政府和市場的力量是不夠的，應動員社會的各種力量。這就需要創新社會治理體制，通過多種途徑和辦法，保障各階層利益，解決各種發展難題，促進社會健康穩定發展。為了更好地激發社會發展的活力，政府應對社會起引導、組織、管理、監督等作用，建立和創新與經濟發展相匹配的社會治理體制和模式。

二、社會組織在創新社會治理體制中的重要作用

社會治理的主體包括政府、與社會事務密切相關的社會組織和個人。改革開放以來，我國社會組織不論是發展數量還是發展質量都有了很大的提高，在社會治理方面發揮了不可替代的作用，已經成為推動社會治理體制創新的重要社會力量。

1.社會組織在政府治理社會的諸多領域起到了重要協助作用

當前，我國社會治理的主體是政府，社會組織通過與政府協同配合，在經濟調控、環保事業、扶貧救災等領域發揮了重要作用，促進了各項社會問題的解決，也形成了政府與社會組織協同的多種方式，使社會治理體制日趨完善。

首先，積極推動國家各項方針、政策的執行，較好地配合政府實現經濟或民生的既定目標。近年來，我國各地的民間商會、行業協會發展迅速，發揮著日益顯著的市場監管職能。它們以建立和維護公平競爭的市場秩序為宗旨，通過行使各種職能，對企業的生產經營行為實行有效的監督管理，對不規范行為根據行業內的規定進行處罰，為經濟健康發展提供支持。在農村，各類社會組織大量建立，有的組織農民發展經濟，提高了農民收入;有的開展文娛活動，學習文化知識;有的參與村民政務活動，宣傳國家的政策方針，維護村民利益。實踐表明，農村社會組織在解決“三農”問題、構建和諧社會等方面發揮了積極作用。

其次，通過參與公共決策，影響政府部門的一系列決定，不斷推動政府決策的民主化和科學化。我國傳統的公共決策是封閉式的，決策的過程往往排斥公眾的參與，由于信息來源單一、相關利益群體參與不足等原因，決策結果常常未能充分體現廣大人民群眾的根本利益。對于這點，政府部門也已經意識到，因而在法律法規層面不斷出臺公眾參與公共決策的內容。各類社會組織因其專業性強，代表各類群體的社會利益，在參與公共決策方面起著舉足輕重的作用。社會組織作為不同群體民眾的代言人，能通過合法渠道，將各種意見、建議及時反饋給政府部門，政府部門根據收到的意見及時調整政策，協調各方利益，平息部分民眾心里的怨氣，使決策真正符合民眾愿望。如我國環保社會組織在怒江建壩工程、圓明園防滲膜事件的決策過程中，積極發揮自身的能量，有力地推動了最后決策的形成，實現了保護自然環境的目的。

再次，政府向社會組織購買公共服務，不斷推動公共服務的優質化。改革開放以前，我國的公共服務基本上全由政府提供。改革開放后，我國政府逐漸由全能政府轉變為有限政府，政府不再也不能事無巨細，所有服務完全到位。政府通過委托、購買等方式將一些服務交給專業的社會組織去做，這樣達到了事半功倍的效果。社會組織承擔某些公共服務，比政府直接提供服務有更多優勢:成本更低，更專業，更貼近民眾因而更周到，還可以遏制公共服務中的腐敗現象。自1995年上海最早購買公共服務以來，我國各地購買公共服務范圍越來越廣，資金更多，水平更高，人民群眾也感受到了更貼心的政府服務。

2.社會組織在提高民眾公民意識、暢通公眾參與社會治理方面起到了關鍵性作用

社會治理的主體還包括個人，即廣大民眾，但我國民眾總體上公民意識薄弱，參與社會治理的主動性明顯不足。要實現公眾參與社會管理，首先要提高公民意識。目前我國公民意識普遍還比較薄弱。著名學者李慎之先生曾感嘆“千差距，萬差距，缺少公民意識是中國與發達國家最大的差距”［3］。我國是一個有著悠久農耕文明歷史的國度，人們的小農意識、自私自利至今仍十分嚴重，等級專制、權力至上和官本位的思想也沒有徹底清除，人們對于參與國家大事沒有太大興趣。新中國成立后，我國的全能政府無所不包，廣大民眾對政府產生了強烈的依賴思想，參與公共事務的熱情不高。改革開放后，我國法律也規定了公民可以通過居民委員會、村民委員會等參與管理有關社會公共事務，但實踐卻不容樂觀。公民意識的提高能使民眾關心自身利益，主動去維護自己的利益，社會組織在這方面能夠發揮巨大作用。社會組織把利益相同或相似的民眾集合到一起，共同參與政府決策。參加社會組織，作為成員之一，同非組織成員相比“可能把自己看作更有潛力，在政治上更能動的參與者，也可能更了解政治和更關心政治”［4］。社會組織激發人們政治參與的積極性和主動性，從而有利于培育和強化人們的公民意識。

