推行行政復議委員會制度若干問題探討
——以遼寧省為例

王 彥,趙雙辰

(東北財經大學法學院，遼寧大連 116025)

推行行政復議委員會制度若干問題探討
——以遼寧省為例

王 彥,趙雙辰

(東北財經大學法學院，遼寧大連 116025)

設立行政復議委員會可以改變現有行政復議機構分散、公信力差、公民不愿意尋求復議救濟途徑的格局。從機構設置及其原則、程序運行等方面論證了如何有效確立相對集中行政復議權制度。遼寧省尚無試點城市，應根據自身特點，著力解決好行政復議委員會籌備、機構編制、經費保障和運行機制等問題，從而積極穩妥地建立、推行行政復議委員會制度。

公信力;行政復議委員會;專業化

一、各地試行行政復議委員會制度的試點情況及經驗

哈爾濱市行政復議委員會試點工作起步早，效果明顯。近年來案件數量每年同比增長30%，2009年就達到了600件，協調結案率大幅提高，達到62%(中國政府法制信息網)。

哈爾濱市將行政復議委員會設定為直接對政府主要領導負責的行政復議案件議決機構，經市政府授權審查議決市政府受理的行政復議案件。市政府行政復議委員會下設行政復議辦公室作為委員會辦事機構，負責日常工作。行政復議委員會主任由常務副市長兼任，副主任由市政府法制辦主任和分管副主任兼任。委員實行聘任制，力求使履行案件議決職責的委員在構成上更具有專業性、代表性和獨立性。在委員會組成人員中，市政府以外的法律方面的教授、學者、資深律師、人大代表、政協委員等“外部委員”占全部委員的81 %，以使行政復議案件的議決更體現民主、科學和依法決策的特征，體現廣泛參與的要求[1]。

貴州省的做法是:(1)設立行政復議委員會及其辦公室。(2)規范行政復議委員會及其辦公室的運行機制。(3)設立行政復議委員會專家咨詢組。專家咨詢組成員根據行政復議案件的專業需要從有關工作部門、大專院校、科研機構和群團組織中聘請經遴選的專家學者和專業人士擔任。專家咨詢組受行政復議委員會委托，對重大復雜、專業性較強的行政復議案件進行咨詢論證，出具書面意見，必要時可以召開咨詢論證會集中審議，專家組提出的意見作為作出行政復議決定的參考依據(貴州省人民政府網)。

其他試點城市工作也各具特色。如北京市著重深化行政復議委員會議決案件的機制;蘇州市借助蘇州大學法學院等外部力量，實行委員會議決案件等規則;中山市將行政復議委員會定位于市政府行政復議工作的議決機構，負責市政府及市屬部門行政復議案件的處理，并對市政府行政復議工作中的疑難問題進行研究。

各試點城市的作法和經驗不一，但著力解決的都是通過設立行政復議委員會這一專業機構來重新配置行政復議機構的組成并保證復議機構能夠獨立、公正地審理案件，從而改變了現有行政復議機構分散、公信力差、公民不愿意尋求復議救濟途徑的格局。

二、推行行政復議委員會制度及確立相對集中行政復議權的焦點問題

1.設立行政復議委員會的原則問題

(1)確保獨立性原則。綜觀各行政復議制度比較完善的國家，可以發現其復議機關和機構都具有很強的獨立性，如英國的行政裁判所，它不是由國家行政機關或法院司法系統設立，而是直接根據議會制定的法律組建而成，從成立之始就具有與行政機關相對獨立的特性;美國的行政法官同樣如此，雖服務于某行政機關，但卻并不從屬于該機關，具有很強的獨立性。同時，各國亦極其強調復議機構的權威性，如韓國《行政審判法》中就明文規定復議機關必須依照行政審判委員會的決議內容，必須受行政審判委員會關于復議結論的決議的羈束，不得作出與其內容不同的裁決。正是由于這種獨立性和權威性，才能保障行政復議得到一個真正公正的復議決定。

根據中國《行政復議法》第3條的規定，中國的行政復議機構是隸屬于各級人民政府和行政職能部門的法制機構，其人員配備和職權行使都不具有獨立性，沒有自主決定權，其決定只有經行政復議機關首長認可并以復議機關的名義做出，才能具法律效力，復議機構對行政爭議無權獨立地對外作出最終裁決。結合行政復議的特點，可以考慮從以下幾個方面考慮來實現行政復議機構的獨立性:第一，行政復議機構應該具有獨立的法律地位和法律人格，是獨立的機關法人，有權以自己的名義對外作出行政復議決定;第二，行政復議機構有獨立的人事編制和辦公機構:第三，行政復議機構應該有獨立的辦公經費，統一由政府財政單獨列支;第四，各級行政復議機構之間不存在上下級領導關系，僅僅是業務指導關系。因此作為中國行政復議改革的先行者，行政復議委員會的定位必然是一個具有足夠獨立性和權威性的行政復議機構，否則其最終只能淪落為松散的協調機構或一個行政復議咨詢機構。

