發(fā)展社會主義協(xié)商民主的對策

張春梅，李賴志

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

黨的“十八大”報告首次提出“協(xié)商民主”概念，明確“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并要求“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。社會主義協(xié)商民主是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民的偉大創(chuàng)舉，是人類政治文明發(fā)展的新成果。把協(xié)商民主正式寫入“十八大”報告，也是我黨的重要?dú)v史貢獻(xiàn)。這對于深化政治體制改革，堅定不移地推進(jìn)具有中國特色社會主義民主政治建設(shè)無疑具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、中國語境下的協(xié)商民主

從學(xué)術(shù)研究的角度來講，協(xié)商民主是20世紀(jì)后期首先在西方學(xué)術(shù)界興起的一種新的民主理論范式，進(jìn)而引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注和引介;從政治實(shí)踐的角度來講，協(xié)商民主在我國有著悠久的歷史，早已被付諸實(shí)踐并取得成熟的經(jīng)驗(yàn)。但是，需要指出的是，雖然兩者使用了同一個名詞，但此“協(xié)商民主”非彼“協(xié)商民主”，西方學(xué)者所探討的協(xié)商民主理想與中國政治制度層面的協(xié)商民主實(shí)踐并非同一對象，兩者不能混為一談。因此，在探討中國協(xié)商民主時就有必要首先澄清其內(nèi)涵，以區(qū)別于西方的協(xié)商民主。

為了科學(xué)界定社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵，需明確以下幾個關(guān)鍵問題:

1.協(xié)商主體，也就是協(xié)商民主與誰協(xié)商，協(xié)商主體間的地位又是如何

1991年3月，江澤民同志在全國兩會黨員負(fù)責(zé)人會議上第一次明確提出:“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種形式。”由此可見，社會主義協(xié)商民主中的協(xié)商主體涵蓋人民內(nèi)部各方面，其參與主體具有無比廣泛性與包容性。從各主體對國家政治活動的參與情況，將這些主體劃分為三個層次:共產(chǎn)黨、各民主黨派和公民大眾。具體表現(xiàn)為我黨就黨內(nèi)事務(wù)廣泛開展的黨內(nèi)協(xié)商、共產(chǎn)黨與各民主黨派以人民政協(xié)作為主渠道進(jìn)行的政治協(xié)商、執(zhí)政黨就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題與公民大眾進(jìn)行的協(xié)商對話。這三個方面的協(xié)商可以概括為黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商以及黨群協(xié)商。

在學(xué)者對協(xié)商民主的設(shè)想中，參與協(xié)商的公民、政黨、利益團(tuán)體不僅在程序上是平等的，他們在實(shí)質(zhì)性上也必須是平等的，因?yàn)閰f(xié)商要求現(xiàn)有的權(quán)力格局不能影響參與者的實(shí)際地位。［1］事實(shí)上，就協(xié)商民主需要什么樣的政治平等，協(xié)商民主論者存在極大的爭論，無論是結(jié)果平等、機(jī)會平等、資源平等還是能力平等，其實(shí)現(xiàn)都存在巨大的理論和現(xiàn)實(shí)鴻溝。因此，絕對的平等是不可能實(shí)現(xiàn)的，西方的政治實(shí)踐也只是盡可能地接近而無法實(shí)現(xiàn)協(xié)商概念的要求。

社會主義協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，而各民主黨派和公民大眾是協(xié)商制度中的參與者，其政治地位與中國共產(chǎn)黨是有差別的。因此，無論是社會主義協(xié)商民主的制度設(shè)計還是運(yùn)行程序，都要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是社會主義協(xié)商民主的政治基礎(chǔ)和前提。

2.協(xié)商渠道，也就是協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式

協(xié)商主體的廣泛性必然要求多元化的渠道和程序來容納異質(zhì)多元的協(xié)商參與者。西方國家在長期的理論研究和政治實(shí)踐中創(chuàng)造了多種多樣協(xié)商民主的實(shí)踐形式，其中包括公民會議(Consensus Conference)、審議民意調(diào)查(Deliberative Poll)、公民陪審團(tuán)(Citizens Jury)、愿景工作坊(Scenario Workshop)和協(xié)商日(Deliberative Day)等方式。［2］然而，由于西方的協(xié)商民主構(gòu)建于特定的理論前提和假設(shè)基礎(chǔ)之上，現(xiàn)實(shí)條件的不足也造成其踐行的困境。因此，西方的協(xié)商民主并非一種成熟的實(shí)踐活動，實(shí)踐中的協(xié)商民主并沒有確定的制度設(shè)計。

