農民工非制度化政治參與的根源：路徑依賴視角下的分析

趙戰軍

（鄭州航空工業管理學院人文社科系，鄭州 450015）

農民工非制度化政治參與的根源：路徑依賴視角下的分析

趙戰軍

（鄭州航空工業管理學院人文社科系，鄭州 450015）

農民工作為中國一支龐大的新興產業工人群體，其政治參與狀況關系到社會主義民主政治建設能否順利進行，關系到農村與城市的和諧與穩定。但農民工的政治參與不僅被邊緣化，而且大量非制度化政治參與行為存在，如越級上訪、暴力對抗、非法集會、自殺性威脅等，對社會秩序和安全穩定構成了一定威脅。根據路徑依賴理論，發現農民工非制度化政治參與的根源，很大程度也是路徑依賴造成的應有制度的缺失、現有制度的不合理和制度的虛置。必須破除路徑依賴，盡快改革和完善現有的不合理制度，制定有助于擴大農民工有序政治參與的法律制度，并忠實執行現有的制定良好的制度。

農民工；政治參與；制度根源；路徑依賴

作為“平民試圖影響政府決策的一種活動”〔1〕，公民政治參與的廣度和深度反映出一國政治民主化的程度，并深刻影響著政治統治的合法性和社會秩序的穩定性。改革開放以來，伴隨現代化、工業化和城鎮化進程的加快，大量農民進城打工就業，形成一個龐大的農民工群體。據國家統計局發布的2012年全國農民工監測調查報告，全國農民工總量已達2．6億。因此，農民工政治參與狀況是我們必須關注的一個現實問題。亨廷頓認為：“如果一個社會要想維系高水平的共同體，政治參與的擴大必須伴隨著更強大的、更復雜和更自治的政治制度的成長”〔2〕。希望決策層能夠盡快制定和完善相關制度，為農民工實現有序政治參與提供切實的制度保障。

一、農民工非制度化政治參與的表現與危害

根據政治參與是否符合法律制度規定的程序和要求，可將其分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種類型。制度化政治參與，如選舉投票、逐級上訪、與政府官員直接接觸以及合法的游行、集會和結社等。制度化的政治參與是理性、有序、自覺的政治行為，“農民工通過有序的政治參與，影響政府的政策過程，在表達和彰顯自己政治偏好的同時，使政府運作減少對‘公意’可能的偏離，保持政治過程的合法性和有序性”〔3〕。非制度化政治參與，則是“不符合法律規范和制度規約的各種參與方式，如行賄、越級上訪、以家族或宗族勢力干預基層政權、圍攻政府機關和官員、暴力對抗執法人員、非法集會、自殺性威脅等”〔4〕。近年來，隨著農民工群體的日趨壯大，農民工的各種非制度化政治參與活動不斷增多，似有愈演愈烈之勢，由此引發的群體性事件也頻繁見諸于報端。非制度化的政治參與由于其非理性、暴力性、無序化等特征，容易造成社會失序，對安全穩定構成威脅。而農民工由于政治、經濟及社會地位上的弱勢化，他們的權益更容易遭到侵害，也更容易通過非制度化的政治參與來表達訴求和維護權益。對農民工政治參與追根溯源，對癥下藥，才能助推社會主義政治民主化進程，促進社會和諧與穩定。

二、農民工非制度化政治參與的制度根源：以路徑依賴理論為視角

美國經濟學家道格拉斯·諾斯將描述技術變遷的“路徑依賴”引申到制度變遷，認為和技術變遷一樣，制度變遷也存在著報酬遞增和自我強化機制，使制度變遷一旦走上某一條路徑，就會沿著既定方向在以后的發展中不斷自我強化。所以，人們過去的選擇決定了他們現在和未來可能的選擇。沿著既定的路徑，制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化，也可能順著錯誤的方向不斷下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環的無效率狀態。借此理論來分析，可以發現農民工非制度化政治參與的背后，亦是由于路徑依賴所造成的制度缺失、制度的不合理和制度的虛置，給農民工非制度化政治參與活動提供了機會和理由。