賈平凹曾說：“三大字初看透森冷，久讀有暖意，懸鐘馗像驅鬼，掛三大字增勇。”他認為吳三大是陜西書壇真草隸篆行五體皆能的書法大家，氣勢磅礴，結字獨特，中鋒入紙，側鋒取勢，是從百姓中走出的書壇大家，雅俗共賞，是陜西書壇的領軍人物，從技法上講，他是最全面，最優秀的一位書法家。他的去世是陜西書壇的巨大損失!

(2)遵循公正性原則。根據《行政復議法》相關規定，在一般情況下，復議案件由作出具體行政行為的行政機關的上級行政機關管轄。這種行政隸屬關系與行政復議關系相互重疊和交織的體制與行政復議這種“準司法”活動的中立性、公正性要求不相適應，存在著“官官相護”的體制缺陷。因此，公正性是對復議委員會進行行政復議活動最起碼的要求。

(3)實行專業化原則。要建立高水平、專職化的行政復議委員會，就必須配備高素質、專業化的工作人員。依照中國《行政復議法》規定，行政復議機構由行政復議機構內部的法制機構來擔當。而目前各行政機關的法制機構并不僅僅承擔行政復議這一項職責，還同時擔負著諸如起草規范性文件、法規、規章備案審查、法制宣傳與咨詢、法學研究等諸多的職責，這就使法制機構難以投入充足的經歷專注于行政復議案件的審理，行政復議效率性和公正性都難以保障。而中國的相關法律法規尚未對行政復議工作人員的任職期限、選任程序、身份保障等問題作出具體規定。因此，就要求行政復議機構的業務單一化、專職化;行政復議人員不能作為一般行政人員來對待，他們不僅要有豐富的法律知識和較高的法律職業素養，而且也應當是具備某些業務方面的基本知識，以保證其合法、公正地行使職權。

2.設置行政復議委員會的機構問題

中國行政復議委員會制度的改革是從部分省市開始試行的，這就必然導致行政復議委員會制度在實際運行中其自身機構設置十分混亂，主要體現在以下三個方面:(1)結構層級設置混亂。(2)上下級之間關系不明確。(3)人員組成設定不完善。《國法〔2008〕71號文件》中指出行政復議委員會由主任委員、副主任委員和一般委員組成，—般委員可以由經遴選的專業人士、專家學者等外部人員擔任，這對提高復議的公正性和效率性有極大的促進作用，但遺憾的是對于專職復議人員和專業人士、專家學者等外部人員的比例卻沒有明確規定，往往導致實踐中外部人員比例過低甚至完全被排除在復議決定層之外[2]。

參考借鑒英國、日本、韓國及香港、臺灣等國家和地區的行政復議制度，對中國行政復議委員會的機構設置提出如下構想:取消現行的縣級以上地方各級人民政府及其工作部門、國務院各部門、省、自治區人民政府的派出機關都可以作為行政復議機關的做法，在縣級以上各級(包括縣級、市級、省級和國務院)人民政府統一設置一個新的獨立的行政部門——行政復議委員會，以法律的形式賦予其獨立的法律地位和法律人格，只須對其本級人民政府行政首長負責，而不受其他任何機關、團體和個人的非法干涉;有權以自己的名義對外作出行政復議決定;配備獨立的人事編制和辦公機構;辦公經費統一由本級財政單獨列支;各級行政復議機構之間不存在上下級領導關系，僅僅是業務指導關系[3]。具體來說，就是在中央一級設立國務院行政復議委員會，負責受理對省級人民政府和國務院各部門單獨或共同作出的行政行為不服所提起的行政復議，統一指導全國各級行政復議委員會的工作。在地方設立三級行政復議機構，即省級行政復議委員會、市級行政復議和縣級行政復議委員會，負責受理對下級人民政府和本級政府各部門單獨或委員會共同作出的行政行為不服所提起的行政復議。由于國務院是最高國家行政機關，其行政行為在行政領域具有最高性，因而不存在被行政復議的可能，如對國務院行政復議委員會作出的行政行為不服，可以依據《行政訴訟法》的相關規定，直接向人民法院提起行政訴訟。

