論非經營性資產在企業破產時的處理

（中國政法大學民商經濟法學院，北京100088）

源于“企業辦社會”理念的由國有大中型企業興建的職工住房、醫院、中小學校、療養院等等機構和其他公共設施，背負了產前產后服務和職工生活福利、社會保障等社會職責。其直接效果是每個企業都成為一個小社會，企業為職工提供了“從搖籃到墳墓”的一攬子社會福利，不僅使得一些國有企業從無到有、從小到大，支撐著國家的經濟命脈，也在一定程度內體現了社會主義制度的優越性。企業為職工及其家屬解決了后顧之憂，使得職工無需過于擔憂生活中的瑣碎問題，全心全意工作，對促進經濟增長發揮了巨大的乘數效應，也對維護正常社會秩序和政府的社會管理起到了重要作用。也正因為此，當企業進入破產程序后，該如何妥善處理其中的非經營性資產，就不僅直接涉及到職工利益，更涉及到社會福祉。遺憾的是，《企業破產法》、《國有資產法》等法律法規均沒有涉及到處理企業破產時非經營性資產的一般性規定。而借用經營性資產的解決方式，又無法從根本上解決非經營性資產處理過程中各方主體的利益沖突。鑒于此，本文在第一部分簡要介紹非經營性資產的基本概念、特點基礎之上，于第二部分集中探討指導企業破產時處理非經營性資產的宏觀理念。第三部分梳理了目前實踐中的處理方法，找出了亟待解決的漏洞。第四部分則在前面論述的基礎上，試圖提出我國企業破產時處理非經營性資產的建議。

一、破產中非經營性資產的界定

（一）非經營性資產的特征與分類

國有資產即國家所有的財產和財產權利，按用途分類可分為經營性、非經營性國有資產和資源性資產等形態［1］。其中，非經營性資產是指企業資產中所列、國家劃撥形成、非用于企業生產經營的資產①參見《北京市破產企業非經營性資產移交暫行辦法》（2002年）第2條第2款。。非經營資產具有使用目的的非增值性、資金來源的單一性和使用效益的社會性等特征。

非經營性資產種類繁多，形式多樣，包括職工住房、學校、托幼園（所）、醫院等非營利性設施及其附屬的公用設施。按照功能性質的不同，非經營性資產可劃分為兩種類型：第一種是向社會公眾提供公共產品、承擔社會公益功能的資產，比如普通中小學、供水供電、供暖等公共設施；第二種是面向本單位職工、承擔職工生活服務功能的資產，比如職工住房、公務用車等。

（二）破產中非經營性資產的含義

破產中的非經營性資產是指當企業被申請破產時，債務人所擁有的非經營性資產。由于非經營性資產的所有權人是企業，其存在于破產申請受理之前，且并沒有可被撤銷等情形，因此非經營性資產屬于債務人財產無疑。至于非經營性資產的屬性，理論上存有爭議。有學者認為，非經營性資產是破產企業實際投資形成的具有福利性設施的財產，原則上不計入破產財產，不能變賣并分配給債權人，除非是沒有必要續辦并能整體出讓的［2］。也有學者認為，非經營性資產可以在分配時折價抵償給債權人，債權人可以通過獲得產權等方式收回債權，得到清償［3］。下文通過分析破產中非經營資產的處理理念與本質，發現上述兩種觀點均有待商榷，需要按照功能性質區分非經營性資產，具體問題具體分析，對于不同的非經營性資產應該區分對待。

二、破產中非經營性資產的處理理念

非經營性資產的處理既可能面臨職工權益保障問題，又可能面臨著國有財產或公益財產的權益維護問題。本文認為，處理企業破產時非經營性資產應該把握實質正義的理念。

在實現了從身份到契約的轉變后，伴隨著自由觀念的勃興，起跑線上機會均等的形式公平理念逐漸為人們所接受，各國憲法通過確立“人格具有平等性”的基石，進而演進出所有權神圣、契約自由和行為能力的理念［4］。形式公平理念在破產程序中亦有體現，事先設計完備的申請主體、申請程序和分配規則使得債權人之間可以平等和放心地享有破產法律賦予給他們的權利，市場經濟的信用平臺保證了當事人無序的械斗得以避免，破產程序得以高效率低成本的完成。