不同于西方，盡管協(xié)商民主是學(xué)術(shù)界新近探討的民主模式，但在我國卻有著悠久的歷史和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了多元化的協(xié)商渠道。結(jié)合協(xié)商民主在我國的操作實(shí)踐，協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)渠道可以分為四個層面，具體包括:第一，從政黨層面，社會主義協(xié)商民主主要表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主協(xié)商以及中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的協(xié)商民主;第二，從國家政治層面來看，社會主義協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的主要渠道為人民政協(xié);第三，從政府治理層面來看，社會主義協(xié)商民主由各級政府及職能部門組織，主要通過聽證會、決策咨詢論證會、媒體討論等渠道，在決策過程中廣泛聽取社會各方面的意見;第四，從公民自治層面看，廣泛的基層民主與社會自治制度為公民的有序政治參與提供了豐富的渠道，其中包括村民自治、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、民主懇談會等形式。

在眾多協(xié)商渠道中，人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的主渠道，也是歷史最悠久、最早實(shí)現(xiàn)制度化的協(xié)商形式，在我國政治生活中具有不可替代的作用。“十八大”明確提出:“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。”

3.協(xié)商結(jié)果，也就是協(xié)商要實(shí)現(xiàn)什么樣的結(jié)果，達(dá)到什么目的

在西方協(xié)商民主理論者的理論預(yù)設(shè)中，人們倡導(dǎo)協(xié)商民主最重要的原因在于其推動了以下價值:通過對話、討論和協(xié)調(diào)以達(dá)成共識，以產(chǎn)生更高質(zhì)量的決策，提升公共決策的科學(xué)性和合法性。但同時協(xié)商民主論者認(rèn)為，這也是要付出成本的，如浪費(fèi)時間、拖延耽擱、猶豫不決，停留在需要改變的問題的表面等，這些都是會經(jīng)常出現(xiàn)的問題。因此，在探討協(xié)商民主時就必須回答需要什么樣的協(xié)商。

西方協(xié)商民主的出現(xiàn)是為了應(yīng)對多元社會的挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)選舉民主及其多數(shù)原則的不足，協(xié)商的前提是社會分層和利益多元化。因此，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果，所有受到?jīng)Q策影響的公民都應(yīng)該平等、自由地參加到協(xié)商過程中，并通過理性、審慎的討論達(dá)成共識，并作出合法決策。然而，西方協(xié)商民主的理論構(gòu)想在現(xiàn)實(shí)社會中障礙重重。首先，在多元文化且高度分化的現(xiàn)代社會，很難實(shí)現(xiàn)公民的理性參與并最終達(dá)成共識。其次，當(dāng)利益相關(guān)者數(shù)目眾多，協(xié)商無疑會耗費(fèi)大量的人力、物力、時間、金錢等，決策效率會大大降低，甚至?xí)诱`決策時機(jī)。最后，正如協(xié)商民主論者所看到的，即使在理想的條件下，共識也可能無法達(dá)成。“專門圍繞地方、部門，或者特定問題組織起來的協(xié)商舞臺不可能產(chǎn)生協(xié)商程序制度化所要求的無限制協(xié)商。因?yàn)檫@些舞臺僅僅集合了有限范圍的利益，所以，其中的協(xié)商最多只會產(chǎn)生一致性的部門利益，但不是廣泛的共同善的概念。”［3］

與西方的協(xié)商民主理論不同，中國發(fā)展社會主義協(xié)商民主的主要目的在于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，通過協(xié)商可以集思廣益，兼收并蓄，可以“增進(jìn)”異質(zhì)多元主體對公共決策的共識，而非一定要最終“達(dá)成”共識。因此，協(xié)商民主最終要實(shí)現(xiàn)的正如“十八大”所表述的:“廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力。”

由以上的論述可以看到，中西方協(xié)商民主雖然具有一定的吻合之初，但也存在巨大的差異，在社會主義協(xié)商民主建設(shè)過程中不能簡單照搬照抄西方理論。同時也應(yīng)看到，西方協(xié)商民主作為一種新興的民主理論范式，也體現(xiàn)了當(dāng)代世界政治發(fā)展的一般規(guī)律和共同特點(diǎn)，對發(fā)展和完善社會主義協(xié)商民主無疑具有一定的借鑒意義。

二、社會主義協(xié)商民主：實(shí)踐及反思

盡管協(xié)商民主是西方學(xué)術(shù)界新近探討的民主模式，并更多地停留于理論層面的討論，但在我國卻有著悠久的歷史和傳統(tǒng)。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。2007年11月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書指出:“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點(diǎn)。在中國，人民代表大會制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，有著相輔相成的作用。”