3.行政復議委員會的程序運行問題

國務院法制辦公室《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(國法〔2008〕71號)中曾指出行政復議委員會可以下設辦公室，與行政復議機構合署辦公，具體負責受理、審查行政復議案件以及辦理行政復議委員會的其他日常工作。實踐中，各地試點都在本級政府法制機構內開設了行政復議委員會辦公室，具體辦理行政復議案件，然而對下設辦公室的具體運行程序，卻沒有明確規定，直接導致實踐中行政復議委員會制度運行和管理的混亂。

此外，復議決定的程序也沒有明確規定。首先是對行政復議委員會審議案件時的資格設定缺失。其次是對行政復議委員會作出復議決定時的機制設定缺失。一般來說，委員會機制作出決定時有兩種方式:簡單多數制和特殊多數制，前者只須有過半數同意即可，以少數服從多數為原則;后者的要求更為嚴格，并非簡單地以過半數為基準，必須是遠遠超過半數同意，如中國憲法修正案的表決必須全國人大全體代表的2/3以上多數人員贊成才能通過。

由此，可以考慮行政復議委員會在收到復議申請后，應在7日內進行審查，決定是否受理。不論是否受理，都應以書面的形式通知申請人。如決定不予受理，還應在決定書中說明理由、告知訴權和起訴期限;決定受理的，由復議委員會主任確定3人或5人組成復議庭，其中應當包含從人才庫中隨機抽取的精通該案件所涉專業問題的專家學者和法律人士，并指定其中一人為庭長。復議庭的成員與案件有利害關系的，應當回避。行政復議庭審理復議案件應當采用開庭審理為主、書面審查為輔的方式，并應將聽證制度引入到行政復議的審理中來，用于審理比較復雜、疑難的行政案件，以保障復議活動的公開、公正。行政復議委員會審理復議案件應當實行合議制，采用少數服從多數的原則，以復議委員會的名義審理復議案件和作出復議決定。復議委員會應在受理之日起30日內作出復議決定，生效的行政復議決定，對雙方當事人都有強制力。如果復議委員會逾期不作出復議決定或申請人對行政復議不服，可以在法定期限內以行政復議委員會為被告提起行政訴訟。

三、做好相對集中行政復議權實施準備工作的建議

首先，提高對改革現行復議機構重要性和必要性的認識。改革現行復議機構實行行政復議委員會制度是優化行政復議資源配置、充分發揮行政復議制度功能的重要途徑。傳統的行政復議體制導致行政復議機關分散，有限的行政復議資源分散在各個政府工作部門中，制約了行政復議資源的優化利用。同時，由于行政管理工作的不同特點，政府工作部門的行政復議工作任務又不平衡，存在有的部門有人沒案辦、有的部門有案沒人辦的問題。實行行政復議委員會試點工作，將改變部門分散復議的做法，將行政復議權相對集中，由政府統一行使，可以有效整合分散的行政復議資源，強化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復議功能的充分發揮。

實行行政復議委員會制度也是合理引導群眾依法理性表達訴求，發揮行政復議在解決行政爭議中主渠道作用的重要舉措。開展行政復議委員會試點，可以暢通行政復議途徑，拓寬行政復議范圍，提高辦案效率。同時，吸收專家學者等外部力量參與審案，可以提高行政復議的專業性、公信力，從而引導群眾通過行政復議途徑合法理性地表達訴求。

其次，做好行政復議委員會籌備和行政復議委員會委員的選拔工作。國家推行行政復議委員會制度試點工作的基本內容是，在中央一級設立國務院行政復議委員會，負責受理對省級人民政府和國務院各部門單獨或共同作出的行政行為不服所提起的行政復議，統一指導全國各級行政復議委員會的工作。在地方設立共三級行政復議機構，即省級行政復議委員會、市級行政復議和縣級行政復議委員會，負責受理對下級人民政府和本級政府各部門單獨或委員會共同作出的行政行為不服所提起的行政復議。根據國務院法制辦公室《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(國法〔2008〕71號)規定的基本精神，行政復議委員會可以下設辦公室，與行政復議機構合署辦公，具體負責受理、審查行政復議案件以及辦理行政復議委員會的其他日常工作。實踐中，各地試點都在本級政府法制機構內開設了行政復議委員會辦公室，具體辦理行政復議案件，然而對下設辦公室的具體運行程序，卻沒有明確規定，因此，需要辦公室兩者的分工與權限。委員實行聘任制，力求使履行案件議決職責的委員在構成上更具有專業性、代表性和獨立性。

遼寧省大多數高校都設有法學院，有具有行政法專業背景的教授級專家①哈爾濱市規定由法學院院長擔任委員的做法不足取。并非法學院院長都是精通行政法的專家，應當從專業角度考量。，還有精通行政法專業方向的律師、審判員，可考慮收集信息，建立專家庫，儲備資源信息，為組建行政復議委員會做好準備。