但是形式公平理念受到了實質正義理念的挑戰。法律的中心也隨之轉移到了對弱者的保護，即那些在大企業面前是經濟、社會力量弱小、僅靠個人的能力最終難以與之對抗而達到自己愿望的人。實質正義理念要求在處理非經營性資產時要充分維護職工權益。企業的破產清算打破了職工的“鐵飯碗”，體制內長期相對封閉的環境削弱了其再次迎接挑戰的能力。職工的社會保障缺位以及名義上承擔了職工安置職責的政府實際上對充分補償和安置失業職工力不從心，不僅使得“錢從哪里來，人往哪里去”成為最大的一個問題，也使得一貫受到“低工資，高就業”政策影響的職工不具備承受破產風險的經濟實力，一夜之間成為弱勢群體。需要運用法律的藝術適度對職工的權益作出部分傾斜，最大限度地減輕困境企業給利益相關人和社會帶來的成本，促進社會資源的合理再分配，提高社會效率。依法優先保護勞動者權益，是破產法律制度的重要價值取向，也是保障民生、維護穩定的重要手段。在破產程序中要注重保障民生，切實維護職工合法權益需要從細節出發，充分發揮各方力量，在案件受理之前先行化解可能因職工債權引發的社會矛盾，防止出現大規模群體事件，避免對社會穩定造成不利影響。此外，政府也應當承擔起相應的責任，否則對于盈利時利潤上交，虧損時責任自擔的企業和員工也不甚公平。

實質正義理念也要求在處理非經營性資產時要注意把握社會整體利益優先于個體利益的原則。必須將一項追求效益的行為置于社會整體效益之中去認識和評價，只有符合社會整體效益的行為才能得到肯定［5］。當資源分配與利用的效果僅僅對使用人獲益而對整個社會的發展產生零效應甚至是產生負面效應時，相關權力機構應該對該配置作出否定性評價并及時對其進行干預或調整，以服務于社會的協調和發展。于是在非經營性資產的處理中，也需要同時考慮社會整體利益，通過制度選擇和設計將個體的利益拓展到一個更為廣闊的空間，在保障個體權益的同時，最大化社會整體利益。應該看到，社會整體利益所追求的不是一般而言的經濟成果的最大化，而是宏觀經濟成果和長遠經濟利益［6］。這要求我們以發展的眼光考慮非經營性資產的命運，實現公共產品的最優配置。

三、破產中非經營性資產的現行處理方法及其缺陷

隨著國有企業體制改革的深化，黨和政府越來越認識到剝離非經營性資產的重要性。黨的十四屆三中全會提出要“減輕企業辦社會負擔”。承擔著大量社會職能的國有企業與其說是獨立的市場經營主體，不如說是一個行政單位的縮影。企業與政府的職能錯位占用了企業大量的資金和資源，生產效率低下，人浮于事，有違于公平價值目標和現代企業改革目標的實現。

國家層面上沒有統一的法規處理非經營性資產，但一些地方法規可資參照。比如《北京市破產企業非經營性資產移交暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）規定，法院宣告企業破產后，非經營性資產由破產清算組按其原有功能屬性，移交非經營性資產所在地區縣人民政府指定的機構接收管理。非經營性資產原則上應當采取無償劃轉的方式移交接收單位管理。關于房產部分的處理，破產企業對原自管的公有住房享有的權利和承擔的義務由接收單位全面接管。破產司法實務領域也在關注非經營性資產的剝離處置情況。如我國最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》（以下簡稱“《破產規定》”）第八十一條規定：“破產企業的職工住房，已經簽訂合同、交付房款，進行房改給個人的，不屬于破產財產。未進行房改的，可由清算組向有關部門申請辦理房改事項，向職工出售。按照國家規定不具備房改條件，或者職工在房改中不購買住房的，由清算組根據實際情況處理。”第八十二條規定，“債務人的幼兒園、學校、醫院等公益福利性設施，按國家有關規定處理，不作為破產財產分配。”

國有企業破產，事關經濟發展、民生保障、社會穩定。對非經營性資產的處理，不僅是法律問題，更涉及大量社會管理問題的系統工程，牽涉面廣，社會影響大，政策性強。盡管上述規定有可取之處，也的確在實踐中發揮了積極作用，但仍然存在以下問題和缺陷。

首先，沒有認清非經營性資產的本質。一方面，如果將非經營性資產認定為國家撥備出資的財產，在企業破產時由國家收回，顯然不利于職工權利的維護。比如《暫行辦法》中的“非經營性資產原則上應當采取無償劃轉的方式移交接收單位管理”，就沒有照顧到職工的切身利益，將本屬于職工的分配份額和利益剝奪。另一方面，如果將非經營性資產認定為債務人財產，應該經過拍賣等程序將出售實物所獲得的對價在債權人之間加以分配，那么根據破產優先權的清償順位，職工應優先于普通債權人得以清償。如此認定無疑照顧了職工權益，但在缺乏理論支撐和詳細論證的前提下，將由國家出資的非經營性資產分配給職工有國有資產流失之嫌。

