論歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革中的“更緊密合作”機(jī)制

李若瀚

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

隨著歐盟一體化的發(fā)展，特別是20世紀(jì)80年代《申根協(xié)定》簽訂后，歐盟逐漸取消了內(nèi)部邊界控制，成員國(guó)居民可以在歐盟范圍內(nèi)沒(méi)有阻礙地進(jìn)入其他國(guó)家陸地、海域和領(lǐng)空。申根國(guó)家范圍的擴(kuò)大在給成員國(guó)帶來(lái)了便利的同時(shí)也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，在內(nèi)部邊界不復(fù)存在的前提下，成員國(guó)不能像以前那樣通過(guò)邊境管理措施控制第三國(guó)國(guó)民流動(dòng)，如何消除人員自由流動(dòng)帶來(lái)的安全隱患成為歐盟一體化的當(dāng)務(wù)之急。也就是說(shuō)，在成員國(guó)讓渡邊界控制權(quán)力的同時(shí)，如果歐盟不能采取有效措施來(lái)代替成員國(guó)邊界管理機(jī)制的功能，歐盟就很難使成員國(guó)及其民眾相信，歐盟一體化可以在促進(jìn)人員自由流動(dòng)的前提下，給成員國(guó)及整個(gè)歐盟帶來(lái)更高水平的安全保護(hù)。為此，歐盟決定在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域采取進(jìn)一步一體化改革，以緩解日益嚴(yán)峻的內(nèi)部人員自由流動(dòng)同外部邊界控制的緊張關(guān)系。

一、國(guó)家間主義向共同體模式的轉(zhuǎn)變

國(guó)家間主義是歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的主要特征。自1975年特里夫集團(tuán)成立以來(lái)，歐盟在該領(lǐng)域的合作主要通過(guò)成員國(guó)政府間合作的方式展開。[1]但隨著建立歐盟內(nèi)部共同市場(chǎng)政策的確立，以及歐盟“貨物、人員、服務(wù)和資本自由流動(dòng)”要求的提出，成員國(guó)認(rèn)識(shí)到如果不在移民、邊界控制等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，他們之間的資本、勞務(wù)等生產(chǎn)要素分配將會(huì)向不利于歐盟經(jīng)濟(jì)均衡的方向發(fā)展[2]，同時(shí)造成成員國(guó)法制分散和社會(huì)沖突加劇。

歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作機(jī)制向共同體模式改革的第一次努力是《申根協(xié)定》。由于《單一歐洲法令》要求歐盟在1992年底實(shí)現(xiàn)“貨物、人員、服務(wù)和資本自由流動(dòng)”，但鑒于當(dāng)時(shí)歐共體12國(guó)同步實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)特別是人員的自由流動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)，1985年比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、盧森堡和荷蘭五國(guó)在申根簽署了關(guān)于逐步取消共同邊界檢查的《申根協(xié)定》，1990年又簽署了在《申根協(xié)定》基礎(chǔ)上制定的執(zhí)行規(guī)則。《申根協(xié)定》和《申根執(zhí)行協(xié)定》制定了消除歐盟內(nèi)部邊界的目標(biāo)，并針對(duì)該目標(biāo)作出了相應(yīng)的法律安排，歐盟理事會(huì)須采取措施將大約3000頁(yè)的申根成果同歐盟條約的適當(dāng)條款加以合并。由于《申根協(xié)定》簽字國(guó)較少，因此一度被認(rèn)為是比歐共體更有利的決策平臺(tái)，但是由于持續(xù)多年的談判及實(shí)施過(guò)程中的種種困難，人們對(duì)它的期望大大降低。申根協(xié)定簽字國(guó)與歐盟成員國(guó)不一致，不但導(dǎo)致了人們對(duì)“多速歐洲”的擔(dān)心，《申根協(xié)定》的純政府間合作的性質(zhì)也使其決策缺乏歐盟意義上的民主和法制基礎(chǔ)[3]，特別是純政府間合作在效率上的缺陷，致使《申根協(xié)定》在歐共體范圍內(nèi)發(fā)揮作用的空間越來(lái)越有限。

歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作機(jī)制改革的第二次努力是《馬斯特里赫特條約》(以下簡(jiǎn)稱《馬約》)簽訂之后歐盟對(duì)“第三支柱”的共同體化改革?！恶R約》尋求將歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作納入共同體決策機(jī)制，從而打破了歐盟在司法與內(nèi)務(wù)合作方面純粹的國(guó)家間合作模式?！栋⒛匪固氐l約》(以下簡(jiǎn)稱《阿約》)生效后，歐盟加大了司法與內(nèi)務(wù)合作改革在操作層面的改革力度。從1999年5月1日到2003年底，司法與內(nèi)務(wù)理事會(huì)總共通過(guò)了500個(gè)文件，而在《馬約》生效后的67個(gè)月間(1993—1999年)歐盟才只通過(guò)了324個(gè)相關(guān)文件。[4]雖然歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的改革離其共同體化的目標(biāo)尚有一定距離，但在該領(lǐng)域內(nèi)有約束力的法案不斷增多的事實(shí)也說(shuō)明歐盟在這一領(lǐng)域內(nèi)的合作正不斷深化。然而“第三支柱”相較于嚴(yán)格意義上的共同體決策機(jī)制還具有很大特殊性，歐盟成員國(guó)在該支柱決策機(jī)制中的影響仍十分強(qiáng)大，歐盟機(jī)構(gòu)在處理相關(guān)問(wèn)題方面的權(quán)能十分有限。在司法與內(nèi)務(wù)合作行動(dòng)中占主導(dǎo)地位的是歐盟司法與內(nèi)務(wù)理事會(huì)，其司法與內(nèi)務(wù)理事由各國(guó)司法與內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)組成，它實(shí)際上扮演政府間行動(dòng)者的角色，因此歐盟“第三支柱”實(shí)際上是以政府間主義為主導(dǎo)的。

2009年生效的《里斯本條約》(以下簡(jiǎn)稱《里約》)在歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革問(wèn)題上邁出了重要一步，它取消了歐盟三個(gè)支柱的結(jié)構(gòu)，將原來(lái)屬于第三支柱的司法與內(nèi)務(wù)合作制度納入《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第三部分第五編“自由、安全和公正的區(qū)域”之中。為提升歐盟機(jī)構(gòu)在司法與內(nèi)務(wù)合作中的地位和作用，《里約》規(guī)定歐盟委員會(huì)將享有警務(wù)合作和刑事司法合作方面的動(dòng)議權(quán)，歐洲議會(huì)可以通過(guò)共同決策程序參與所有司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的決策活動(dòng)，歐洲法院原則上享有對(duì)司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域通過(guò)的法案進(jìn)行評(píng)論和解釋的權(quán)力。同時(shí)，為擴(kuò)大歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作改革的成果，《里約》還將申根法律以及聯(lián)盟在其范圍內(nèi)通過(guò)的措施作為希望成為歐盟新成員國(guó)的國(guó)家在談判時(shí)必須接受的條件。《里約》的改革確立了歐盟超國(guó)家機(jī)制在司法與內(nèi)務(wù)合作區(qū)域中的主導(dǎo)作用。[5]但考慮到成員國(guó)在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域特殊利益的存在，以及他們對(duì)自身在該區(qū)域權(quán)力弱化的擔(dān)憂，歐盟改革在增強(qiáng)超國(guó)家機(jī)構(gòu)作用的同時(shí)，也給予成員國(guó)根據(jù)自身情況決定參與司法與內(nèi)務(wù)合作事項(xiàng)的空間，“更緊密合作”機(jī)制的引入在一定程度上緩解了二者之間的矛盾。

二、“更緊密合作”機(jī)制的基本構(gòu)架

隨著歐盟的擴(kuò)大及歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能的擴(kuò)張，盡管歐盟在低層次上的(如技術(shù)領(lǐng)域、情報(bào)領(lǐng)域等)司法與內(nèi)務(wù)合作取得了一定進(jìn)展，但成員國(guó)間仍缺乏高水平的合作。為提高決策效率，《里約》在“自由、安全和公正的區(qū)域”中引入“更緊密合作”機(jī)制，該機(jī)制介于聯(lián)盟一體化方式和國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)方式之間，是一種更具彈性的一體化機(jī)制，它賦予成員國(guó)在特定事項(xiàng)上自主參與歐盟一體化機(jī)制的權(quán)力。