我國的協(xié)商民主形式多樣，這些不同的制度設(shè)計從不同層面反映了協(xié)商民主的特征。其中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作、政治協(xié)商制度是社會主義協(xié)商民主典型的制度安排，發(fā)展歷史也最為悠久。在新世紀(jì)，隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，社會公共問題不斷增多，社會治理層面的協(xié)商民主得到蓬勃發(fā)展，新的協(xié)商形式廣泛出現(xiàn)，諸如“市民論壇”、“市民評議會”、“社區(qū)理事會”、“公示會”、“聽證會”、溫嶺“民主懇談”模式、“網(wǎng)絡(luò)公共論壇”等，出現(xiàn)了眾多的社會主義協(xié)商民主實(shí)踐在推動公共決策上的創(chuàng)新案例。

這些實(shí)踐形式對于推動社會主義協(xié)商民主建設(shè)具有極為重大的意義。但同時也應(yīng)看到，社會主義協(xié)商民主還很不完善，存在諸多問題。無論是協(xié)商的主體和對象，還是協(xié)商的程序和內(nèi)容，都有一定的局限性，制約了協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展。

1.人民政協(xié)作用有待加強(qiáng)

人民政協(xié)是我國協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的主渠道，在發(fā)展社會主義協(xié)商民主、推進(jìn)社會主義民主政治發(fā)展方面具有無可替代的優(yōu)勢。然而，在實(shí)踐中，人民政協(xié)的協(xié)商民主作用還存在很多不足之處，如消極參與、協(xié)商質(zhì)量不高問題等。有些人對建設(shè)協(xié)商民主的重要意義認(rèn)識不足，認(rèn)為協(xié)商民主就是走過場、可有可無，從而導(dǎo)致協(xié)商意識不強(qiáng)，實(shí)際協(xié)商中間形式主義不少。

2.協(xié)商民主缺乏制度化規(guī)定

我國的民主政治實(shí)踐中存在著豐富的協(xié)商民主形式，也有協(xié)商民主制度的探索，但都沒有形成制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的機(jī)制。目前，我國關(guān)于協(xié)商民主制度探索的主要問題在于“在形式上它們僅是黨的文件而非國家法律或法規(guī)，在內(nèi)容上則僅涉及在政協(xié)的協(xié)商，而不是廣泛的協(xié)商民主”［4］。

3.協(xié)商民主的程序規(guī)范不嚴(yán)格

協(xié)商民主關(guān)鍵是要在決策前協(xié)商，周恩來認(rèn)為:“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論。”協(xié)商民主“就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認(rèn)識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議”。然而，在現(xiàn)實(shí)的協(xié)商民主實(shí)踐中，事后協(xié)商的情況時有發(fā)生，決策前協(xié)商往往變成決策后的情況通報會，這也就失去了協(xié)商的本意。

三、社會主義協(xié)商民主的發(fā)展對策

“十八大”提出“要堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，中國的協(xié)商民主建設(shè)必須立足于中國的國情，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出適合我國的協(xié)商民主建設(shè)路徑。

1.發(fā)展社會主義協(xié)商民主必須要加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

社會主義協(xié)商民主是在中國的政治制度框架內(nèi)開展的，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于一言堂。毛澤東同志曾指出:“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”［5］黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在原則、路線、方針的領(lǐng)導(dǎo)，包括領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度建設(shè)，召集、安排協(xié)商活動，保證協(xié)商成效，督促協(xié)商結(jié)果的落實(shí)等等。要更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷適應(yīng)新形勢的要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，加強(qiáng)自身建設(shè)。就社會主義協(xié)商民主而言，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，意味著中國共產(chǎn)黨要樂于并善于利用協(xié)商民主方式開展工作。

2.發(fā)展社會主義協(xié)商民主需要充分發(fā)揮人民政協(xié)作用

人民政協(xié)雖然不是協(xié)商民主的唯一實(shí)現(xiàn)形式，但卻是協(xié)商民主的集中體現(xiàn)和主渠道。因此，發(fā)展社會主義協(xié)商民主必須充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用。當(dāng)前，人民政協(xié)在協(xié)商民主中存在不足之處的主要根源，一方面在于人民政協(xié)的地位缺乏法律保證，這在很大程度上制約了人民政協(xié)職能和作用的充分發(fā)揮。因此，有必要通過憲法和法律的形式，將人民政協(xié)作為我國基本政治制度的性質(zhì)、地位和職能等進(jìn)一步加以明確和規(guī)范。另一方面是人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)有待加強(qiáng)。雖然中央和全國政協(xié)有關(guān)文件都有對人民政協(xié)政治協(xié)商的相關(guān)規(guī)定，但缺少專門的制度文件。因此，需完善人民政協(xié)政治協(xié)商的制度體系，包括實(shí)體性制度、程序性制度以及相關(guān)配套制度的建設(shè)。需加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商的立法工作，通過國家法律法規(guī)的形式，把人民政協(xié)工作納入法制化軌道，確保其職能得到充分發(fā)揮。