其次，沒有區分非經營性資產的功能。《暫行辦法》將非經營性資產做“一刀切”的規定，將所有類型的非經營性資產移交給特定的機構管理。《破產規定》雖然將公益福利設施區分了出來，不過具體處理方法仍然語焉不詳。應該看到，承擔職工生活服務功能的非經營性資產與承擔社會公益功能的非經營性資產在功能上截然不同：前者貼近職工生活，而后者更具有社會公益屬性，應當考慮區分這兩種非經營性資產并對它們有針對性的設計不同制度。

最后，沒有充分保護職工權益。《破產規定》的“未進行房改的，可由清算組向有關部門申請辦理房改事項，向職工出售”，意味著非經營性資產即使最終選擇出售途徑，所得對價也難以分配給全部職工，所得利益也難為全部職工共享。而《暫行辦法》的“無償劃撥”更使得非經營資產與職工的利益完全脫鉤——接收單位雖然繼受了非經營性資產的所有權，但卻沒有履行對等的補償職工、安置職工等義務。

因此，需要從實質正義理念出發，在明確非經營性資產實質的基礎上，區分承擔職工生活服務功能的非經營性資產與承擔社會公益功能的非經營性資產，兼顧保護職工權益和社會整體利益。

四、破產中非經營性資產處理的應然方法

承擔職工生活服務功能的非經營性資產與承擔社會公益功能的非經營性資產屬性不同，對它們的處理方法自然也不盡相同。在聚焦具體處理方法之前，有必要具體考察企業破產時非經營性資產的性質。

（一）破產中非經營性資產的實質

企業破產時非經營性資產的本質屬性是歷史勞動債權。所謂勞動債權，是指因企業拖欠職工工資、勞動保險費，因企業破產解除勞動合同而應支付給職工的補償金等所發生的職工請求企業給付一定金錢的權利［7］。勞動債權包括企業所欠職工工資和社會保險費用，及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金等其他費用。有兩類勞動債權，歷史勞動債權和即期勞動債權。歷史勞動債權主要形成于計劃經濟時期。我國國有企業職工是一個相當特殊的社會群體。在計劃經濟體制下，一方面，政府對國有企業職工有終身就業和養老、醫療等社會保障承諾；另一方面，政府又采取“低工資制”的形式對實現這種承諾所需費用進行“預先扣除”，并形成了非經營性資產的累積。國有企業以工人低工資為代價，將獲取的大部分利潤上繳國家，方便國家投資大量公用設施、基礎工程和大型事業等。與歷史勞動債權不同，按照現代企業制度進行改革后的企業所欠職工的工資、勞保費用，則屬于即期勞動債權。

國有企業低工資分配模式導致了非經營性資產大量出現，非經營性資產是企業因職工高工作強度和低工資待遇的落差而支付給職工的對價。非經營性資產是在中國社會保障事業極不發達條件下，為解決現實問題而產生的，是傳統低工資、高福利分配體制導致的結果。微薄的工資無法補償職工辛勤的勞動，職工的生活入不敷出，有必要對職工予以彌補和幫助。

非經營性資產是職工所獲勞動報酬的一部分，實質是歷史勞動債權。在計劃經濟體制中，勞動者一旦獲得就業機會，就不僅獲得工資，也獲得了住房等各種福利和退休養老等各種保障，勞動者的保障與企業緊密相連。哪個企業如果不辦社會就意味著減少了職工的實際收入。從這個意義上說，當時的勞動、福利、保障三位一體的就業制度為企業發展非經營性資產提供了內在的動力機制。也正因為此，職工理所當然地將企業的非經營性資產看作自己所獲酬勞的一部分，甚至是相當大的一部分。基于成本與效益分析，國有企業的職工理應有權利訴求尚未兌現的歷史勞動債權，要求填補工資的落差。畢竟，在缺乏養老保險、醫療保險和失業保險的情況下，企業想方設法補償歷史欠債便是妥善安置職工的最佳途徑。

（二）承擔職工生活服務功能的非經營性資產的處理

在計劃經濟體制下，國有企業職工的低工資以及沒有兌現的勞保福利，實際上隱含著政府對職工的歷史欠債。當國有企業破產時和破產后，其所遇到的最大的問題便是如何償還這筆歷史負債。從職工的角度，國有企業的職工應該獲得與他們的勞動和付出相應的報酬，他們在國有企業破產的情況下所訴求的就是歷史勞動債權。當我們用市場經濟的眼光來審視非經營性資產，我們會得出結論：承擔職工生活服務功能的非經營性資產應該作為歷史勞動債權，在企業破產時和企業破產后通過拍賣等方式，將轉讓所得作為對價支付給職工。