該機(jī)制要求：當(dāng)出現(xiàn)歐盟理事會(huì)無(wú)法達(dá)成一致的情況時(shí)，在至少有9個(gè)成員國(guó)提出申請(qǐng)的情況下，法令或法令草案應(yīng)當(dāng)被提交給歐洲理事會(huì)。此時(shí)歐盟理事會(huì)的立法程序即當(dāng)中止。在程序中止后4個(gè)月內(nèi)，如歐洲理事會(huì)經(jīng)過(guò)討論達(dá)成一致，則應(yīng)將該法令或草案退回歐盟理事會(huì)通過(guò)普通立法程序予以通過(guò)。如果在4個(gè)月期限內(nèi)，歐洲理事會(huì)未能就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議，并且，至少有9個(gè)成員國(guó)希望在該法令或草案的基礎(chǔ)上建立“更緊密合作”，則這些成員國(guó)應(yīng)就此通知?dú)W洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)。在此情況下，應(yīng)認(rèn)為這些國(guó)家已經(jīng)取得了《歐洲聯(lián)盟條約》第20條第二款以及《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第329條第一款規(guī)定的準(zhǔn)予開展“更緊密合作”的授權(quán)，有關(guān)“更緊密合作”的條款即可適用，此時(shí)歐盟理事會(huì)應(yīng)當(dāng)授權(quán)批準(zhǔn)該“更緊密合作”的建立。

該合作框架建立之后歐盟理事會(huì)所有成員均可參與合作范圍事務(wù)之審議，但只有參加“更緊密合作”機(jī)制的國(guó)家的理事會(huì)代表能夠參加表決。“更緊密合作”尊重未參與成員國(guó)的權(quán)能、權(quán)利和義務(wù)。在“更緊密合作”建立之后，應(yīng)向所有成員國(guó)開放，但成員國(guó)參與該合作應(yīng)當(dāng)遵守歐盟理事會(huì)所規(guī)定之參與條件。在遵守參與條件，并遵守在“更緊密合作”框架內(nèi)業(yè)已通過(guò)相關(guān)法令的情況下，任何其他成員國(guó)在任何其他時(shí)間有權(quán)提出加入之申請(qǐng)。此外，歐盟委員會(huì)應(yīng)向歐洲議會(huì)及歐盟理事會(huì)定期通報(bào)“更緊密合作”的進(jìn)展情況，并有義務(wù)同參與“更緊密合作”的國(guó)家一同推動(dòng)盡可能多的成員國(guó)參與該框架。

在《里約》“自由、安全和公正的區(qū)域”內(nèi)，“更緊密合作”適用的范圍是刑事司法合作和警務(wù)合作領(lǐng)域，在遵守“更緊密合作”的基本運(yùn)行程序基礎(chǔ)上，由于特點(diǎn)和內(nèi)容方面的差異，上述兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)建立“更緊密合作”的條件和程序又有所區(qū)別。

在刑事司法合作領(lǐng)域，歐盟刑事司法合作的目的是在相互承認(rèn)司法判決的原則基礎(chǔ)上，就含有跨境因素的刑事司法事項(xiàng)開展合作，促使成員國(guó)在刑事司法領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法律和法規(guī)的趨同。刑事司法領(lǐng)域的合作措施應(yīng)遵循聯(lián)盟的共同決策程序，但如某一理事會(huì)成員認(rèn)為上述決策通過(guò)的法令可能會(huì)影響其“刑事司法體系的根本方面”，則該成員國(guó)可以要求將該法令草案提交歐洲理事會(huì)討論，在此情況下，普通立法程序即當(dāng)中止。在中止后4個(gè)月內(nèi)，歐洲理事會(huì)如果就該問(wèn)題達(dá)成一致，則該草案即退回歐盟理事會(huì)，普通立法程序繼續(xù)進(jìn)行。如果歐洲理事會(huì)未能達(dá)成一致，則允許成員國(guó)在此領(lǐng)域建立“更緊密合作”機(jī)制。