（一）制度的缺失

制度的缺失是指缺乏應有的制度規約或制度保障。對于公民的政治參與，某些當政者受傳統統治思維的“慣性”影響，依然將“統”置于首位，對鼓勵和擴大公民政治參與心存疑慮或持消極態度，從主觀上抵制促進和擴大公民政治參與的制度安排。當制度供給不充分，現行合法的社會抗議機制太少時，面臨權益受到侵犯或合理要求不能滿足，只能通過非制度化的渠道去表達和維護。就農民工群體看，他們游走在城市和鄉村之間，受到城市和鄉村治理的雙重影響，需要反映訴求和維護權益的要求更多，加上城市的政治生活和政治社會化使農民工的權利意識、民主意識也有所提高，政治參與意愿增強，因此針對農民工政治參與方面的制度保障必須及時跟進。但目前我們還沒有關于公民政治參與的專門性法律保障公民的政治參與權利和規范公民的政治參與行為，農民工的政治參與無法可依。現有的憲法、選舉法、村委會組織法等法律，其所提供的制度化政治參與渠道仍然十分狹窄，加上執行不力，根本不能滿足農民工的政治參與需求。

例如農民工政治參與中的組織化渠道，即通過農民工的專屬組織進行政治參與活動，目前還沒有專門的制度規定，也缺乏有關扶持農民工組織的正式制度安排。唯一和農民工有關且屬于國家正式制度體系的就是《農民專業合作社法》，但農民專業合作社吸納的是從事農業生產的廣大分散的小農戶，旨在解決單個弱小的農戶在面對競爭激烈的大市場時存在的矛盾和問題，作為政治參與的組織渠道并非它的主要功能，而且農民工在城市遭遇的各種問題也無法通過合作社去加以解決。在珠江三角洲等農民工較為聚集的地區，雖誕生了一些由農民工自發組建的維權性非政府組織（Non-Government Qrganizalion，NGO），但由于對NGO的管理尤其是注冊登記一直十分嚴格，使得農民工組織很難依法進行注冊。社會組織登記制度雖在2013年有所松動，“行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類這四大社會組織將實行民政部門直接登記，不再由業務主管單位審查同意”〔5〕，但純農民工組織成長道路上依然是困難重重。正因為長期游離于組織之外，缺乏可以正式代表自己的專門組織，使農民工呈現出“無組織、無紀律、無領導”的松散結構。又因為太過松散，難以對農民工進行系統的、常規性的教育培訓，農民工政治素質和政治參與技能無法得到提升。如此，更使得農民工非制度化政治參與行為的機率大大增加。

（二）制度的不合理

制度的不合理是指既有的制度本身存在不科學或不完善之處，如制度存在嚴重或明顯的利益傾向性，制度已不合時宜，或是制度缺乏可操作性，不利于執行等。不合理的制度可能是制定之初就不合理，也可能是后來逐漸不適應新的社會現實而顯得不合理。無論如何，對不合理的制度應當及時修正和完善，避免因不合理的制度造成公眾負面情緒積攢并引發爆發性的非制度化政治參與活動。但根據路徑依賴理論，制度存在的學習效應、協調效應和適應性預期等特點，加上制度的初始設置成本，使得對舊制度的修正將異常艱難。

比如中國現階段的城鄉二元戶籍制度在城市和農村之間豎起了一座高墻，是對公民身份的一種不公平的等級界定，尤其是將戶口與住房、消費（如購車）、醫療、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，誘發了很多社會問題。“農民工的進城及其在城市的各種利益表達和需求，勢必占用城市的公共資源。因此，作為既得利益者的市民必然想方設法圍剿農民工本已狹隘的生存空間和資源獲取渠道”〔6〕。在市場經濟高速發展和社會生活民主化的今天，現行戶籍制度已經引起了越來越多的爭議，戶籍制度改革也因此成為整個社會的迫切要求，但路徑依賴使改革的道路顯得比較漫長。農民工在城市長期遭受的不公正待遇很容易造成農民工的心理落差，一旦有外在誘因，就容易產生沖動而出現非理性的政治參與行為，如聚眾鬧事、暴力對抗、圍攻政府機關等。

