人事代理制度的法律問題探討

李 鵬

(安徽財經大學圖書館，安徽蚌埠233030)

人事代理制度是中國人事管理制度在市場經濟的發展和人事改革的進程中，伴隨著人才市場的興起應運而生的，已經走過了十幾年的歷程，對高校等事業單位的人事制度和發展模式產生了深遠的影響。人力資源和社會保障部2007年下達通知文件:根據本校和所在地區的實際情況，學校在新聘用教職工時，應積極實行人事代理制度。高等學校應區別不同類型、不同層次的受聘人員，積極探索短期、中期、長期合同相結合的聘用合同管理辦法。

一方面，事業單位人事制度改革取得積極進展，事業單位聘用制已基本實現。據人力資源社會保障部網站《2012年度人力資源社會保障事業發展統計公報》稱，2012年中國事業單位人事制度改革取得積極進展，聘用制度推進范圍繼續擴大，基本實現全覆蓋。由于人事部門嚴格控制事業編制，用人單位人事代理人員的比例相應逐年增加。另一方面，人事代理制度是深化人事改革的產物，現行的人事代理制度還處于轉型時期，由于涉及到編制與聘用、行政與法律的不同范疇，使得人事代理制度不能做到依法、守法，從而危害了人事代理人員的權益和人事改革的成效。

目前人事代理制度的法律保障還不完善，各地一般只有《人事代理制人員管理暫行辦法》。雖然中國《勞動法》和《勞動合同法》已初步實施，但在從計劃經濟向市場經濟轉型時期，在人事改革的大背景下與統一的勞動力市場相配套的法規體系還有待加強、落實和完善。

1 人事代理人員基本權益保障存在的問題

人事代理制度實施十幾年來，政策上緊鑼密鼓，實際上缺乏司法實踐。人事代理制度在實行過程中出現了法律適用的困惑，甚至在聘用合同中出現違法性條目，使得人事代理人員的基本權益得不到保障，在津貼、補助、評優等待遇方面突顯劣勢，人事代理人員比照正式職工如何能達到一視同仁、同工同酬也就成為最重要也是最迫切的問題。

(1)合同的簽訂問題。目前人事代理聘用合同沒有統一的規范格式，往往是各用人單位自行擬定，合同內容相對簡要、空洞，合同中甚至明顯存在不符合國家政策、法令的內容和條目。有的單位對合同上明確規定的報酬與福利不予兌現。在程序上，受聘人員應在規定時間內與用人單位簽訂經人才交流服務中心鑒證的相關合同。但是一般情況下人才市場并沒有嚴格履行對合同的監督，所謂經人才交流服務中心鑒定，就是把單位擬好的聘用合同經人才交流服務中心蓋章，受聘人簽字后，交人才交流服務中心保管一份。

(2)合同的期限問題。人事代理聘用合同中的合同期限都是短期期限，最多不超過三年，這種短期合同根本上損害了勞動者的積極性和合法權益。

(3)合同的終止問題。一方面，勞動者可以提出解除勞動合同。另一方面，為保障用人單位的用工自主權，用人單位方也被賦予解除勞動合同的權利，即解雇權。相對于用人單位來說勞動者一般處于弱勢。由于用人單位解除勞動合同，對勞動者而言就是失業，將直接影響勞動者本人及其家庭成員的基本生活。

(4)合同的爭議仲裁問題。人事代理人員往往和單位、學校有著千絲萬屢的聯系，礙于其父母或者家屬也在同單位工作且有編制，能用法律手段請求仲裁維權的僅是個案。以致于廣大處于聘用地位的勞動者的各方面權益仍然無法實現。

2 原因分析

2.1 法律意識淡薄

權益不能靠觀念來維護，而應由法律來保障。中國的人事代理制度出現這樣的問題，是因為沒有形成真正的市場經濟和法制環境，市場這只看不見的手背后有著更深重的國情和體制的歷史背景。首先，人事代理制度缺乏具體的法律規范，政府一下子把這些人推向了市場，同時又缺乏市場監管和宏觀調控。來自官方的網站上只有一些簡單的通知，各省也只有人事代理辦法試行，沒有更統一的規則，更談不上法律條文的保障。其次，因為沒有具體的法律保護，各地實施人事代理制度很不規范，有的地區和部門起步較晚，有的單位人事部門在鉆轉型時期制度不完善的空子。因為無法可依，在人事代理的福利待遇、津貼、生活補貼、住房補貼甚至社會保險和評優工作中百般刁難。再次，傳統的用人機制還在發揮作用，人才市場的調節并不活躍。計劃經濟體制時期，上了大學就是所謂“干部”身份，國家包分配。人事代理制度推行以來，長期以來人們習慣的“鐵飯碗”被拿掉了，觀念一時難以扭轉，法律觀念淡薄，更談不上拿起法律武器維護勞動者的權利。最后，還是傳統的用人機制下，行政關系、人際關系成了運作的主要方式，一批實習生里除了照顧關系的、內定的也就剩不了幾個人，一些好的單位不需要人才市場發揮作用已經人滿為患，勞動者并不能感受和適應市場機制，也就很難理解和接受真正的市場經濟。