在警務(wù)合作領(lǐng)域，歐盟的警務(wù)合作政策主要涉及成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)在警務(wù)、海關(guān)及其他涉及預(yù)防、偵查刑事犯罪問(wèn)題上展開合作。歐盟理事會(huì)根據(jù)一項(xiàng)特別立法程序，可就成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)之間的合作行動(dòng)制定措施，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)在咨詢歐洲議會(huì)后以一致通過(guò)方式采取行動(dòng)，一旦理事會(huì)在決定采取某項(xiàng)特別立法措施時(shí)不能通過(guò)一致方式采取行動(dòng)，則此時(shí)《里約》允許成員國(guó)在此問(wèn)題上建立“更緊密合作”機(jī)制。但與刑事司法合作不同的是，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》規(guī)定歐盟在警務(wù)合作領(lǐng)域建立的“更緊密合作”不應(yīng)被適用于對(duì)申根法律文件的修改或修正。

三、成員國(guó)在歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的特殊利益

需要指出的是，雖然《里約》在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的改革問(wèn)題上作出了很大努力，但其改革并非完全徹底。成員國(guó)司法和邊境管理制度的差異迫切要求他們?cè)跉W盟層面上加強(qiáng)協(xié)作，但司法與內(nèi)務(wù)又屬于獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)，因而又不能完全適用共同體方法處理。各成員國(guó)不同的利益以及由此產(chǎn)生的分歧使采取國(guó)家間合作模式的司法與內(nèi)務(wù)合作決策效率低下。在成員國(guó)方面，英國(guó)一致極力反對(duì)將《申根協(xié)定》同“第三支柱”合并已實(shí)現(xiàn)一體化。除英國(guó)和愛(ài)爾蘭不是《申根協(xié)定》的簽字國(guó)，不受申根成果的約束外，其他成員國(guó)也通過(guò)“議定書”和“聲明”等形式尋求在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域的“靈活性”做法，這種“靈活性”的做法無(wú)疑將使歐盟建立“自由、安全和公正的區(qū)域”的目標(biāo)產(chǎn)生分離和破碎的風(fēng)險(xiǎn)，但如果缺乏成員國(guó)的支持，歐盟的司法內(nèi)務(wù)合作改革同樣無(wú)法取得進(jìn)展，如何協(xié)調(diào)二者關(guān)系成為歐盟面臨的難題。

鑒于1992年愛(ài)丁堡歐洲理事會(huì)會(huì)議確立了丹麥在與公民資格、經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟、防務(wù)政策及司法和內(nèi)務(wù)有關(guān)方面的特殊立場(chǎng)，以及英國(guó)與愛(ài)爾蘭長(zhǎng)期存在的與歐盟國(guó)家不同的司法與內(nèi)務(wù)合作傳統(tǒng)，如果在《里約》框架下繼續(xù)沿用這些特殊立場(chǎng)將極大限制歐盟“自由、安全和公正的區(qū)域”法律框架的完整性，但如果不考慮這些國(guó)家的特殊傳統(tǒng)，歐盟司法與內(nèi)務(wù)改革的成果將無(wú)法在歐盟范圍內(nèi)得到有效實(shí)施。因此，歐盟在《關(guān)于丹麥立場(chǎng)的議定書》以及《關(guān)于英國(guó)和愛(ài)爾蘭在有關(guān)自由、安全和正義的區(qū)域方面的立場(chǎng)的議定書》中決定在尊重三國(guó)“特殊立場(chǎng)”的前提下，為它們提供一種選擇參與歐盟刑事司法合作及警務(wù)合作政策的可能性，該議定書首先肯定了丹麥、英國(guó)和愛(ài)爾蘭在自由、安全和公正的區(qū)域不受聯(lián)盟法約束的基本政策。《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第三部分第五編(司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域)的任何規(guī)定、根據(jù)該編通過(guò)的任何措施、聯(lián)盟根據(jù)該編與國(guó)際社會(huì)締結(jié)的任何國(guó)際協(xié)議、歐洲聯(lián)盟法院為解釋此類條款或措施而作出的任何裁決，對(duì)三國(guó)均不具有約束力，且除聯(lián)盟機(jī)構(gòu)的行政開支外，三國(guó)不承擔(dān)聯(lián)盟為實(shí)施上述措施而產(chǎn)生的任何財(cái)政后果。