三是預先做好并解決好機構編制和經費保障工作問題。從試點經驗看，機構編制問題是大家反映比較集中的問題，也是解決難度較大的問題。做好行政復議委員會試點工作，沒有相應的機構、人員編制和經費等作保障是不行的。為此，遼寧省為推行行政復議委員會制度，就需要預先做好并解決機構編制和經費保障問題。爭取領導及有關部門給與更多支持，盡一切可能把機構編制問題落實。

四是規范行政復議委員會運行機制。行政復議委員會的運行機制是保障行政復議委員會獨立公正的重要手段，原行政復議法規定的復議機制已經無法滿足新形勢下行政復議發展的需求，需要重新規制，遼寧省也可借鑒哈爾濱市的做法，制定《遼寧省行政復議規則》，規范行政復議委員會運行機制。首先是復議的審查方式。建議引入行政聽證制度，賦予復議案件當事人申辯和質證的權利。其次是規定回避制度。回避制度是任何程序的必須，是“任何人不得為自己法官”這一自然公正原則的必然要求。中國原有的《行政復議法》因其回避制度的缺失，直接導致行政復議的公信力受到極大質疑，因此行政復議委員會制度必須重新引入回避制度。再者是行政委員會的議事規則。諸如行政復議委員會審理復議案件需要的復議委員數量，復議委員中非行政人員的外部專家學者的比例，行政復議委員會作出決定時復議委員的贊同票數等都需要明確的法律規定。

五是做好推行行政復議委員會制度的宣傳工作，進一步提高政府依法解決社會矛盾的公信力。政府相關工作部門，應著力做好宣傳工作，通過行政復議體制改革，不斷提高我省行政復議能力建設，依法、公平、公正辦理行政復議案件，逐步構建起依法解決社會矛盾的新機制，維護社會和諧穩定。政府要進一步樹立依法解決社會矛盾的公信力。從而達到順利完成體制轉變、使行政復議實現從內部監督、自我糾錯為主向救濟權利、化解爭議為主的根本轉變。

[1]喬慧.哈爾濱市行政復議工作取得顯著成果[J].政府法制，2010(2):27.

[2]吳志紅，蔡鵬.淺議中國行政復議委員會制度改革的困境與出路[J].西南政法大學學報，2012(6):56-61.

[3]金淼.中國行政復議機構的現狀、問題及對策研究[D].蘭州:西北民族大學，2011:1-33.

(責任編輯 王莉)

Implementation of the Adm inistrative Reconsideration Comm ittee System——A case study of Liaoning province

WANG Yan，ZHAO Shuang-chen
(Law School of Dongbei University of Finance and Economics，Dalian Liaoning 116025，China)

To implement the administrative reconsideration committee system is to re-arrange the administrative reconsideration institutes，making these institutes judge caseswith justice and authority.It is a goodmeasure in reforming the administrative reconsideration system，and away to change the fact that the existing institutes are being scattering，lacking in credibility and citizens are reluctant to seek help.However，we need to learn from the pilot cities concerning how to successfully establish a relatively concentrated system of administrative reconsideration.There are no pilot cities in Liaoning，so we should consider our own features in regulating the settingup and working mechanisms of the administrative reconsideration committees so as to actively and steadily implement the system.

public trust;administrative reconsideration committee;specialization

D92

A

1009-315X(2014)06-0660-04

中國現有縣級以上人民政府及其部門分散行使復議權的體制，導致了行政復議機構分散、復議案件重視程度不夠、辦案積極性不高、公信力低等弊端。只有明確而恰當地定性行政復議的性質，才會擁有自成一體的而不是自相矛盾的、正確的而不是偏差的制度模式與制度內容。國務院法制辦公室《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(以下簡稱“國法〔2008〕71號文件”)提出“在依法以行政復議機關名義作出行政復議決定的前提下，合理整合行政復議資源，積極探索集中收案、集中人力、集中辦理行政復議案件的辦法”，寄望通過試點，加強行政復議力量，優化資源配置，提高效率，增強行政復議的社會公信力，更好地發揮其在解決行政爭議、化解社會矛盾、促進和諧發展中的優勢作用。行政復議體制的一場深刻變革就此拉開帷幕。中國首批試點的8個省市分別是北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州，其他有條件的省、自治區、直轄市，將結合本地區行政復議工作的實際情況，探索開展相關工作。

2014-03-10;

2014-09-10

遼寧省人民政府法制辦辦公室遼寧省依法行政研究課題(LNYFZC008)。

王彥(1963-)，男，遼寧大連人，教授，博士，主要從事憲法與行政法研究。