2.2 法律適用存在爭議

人事代理制度必須納入法制軌道管理，明確法理，才能做到有法可依，依法管理。目前中國沒有一部關于人事代理的專門立法，有關人事代理理論的論文數量不少［1-3］，但論著幾乎是空白，這說明人們對人事代理制度的認知和理解程度還很有限。由于事業單位正處于改革過程中，用人制度比較復雜，事業單位的聘用合同具有特殊性和復雜性。事業單位中實行聘用制的人事代理人員，與單位形成人事關系和勞動關系的雜合，如果不明確法律適用，將缺乏實體法依據，其合法權益就得不到有效保護。此時必須要明確法律適用，通過現有的法律法規保護當事人的權益，并推動專門立法。

長期以來，中國人事制度是由政策和行政文件結合建立起來的，調整人事關系沒有一個完整的法律規范性文件。人事代理人員是否適用《勞動法》和《勞動合同法》，事業單位的人事代理是否應納入《勞動法》調整，曾是一個有爭論的問題［4］。

1994年《勞動法》頒布時，企業的勞動關系由勞動法調整，對事業單位職工則是參照公務員管理體制進行管理。《公務員法》出臺后，將法律、法規授權具有公共事務管理職能并經批準參照公務員法管理之外的事業單位排除在適用范圍之外。聘用人員包括編制內聘用和編制外聘用。一般情況下，編制內聘用人員與單位形成的是人事關系、實行人事制度，而編制外聘用人員與單位形成的是勞動關系、統一實行勞動制度;事業單位的勞動爭議由國家人事部門的人事仲裁庭受理，而企業的勞動爭議由勞動爭議仲裁委員會受理。

2.3 法律條款存在瑕疵

勞動合同的必備條款是法律規定必須具備的條款，但并不是合同成立的要件［5］。從《勞動合同法》第18條的規定看，勞動合同中欠缺“勞動報酬和勞動條件等標準”的情形，不影響勞動合同的成立，也不影響勞動合同的效力，該情形下勞動合同依法成立。如果不屬于《勞動合同法》第26條規定的合同無效的情況，勞動合同依然有效。

2.4 法律執行缺乏約束

由于形式上缺乏具體的法律條款約束，人事代理人員的實際待遇往往很難與在編教職工平等。津貼是工資總額的一部分，有的單位在相當長一段時間人事代理不發津貼;對無房教職工的住房補貼，對在編人員在校方網站上予以公示，而對人事代理的補貼不予考慮;在養老保險的繳納上，按社保局有關規定企業繳費額=核定的企業職工工資總額×20%;職工個人繳費額=核定繳費基數×8%(目前為8%)，用人單位可以代扣代繳應由勞動者個人負擔的各項社會保險費用，而有的單位根本不按比例為職工繳納養老保險，養老保險由人事代理自己全額承擔，非法從每月工資中扣除。

3 反思與展望

有編制才是正式工，這已經成為思維定式。而現實是，編制是有限的，簽訂聘用合同和勞動合同的編外聘用人員將成為勞動者的主力。長期以來，人事代理人員因為不具有正式編制，管理就不規范，工資待遇就沒有保障。但是從長遠看，“雙軌”制是暫時的，人事制度的“并軌”改革才是趨勢。

在中國，人事代理的立法已經具備了基本的政治經濟條件和社會文化條件，但還需要政策的推動和技術的推動，實現人事制度并軌的趨勢。人事代理制度牽扯到三方關系，使用權和管理權分離，因而有必要在人事的使用和管理上作出統一、嚴格的法律規定。

［1］胡林龍.高校人事代理的制度構成與關系規制——一種新的法律現象的思考［J］.中國高教研究，2006(11):86-88.

［2］婁娜.事業單位用工合同管理適用法律法規的比較分析［J］.人才資源開發，2008(4):18-20.

［3］吳國振，王燕.事業單位非編人事代理法律風險及防控研究［J］.勞動保障世界:理論版，2012(9):44-46.

［4］刁慧娜.高校教師勞動合同法律適用問題研究［D］.長春:吉林大學，2011.

［5］喻術紅.勞動合同法學［M］.武漢:武漢大學出版社，2008.