三國(guó)在參與歐盟刑事司法合作、警務(wù)合作措施方面享有一定的自由立場(chǎng)：(1)在涉及第五編所涵蓋的申根法律為基礎(chǔ)的建議或動(dòng)議中，在理事會(huì)對(duì)已作出決定的6個(gè)月內(nèi)，丹麥應(yīng)決定是否在國(guó)內(nèi)法上實(shí)施上述措施，如果丹麥決定實(shí)施，該措施將為丹麥及其他接受此類措施約束的成員國(guó)之間創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)國(guó)際法上的義務(wù)，否則，上述成員國(guó)應(yīng)與丹麥考慮采取其他適當(dāng)?shù)拇胧?2)丹麥在任何時(shí)間，享有在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下以通知的形式向其他成員國(guó)表示其愿意接受歐洲聯(lián)盟框架下所有或者部分相關(guān)措施的權(quán)利，一旦上述通知生效，與該接受相關(guān)的全部申根法律以及根據(jù)申根法律采取的措施將作為聯(lián)盟法對(duì)丹麥產(chǎn)生約束力，且上述丹麥發(fā)出的接受通知，一旦作出即具有不可撤銷的效力。(3)英國(guó)和愛(ài)爾蘭在符合根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第70條(對(duì)歐盟在自由、安全和公正的區(qū)域內(nèi)政策的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估的條款)通過(guò)的措施為其設(shè)立的條件時(shí)，可以參與對(duì)第三部分第五編所涵蓋領(lǐng)域歐盟政策的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估。(4)愛(ài)爾蘭的自由立場(chǎng)不適用于聯(lián)盟依據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第75條(關(guān)于預(yù)防和打擊恐怖主義及其相關(guān)活動(dòng)方面)以普通立法程序確定的行政措施框架以及實(shí)施法律保障的必要條款，同時(shí)，愛(ài)爾蘭還可以以書面形式通知理事會(huì)表示其不再接受《關(guān)于英國(guó)和愛(ài)爾蘭在有關(guān)自由、安全和公正的區(qū)域方面的立場(chǎng)的議定書》規(guī)定之自由立場(chǎng)的意愿。(5)在委員會(huì)根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第三部分第五編向理事會(huì)提出建議或動(dòng)議之后3個(gè)月內(nèi)，在擬議中措施允許的情況下，丹麥、英國(guó)及愛(ài)爾蘭可書面通知理事會(huì)希望參與此類任何擬議中的措施的討論，并適用該類措施；三國(guó)也可以在前述措施通過(guò)后的任意時(shí)間，以通知的形式向理事會(huì)及委員會(huì)表達(dá)其希望接受該措施的意愿，在此種情況下，理事會(huì)可以依據(jù)“更緊密合作”的程序?qū)υ摯胧┳鞒鲂抻喓笥枰赃m用。(6)根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第三部分第五編提議或者通過(guò)的某項(xiàng)規(guī)則，如果理事會(huì)認(rèn)為由于三國(guó)不參加現(xiàn)有該措施的修訂版本將導(dǎo)致其他成員國(guó)或者聯(lián)盟無(wú)法使用該措施，則理事會(huì)可以敦促其接受該措施。如果三國(guó)在截止日期之前未發(fā)出通知，則現(xiàn)有措施將不對(duì)其適用，理事會(huì)經(jīng)委員會(huì)提議可以經(jīng)特定多數(shù)方式?jīng)Q定三國(guó)承擔(dān)由于其停止參加現(xiàn)有措施而導(dǎo)致的必要的以及不可避免的直接財(cái)政后果。

四、“更緊密合作”機(jī)制存在的問(wèn)題和出路

可以說(shuō)，各成員國(guó)的利益差異和政策分歧，是造成歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作發(fā)展緩慢的主要原因。相應(yīng)地，由于缺乏成員國(guó)支持，加之成員國(guó)內(nèi)部司法分散的傳統(tǒng)，使得歐盟推進(jìn)司法與內(nèi)務(wù)合作改革變得舉步維艱?！案o密合作”機(jī)制的引入旨在為成員國(guó)在歐盟領(lǐng)域內(nèi)采取合作提供更有效的決策空間。它允許成員國(guó)就司法與內(nèi)務(wù)問(wèn)題采取漸進(jìn)式的合作，通過(guò)鼓勵(lì)一部分成員國(guó)率先采取相關(guān)措施建立共同體意義上的試行機(jī)制，擴(kuò)大一體化的影響，進(jìn)而促使具有特殊利益的國(guó)家在觀察、評(píng)估的基礎(chǔ)上加入該機(jī)制。