國家應將承擔職工生活服務功能的非經營性資產分配給職工，以實現對職工的社會保障承諾。計劃經濟時期的社會保障機制不健全，國家對國有企業職工有就業終身制、醫療保險、住房分配等承諾。在國有企業進入破產程序后，廢除國有企業職工終身就業制時，基于保護勞動者權益的考量，國家應當做出適當安排。而將企業留存的不屬于職工個人所有的非經營性資產轉化成可以分配的資產并將該資產分配給職工，就變成了一種妥當的解決方式。變賣、拍賣非經營性資產支付給職工不會對國家造成額外負擔。企業破產時財產一般所剩無幾，職工可能得不到完全償付。這時候如果需要國家額外撥款，則會給國家造成新的負擔。國家的撥款實質上來自于人民，這相當于國有企業破產的成本為全民共擔，顯然有違于市場經濟的基本規律。因此，我們應當按照市場規律對承擔職工生活服務功能的非經營性資產進行市場化處理，補償職工。

應當通過拍賣等方式獲得承擔職工生活服務功能的非經營性資產的轉讓所得，并按照比例優先分配給職工。事實上，我國對于國有企業破產案件的土地使用權處理就體現了該原則。《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發［1994］59號）對國有企業政策性破產時的土地使用權作了規定：“企業破產時，企業依法取得的土地使用權，應當以拍賣或者招標方式為主依法轉讓，轉讓所得首先用于破產企業職工的安置；安置破產企業職工后有剩余的，剩余部分與其他破產財產統一列入破產財產分配方案。”該條要求土地使用權如果轉讓，必須通過拍賣或者招標方式；而且轉讓所得不是首先列入破產財產分配方案，而是照顧職工的利益，首先分配給職工。應當看到，該規定雖然僅僅是有關企業破產時處理土地使用權的方法，而沒有涉及到非經營性資產的處理規定，但是考慮到非經營性資產與土地使用權的相似性，對非經營性資產的處理可以借鑒并準用處理土地使用權的規定。

（三）承擔社會公益功能的非經營性資產的處理

對企業下屬的醫院、幼兒園等公共產品的處理，不應局限于職工權益的保護，不能簡單地將承擔社會公益功能的非經營性資產進行拍賣或變賣，還應考慮到其擴散效應和對社會的影響。將企業承擔的這部分非經營性資產移轉給政府，是破產程序終結后處理具有社會公益功能的非經營性資產的正確方法。

國有企業在破產程序終結后，主體地位喪失，其下的非經營性資產處于無人負責、無人管理、無人監管的狀態。此時如果任其自生自滅，會造成學生失學、病人無法就醫等社會問題，不利于社會穩定，也造成資源的浪費。相較而言，由承擔著社會管理職能并對社會管理有著豐富經驗的政府接管這些非經營性資產，是這些資產的最好歸宿。企業與政府應該有適當分工，以提高生產效率。企業的逐利本性決定了純粹的企業只能提供能通過市場機制獲得成本補償并創造價值的私人產品，而人類對公共產品的需求則通常依賴政府。醫院、學校等承擔社會公益功能的非經營性資產理應由政府接管，將政府本來的職責歸還政府。

同時，政府絕不能當“甩手掌柜”，應對承擔社會公益功能的非經營性資產進行財政支持。非經營性資產由于經過長時間歷史積淀，在運轉過程中也存在諸多疑難問題，將其盤活并非輕而易舉，實現其平穩過渡也絕非簡單的無償劃撥就能解決。政府此時應當拿出一部分財政資金投入到這些非經營性資產中，促使非經營性資產維持運轉，繼續存活，持續發揮服務社會公益的功能。

［1］王全興，樊啟榮.關于國有資產法基本理論的探討［M］//漆多俊.經濟法論叢.武漢：武漢大學出版社，1999：69－74.

［2］李永祥，丁文聯.破產程序運作實務［M］.北京：法律出版社，2007：127.

［3］齊樹潔.破產法［M］.廈門：廈門大學出版社，2009：208.

［4］［日］大須賀明.生存權論［M］.林浩，譯.北京：法律出版社，2001：33.

［5］莫俊.論現代經濟法的價值取向［J］.山東法學，1998（4）：3.

［6］史際春，鄧峰.經濟法總論［M］.北京：法律出版社，1998：157.

［7］王利明.關于勞動債權與擔保物權的關系［J］.法學家，2005（2）：1.