公眾參與社會管理的途徑有多種，可以說社會組織是其中最主要的一種。公眾參與不是每個人都單獨參與，那樣成本大，范圍廣，是不可能完全實現的。社會組織能夠發揮聚集效應，改變人們“原子化”的生存狀態，通過團體將利益和價值取向相同的民眾聚合在一起，共同參與公共政策的制定。這樣不但可以形成更強的影響力，還能“過濾”掉一些極端訴求，更能避免個別人的非理性情緒，使政府和公眾之間形成良性互動。社會組織還能提高公眾參與社會管理的能力，“在社會組織的發展狀況和公民文化的發展水平之間存在顯著的正相關性，公民參與社會組織的自主治理活動，能從中學到‘聯合的藝術’，增強政治參與能力”［5］。由于社會組織的管理一般不是垂直的等級體制，而是非等級平等的網絡式組織體制。同時，社會組織成員間是平等互助的關系，社會組織的活動也是通過非強制的和民主的方式來進行，社會組織的這種特性使得非等級的、民主的、平等的觀念和意識逐漸滲透到人們的日常行為當中，從而不斷提高民眾參與社會治理的積極性和主動性。

3.社會組織在公眾參與社會治理的法治保障方面起到了基礎性作用

不管是政府、社會組織還是個人，參與社會治理都要依法而行，這是創新社會治理體制的基本前提。社會組織在法律的制定、民眾依法參與治理方面起到了基礎性作用。法治的前提是“良法”的制定，我國憲法、民法等原則性的大法已經制定。隨著改革開放的深入，政府部門各種新規章制度大量產生，只有在立法過程中保障充分的公眾參與，才能保證新法規的立法質量。作為社會主義國家，政府部門在立法過程中應當充分保障廣大人民的參與權，這樣制定出來的各項規章制度才能反映人民意志和客觀規律。社會組織是政府與民眾之間溝通的重要橋梁，是立法民主化、程序化的重要推動力量。社會組織可以把社會成員分散的意見集中提煉、集體表達，能夠為政府提供有關本組織及其他問題的信息或資料，這既降低了政府立法機關收集和整理立法信息的成本，又有效地建立起了公眾參與立法的渠道，使政府的法律更能反映實際情況，能最大限度地代表人民群眾的利益與意志，為制定社會主義“良法”提供必要的組織基礎。

社會組織還有助于人們提高法制意識，遵守各項法律法規，監督法律執行。依法治國、建設社會主義法治國家是我國的長遠戰略目標，改革開放以來，雖然法治的呼聲不絕于耳，但有法不依、執法不嚴、違法不究的現象時有發生。存在這種現象的本質原因在于廣大民眾缺乏法治精神，即缺乏“作為社會主體的社會公眾的主體性與自我意識，以及在此基礎上的對法律的自覺認同和尊重”［6］。法治精神的培養，要通過普通百姓日常生活一點一滴地不斷積累，要讓法治成為人們的生活習慣。社會組織作為一種組織形態，給人們提供了遵守法律、提升法律意識的場所和機會。社會組織一般都具有明確的目標宗旨、完善的規章制度和規范的運作機制。社會組織內的成員在自愿基礎上自由結社、自我管理，在社會組織開展社會自治、提供公共服務等活動，個人能夠從中逐漸形成具有獨立人格、明確自己的權利與義務、具有自主行動能力的社會人，這增強了公民遵守法律的主動性和積極性。在長期的工作實踐中，社會組織培養起了民眾尊重權威、服從法律、認同秩序的意識，并養成自覺的行為方式和生活習慣，從而培育了法治的社會根基。

三、發揮社會組織參與社會治理作用的實現路徑

社會組織在社會治理方面發揮著重要的作用，各級政府應廣泛吸收社會組織參與公共政策的制定，鼓勵它們承擔更多的公共服務，努力營造官民共治的社會治理格局。針對當前我國一些社會組織存在的自主性不足、發育不良、內部治理結構不完善等問題，應從以下幾方面入手，創新社會組織參與社會治理的實現路徑。