這項(xiàng)改革體現(xiàn)了歐盟的靈活策略，但不應(yīng)忽視的是，“更緊密合作”機(jī)制仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：(1)“更緊密合作”機(jī)制的適用范圍有限，它并不適用于整個(gè)司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域，僅涉及刑事司法合作與警務(wù)合作兩個(gè)領(lǐng)域，丹麥、英國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)在其他領(lǐng)域仍享有絕對(duì)的特殊立場(chǎng)，而且可以采取有別于共同體機(jī)制作出的獨(dú)立措施。(2)歐盟機(jī)構(gòu)在“更緊密合作”機(jī)制中的權(quán)能受到一定程度的限制，這無(wú)疑使歐盟超國(guó)家機(jī)制在決策中的作用大打折扣，如《歐洲聯(lián)盟運(yùn)轉(zhuǎn)條約》第276條規(guī)定：“在行使與條約第三部分第五編第四章(刑事司法合作)與第五章(警務(wù)合作)規(guī)定相關(guān)權(quán)利時(shí)，歐盟法院無(wú)權(quán)審查成員國(guó)警察或其他執(zhí)法部門所采取行動(dòng)的合法性或否符合均衡原則，也無(wú)權(quán)審查成員國(guó)所負(fù)擔(dān)的維持公共秩序和保衛(wèi)內(nèi)部安全的責(zé)任?！?3)國(guó)家間主義在“更緊密合作”機(jī)制中仍具有較大的影響，共同體決策機(jī)制雖然在適用范圍上有所擴(kuò)大，但并沒(méi)有取得主導(dǎo)地位，“一致通過(guò)”方式仍是刑事司法合作與警務(wù)合作的首選決策方式，在刑事司法合作和警務(wù)合作政策的執(zhí)行過(guò)程中，成員國(guó)主管當(dāng)局享有采取強(qiáng)制措施的專屬權(quán)利。

歐盟在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的程度，而政治領(lǐng)域的一體化相對(duì)滯后。事實(shí)上，歐洲公民對(duì)超國(guó)家機(jī)構(gòu)的政治認(rèn)同正在不斷增強(qiáng)。經(jīng)過(guò)政治的社會(huì)化過(guò)程以及學(xué)習(xí)和習(xí)慣的原因，公民逐漸接受和認(rèn)同歐盟作為整個(gè)政治版圖一部分的事實(shí)。但歐盟成員國(guó)之間的差異也明顯存在，在歐盟東擴(kuò)過(guò)程中，由于中東歐國(guó)家在價(jià)值、人權(quán)、司法、警務(wù)等方面達(dá)不到歐盟的要求，歐盟在司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域向這些申請(qǐng)入盟的國(guó)家施加了很大壓力，《關(guān)于將申根法律納入歐洲聯(lián)盟框架的議定書》規(guī)定，申根法律及在其范圍之內(nèi)由聯(lián)盟機(jī)構(gòu)通過(guò)的措施應(yīng)視為候選成員國(guó)加入聯(lián)盟時(shí)必須全部接受的法律。必須指出，司法與內(nèi)務(wù)合作發(fā)展程度和范圍深受歐洲公民的政治認(rèn)同影響，歐盟提出“歐洲公民”的概念，以及對(duì)東歐新加盟國(guó)家提出的更高水平的合作要求都是為了塑造成員國(guó)對(duì)一體化的認(rèn)同感。自由、安全和公正的區(qū)域的建立更大程度上依賴于歐盟作為超國(guó)家機(jī)制價(jià)值理念，成員國(guó)在司法與內(nèi)務(wù)合作能夠接受歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位將是此次改革能否成功的關(guān)鍵。雖然以目前歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的發(fā)展水平和性質(zhì)來(lái)看，政府間主義仍然是一個(gè)對(duì)其具有較強(qiáng)解釋力的理論工具，但是，由于歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)程本身所具有的多面性和復(fù)雜性，以政府間主義為基礎(chǔ)的司法與內(nèi)務(wù)合作正逐漸讓位于聯(lián)盟機(jī)制控制下的自由、安全和公正的區(qū)域。

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