3.發(fā)展社會主義協(xié)商民主必須要推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè)

黨的“十八大”提出:“堅持和完善我國的協(xié)商民主形式，制定相關(guān)配套文件，推出相關(guān)工作制度，不斷推進(jìn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。”協(xié)商民主的發(fā)展需要構(gòu)建完善的制度體系，需要通過具體的制度構(gòu)造將協(xié)商民主以法律規(guī)范的形式確立下來。有了制度，大家照章辦事，協(xié)商民主才能有保證，協(xié)商民主才能走得更遠(yuǎn)更好。

因此，有必要加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主法律法規(guī)建設(shè)，形成一套完善的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，包括建立專門的《協(xié)商法》，對協(xié)商民主過程中的主體、內(nèi)容、程序以及結(jié)果等都作出規(guī)定，明確協(xié)商什么、與誰協(xié)商、如何協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用以及最終的監(jiān)督反饋機(jī)制，監(jiān)督協(xié)商成果是否真正落到實(shí)處等具體要求，使協(xié)商民主做到有章可依、有法可循，保證協(xié)商民主辦實(shí)事、出實(shí)效、得實(shí)惠。

4.嚴(yán)格協(xié)商民主的程序規(guī)范

協(xié)商民主是一種程序性民主，有了嚴(yán)格的程序做保證，協(xié)商民主才能順利轉(zhuǎn)換為切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)過程。

首先應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)明確先協(xié)商后決策的基本步驟。凡是涉及“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”，在決策前都必須首先經(jīng)過協(xié)商。嚴(yán)格堅持“三在前三在先”的原則，即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前，先協(xié)商后決策、先協(xié)商后決定、先協(xié)商后通過。

同時，就具體問題的協(xié)商而言，還要建構(gòu)明確的流程以保證實(shí)際協(xié)商的效果。在實(shí)踐中，由于協(xié)商議題以及客體等的差異，具體的協(xié)商步驟也不盡相同。但凡是涉及重大問題的協(xié)商都要嚴(yán)格按照選題、協(xié)商、定案、執(zhí)行、評估五個環(huán)節(jié)，使協(xié)商民主的各個環(huán)節(jié)都認(rèn)真按程序開展工作。

四、結(jié) 語

民主是世界各國人民的普遍要求，也是中國共產(chǎn)黨和中國人民持之以恒的追求目標(biāo)。正如“十七大”報告所提出的:“人民民主是社會主義的生命，發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”從世界各國來看，民主政治依然前路漫漫;從中國而言，中國特色社會主義民主政治建設(shè)也是一項(xiàng)長期而艱巨的歷史任務(wù)。

民主在不同時代、不同國家有不同的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式。任何民主的實(shí)現(xiàn)都要依托于一定的政治基礎(chǔ)和社會條件，社會主義協(xié)商民主的出現(xiàn)正是根植于中國獨(dú)特的國情。就社會主義協(xié)商民主在實(shí)踐中所呈現(xiàn)的特點(diǎn)而言，社會主義協(xié)商民主是“有限協(xié)商民主”。因此，中國的協(xié)商民主建設(shè)不可能完全按照西方協(xié)商民主理論的條件去做，必須基于中國的國情，嵌入到中國的社會現(xiàn)實(shí)當(dāng)中去。正如溫家寶同志所說的，中國的民主制度會依照中國的國情循序漸進(jìn)地得到發(fā)展。

［1］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海:上海三聯(lián)出版社，2004:125.

［2］汪瑋.西方“協(xié)商民主”的誤讀與借鑒——對中國政治協(xié)商制度的思考［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2010(8):195.

［3］博曼，雷吉.協(xié)商民主:論理性與政治［M］.北京:中央編譯出版社，2006:65.

［4］鐘曉渝.發(fā)展協(xié)商民主的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和程序化［J］.團(tuán)結(jié)，2012(12):41

［5］毛澤東.毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:742.