又如信訪制度作為民情上達、申冤維權的一個通道，在法治尚不健全的現實背景下，是應當可以發揮社會減壓閥的積極作用的。但由于信訪制度自身的缺陷，本是公民正常政治參與渠道和權利救濟手段的信訪，有時反倒成為引發非制度化政治參與的導火索。“信訪制度本來應該是社會的減壓閥，卻由于這種制度性的困境，在一些地方反而成了社會的增壓器”〔7〕，首先，現行信訪機構龐雜繁多，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。各級信訪機構對信訪案件層層轉辦，或在各部門信訪機構之間相互推諉，信訪人投訴無門，或反映的問題在當地遲遲不能得到解決，農民工于是直接上訪到中央。其次，農民工在維權申訴時，“往往把信訪看成了優于其他行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權利”〔8〕，更多地依賴信訪并將其作為最后的希望所在，但信訪部門并不具有解決問題的實際權力。所以，一方面農民工對信訪寄予太高的期望，一方面信訪部門又不能直接很快地幫助其解決問題，就造成了農民工與信訪部門的對立，甚至出現針對信訪部門的群體性事件等非理性行為。再次，當前的信訪工作領導責任制和責任追究制，旨在讓各級黨政領導重視信訪問題，但由于存在被追究責任的壓力，各級政府為了抑制上訪的增加和升級，不惜動用收買和欺騙等方法，甚至采取各種手段對信訪群眾進行打擊乃至政治迫害，于是產生上訪者與截訪者的對抗和沖突，以及上訪者進京上訪告狀或是動員更多的人集體上訪。2013年11月5日，河南進京上訪者在被遣送回鄉途中刺死和刺傷截訪者各一名，就充分顯現出現行信訪領導體制的弊端。即便如此，由于改革信訪制度將牽一發而動全身，所以改革仍任重而道遠。

（三）制度的虛置

制度的虛置是指既有的良好制度沒有得到很好的執行，形同虛設。經濟的快速發展和社會的不斷進步，總會從最上層催生出一些較先進、較民主的制度來，以更好地維持和鞏固政權的統治。但制度的生命力不僅在于制度本身是否科學合理，更在于制度的執行是否忠實和有力。但在路徑依賴的作用下，新制度的執行者往往沿襲舊有制度下的思維模式和行為方式，使新制度實際上被架空或是執行效果被大打折扣。

例如我國目前初步形成了以《憲法》和《村民委員會組織法》為核心的、較為完備的村民自治的法律制度體系。村民自治的主要內容是自我管理、自我教育和自我服務，主要方式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。然而，且不說這個制度本身都帶有國家立法賦權的性質，在村民自治的實踐中，也存在很多因路徑依賴而造成的制度虛化。根據《村民委員會組織法》，鄉鎮政權對村委會的工作是指導、支持和幫助，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但由于“制度變遷不僅可能存在自身不成熟方面的問題，而且與原有制度安排的摩擦與磨合需要一個過程，不可能一步到位”〔9〕，所以鄉鎮政府對村委會工作的行政干預是司空見慣的事情，并突出表現在村級民主選舉、民主決策和民主監督等環節上。既然鄉鎮政府在村級事務中仍有很大的影響力，想達到目的便只能通過影響政府官員，從而誘發了行賄等不正當的競爭行為。農民工長期在城市打工居住，思想更為活躍，也擁有較多的經濟資源。在涉及切身利益的村級事務中，更容易和更懂得利用非制度化的渠道去與政府官員接觸，從而獲得較多的利益分配。有些經濟上富裕起來的農民工，還試圖尋求政治上有所作為，如回鄉競選村委會主任，在變相指定人選等政府行政干預行為依然存在的情況下，通過賄賂等非制度化手段自然成為他們的必要選擇。

再以農民工的勞動就業管理制度為例，中央和地方政府都制定了關于改善農民工就業環境和促進農民工就業的政策措施，如取消了對農民工就業的歧視性政策、出臺了支持農民工創業就業的扶持和優惠政策等，但執行中仍遭遇舊有思想和制度的種種羈絆，好的制度沒有真正落地。一些城市政府只對當地的居民負責，不對包括農民工在內的“外來人口”負責。在這種制度環境下，加上一些地方政府招商引資、發展當地經濟的驅動，就會產生漠視甚至損害“外地人”和農民工的利益的行政行為和決策。還有政府因各種利益關系，疏于對企業的監管，導致一些企業尤其是建筑行業企業，逃避為農民工繳納社會保險費、拖欠農民工工資、讓農民工超時加班的現象較為普遍，且屢禁不止。這些都成為誘發農民工非制度化政治參與的重要因素。