1.提高思想認識，營造重視社會組織的良好氛圍

由于各種原因的影響，我國一些政府部門對社會組織的作用認識存在偏差，認為社會組織的發展會對政府的管理造成威脅，因而過多地壓制社會組織的建立和發展。對此，政府應進一步解放思想，改變把社會組織當作社會不穩定因素，生怕它惹麻煩、出亂子的思維定式，充分認識到社會組織參與社會治理的積極作用。不僅如此，政府還應加強宣傳，讓廣大群眾了解社會組織在創新社會治理體制中的重要作用，尊重社會組織的合法地位。

2.完善法律法規，明確政府和社會組織的職能

政府與社會、市場職能交叉、重疊問題是我國歷次行政機構改革的主要誘因，國家應以法律法規的形式明確界定政府和社會的職能。政府的職能應著眼于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。對社會管理和公共服務，政府應從宏觀角度總體規劃、管理。政府可通過多種方式讓社會組織參與某些領域的管理工作，或將權力下放給社會組織專門管理，這就要求社會組織在配合政府的同時，擁有一定的獨立性和自主性。政府在處理與社會組織關系時，應當“抓大放小”，宏觀指導社會組織發展，對各類社會組織統一編制管理，根據各組織的實際能力和民間聲譽，給予適當任務安排，權力下放，具體事務由各社會組織自己完成。

3.加強社會組織自身建設，提高工作能力

為了更好地承接政府職能，開展社會治理工作，社會組織應努力加強自身能力建設，充分發揮自己的職能優勢。首先，應加強思想觀念建設。社會組織具有志愿性、公益性、非盈利性等特點，這就要求社會組織成員擁有比較高的思想覺悟、服務意識和奉獻意識。社會組織應通過開辦講座、定期學習等方式使組織的宗旨內化到每一個成員心中和行動中，形成一套適合本組織宗旨和目標的文化體系。其次，完善體制機制建設。總體上說，目前我國一些社會組織內部管理無序、自律機制缺乏的現象已經影響到社會組織的整體公信力。社會組織應當加強內部的規范管理，包括人事制度、組織制度、崗位設置、經費籌集和經費使用等。再次，加強人才隊伍建設。社會組織要努力拓寬引進人才的渠道，把專業知識深厚、管理經驗豐富的人才引入社會組織，并加強教育培訓，不斷提高社會組織隊伍的知識和技能。總之，只有加強了社會組織成員的思想和制度建設，保證人才的專業性和職業性，社會組織的工作能力才能不斷提高，社會公信力才能建立起來，也才能更好地參與社會治理。

4.規范對社會組織的監督和管理

為了充分發揮社會組織在創新社會治理體制中的作用，還應加強對社會組織的監督和管理工作。首先，針對當前我國對社會組織實行業務主管部門和登記管理部門雙重審核、雙重負責的監管體系，政府應進一步明確監管主體各自的職責，以法律形式固定下來，并將監管和評估納入法定程序。業務主管機關應加強對社會組織日常活動的監管，通過制定細則，使監管規范化、制度化、常態化。登記機關應通過抽查、年審或舉報檢查等審查社會組織是否違法。同時應當確定評估標準，從人員、辦公設施、籌款能力、服務成效等方面對社會組織給予評定，引導社會組織不斷提高自身服務能力。其次，加強社會監督，讓全社會共同監督社會組織。一是建立社會組織信息公開制度，不僅基本資料要公開，日常主要工作信息也要及時披露，不斷探索建立統一、高效、完整的社會組織監管信息。二是建立捐資者和服務對象監督機制。一方面，捐資者有權知道社會組織資金使用情況以及與捐贈有關的各種業務活動情況;另一方面，服務接受者可以通過一些途徑對社會組織的服務方式、服務效果等方面作出評價。

［1］路風.單位:特殊的社會組織形式［J］. 中國社會科學，1989(1):71－88.

［2］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第1 卷［M］.北京:人民出版社，1972:41.

［3］李慎之.修改憲法與公民教育［J］.改革，1999(3):5－7.

［4］阿爾蒙德.公民文化［M］. 杭州:浙江人民出版社，1989:386.

［5］李斌.政治發展的社會新動力:試論中國社會組織興起的政治發展意義［J］.理論與改革，2005(2):19－21.

［6］姚建宗.法律與發展研究導論［M］.長春:吉林大學出版社，1998:421.