三、結語

黨的十七大、十八大報告中均指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”農民工作為中國重要的產業工人群體，為社會主義現代化建設作出了較大貢獻，“他們卻還沒能成長為公民政治參與中的有聲話筒”〔10〕。隨著農民工經濟狀況的不斷改善和受教育水平的不斷提高，其政治需求也必將日漸提升。因此，“不能把農民工群體長期排斥在政治參與之外，而應保護他們的合法權益，鼓勵和引導其政治參與行為，把這個群體培養成為一個成熟的、負責任的社會群體”〔11〕。然而，這需要一套完備的制度來保證其實現。我國的人民代表大會制度、政治協商制度、村民自治制度、信訪制度等為農民工政治參與提供了一個基本的制度框架，但由于各級政府及官員在治理理念、治理方式等方面存在的路徑依賴，一方面出臺的某些制度本身就不夠合理，另一方面有些好的制度在實踐中不能被切實執行，還有一些急需的制度遲遲不能推出，導致制度供給與農民工參與政治生活的制度需求之間的矛盾，刺激和引發了農民工尋求制度之外的途徑實現和維護自己的政治權益。因此，必須竭力破除路徑依賴，對引發農民工非制度化政治參與的制度根源認真審視，盡快改革和完善現有的不合理制度，制定有助于擴大農民工有序政治參與的法律制度，并忠實執行現有的制定良好的制度。

〔1〕塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜．難以抉擇：發展中國家的政治參與〔M〕．汪曉壽，吳志華，項繼權，譯．北京：華夏出版社，1989：5．

〔2〕塞繆爾·亨廷頓．變化社會中的政治秩序〔M〕．王冠華，譯．上海：上海人民出版社，2008：80．

〔3〕高洪貴．論農民工的有序政治參與及政府責任〔J〕．學習與探索，2010（6）：58-60．

〔4〕吳琦．農民工政治參與：制度化與非制度化方式的偏好和選擇〔J〕．廣西社會科學，2013（8）：7-11．

〔5〕田享華．社會組織登記”破冰”百萬社團或“名正言順”〔N〕．第一財經日報，2013-03-14（A03）．

〔6〕龔志偉．論農民工城市政治參與的非正式制度約束〔J〕．學術交流，2010（10）：41-45．

〔7〕馬驥遠．信訪制度是“減壓閥”而非“增壓器”〔N∕OL〕．（2013-11-18）〔2013-12-26〕．http：∕∕jb．sznews．com∕html∕2013-11∕18∕content-2687650．htm．

〔8〕于建嶸．“信訪綜合癥”背后的潛規則〔J〕．人民論壇，2010（15）：50-51．

〔9〕陶叡，陶學榮，付含宇．鄉村治理中的制度變遷分析：以村民自治制度為視角〔J〕．中國行政管理，2010（5）：91-94．

〔10〕鄧秀華．農民工政治參與的主要類型分析〔J〕．江西社會科學，2012（1）：192-195．

〔11〕翟德華．新時期中國農民工政治參與問題研究〔D〕．鄭州：鄭州大學，2009．

（責任編輯 楊朝霞）

Analysis under the Horizon of Path Dependence Theory on Roots of Migrant Workers'Non-institutional Political Participation

ZHAO Zhanjun
（Humanity and Social Science Department of Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou 450015，China）

As a large，new and developing industrial workers group in China，migrant workers'political participation has an important effect on whether socialist democratic political construction will go on smoothly，and also concerns the harmony and stability of both urban and rural areas．However，migrant workers'political participation is marginalized at present，and more importantly，noninstitutional political participation behaviors appear frequently，such as petitioning bypass local authorities，violence and vandalism，illegal gathering and suicidal threats，which threaten both social order and the regime governance．According to the theory of path dependence by Douglass C North，an American economist，we can find the root of migrant workers'non-institutional political participation due to being lack of some proper systems，existence of irrational systems and some systems in name only resulted from path dependence．Therefore，we should get rid of path dependent，reform and improve irrational systems，formulate the law and systems that will help to increase migrant workers'institutional political participation，and stick to the present rational systems faithfully．

migrant workers;non-institutional political participation;system root;path dependence

D422

A

1672-2345（2014）05-0022-04

10．3969∕j．issn．1672-2345．2014．05．006

河南省科技廳軟科學研究計劃項目（132400411166）

2014-01-09

2014-02-19

趙戰軍，講師，主要從事農村公共服務、農村政治學研究．