公益訴訟推動力量的再整合

宋大維

(中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088)

公益訴訟推動力量的再整合

宋大維

(中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088)

探究公益訴訟立法現狀，從社會組織和行政機關的主導地位、檢察機關的輔助地位、公民個人的監督地位幾方面，對公益訴訟各力量層級整合進行理論分析。探討公益訴訟各力量層級整合的實踐模式，包括主導力量的模式細化、輔助力量的職能層級模式構建及監督力量的間接參與模式構建。指出在現行立法框架下，應對各公益訴訟的主體界定進行明確，并在此基礎上逐一分析社會組織、行政機關、檢察機關、公民個人這四種公益訴訟促進方的具體促進方式，確立以社會組織、行政機關為主導力量，檢察機關為輔助力量，公民個人為監督力量的公益訴訟制度。

公益訴訟；原告資格；主導力量；輔助力量；監督力量

新民訴法頒布已經一年有余，在此期間，作為修法亮點的公益訴訟不僅沒有出現訴訟爆炸的現象，反而消失在公眾的視野中。另一方面，涉及公共利益的群體性事件卻依舊層出不窮。不難看出，公益訴訟制度并沒有在司法實踐中得到切實有效的利用。究其原因，各方在與新制度的磨合中出現不同的障礙是關鍵。具體而言，社會組織中誰具體享有起訴權并不明確，行政機關存在行政執法權與司法起訴權的權力重疊，檢察機關自身的法律監督者和起訴主體的角色發生沖突，公民個人被排除主體資格后顯得求訴無門。因此，筆者認為有必要對公益訴訟的各主體進行梳理，對其優劣性進行分析，明確其作用，以期能使各界力量盡快地在現有法律體系下各司其職，協力推進公益訴訟的司法實踐。

一、公益訴訟立法現狀的基礎性探究

2012年8月全國人大常委會通過的《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。從立法體例上看，立法機關采取的是將公益訴訟與代表人訴訟、共同訴訟并列的模式，根據這一立法模式，我國的公益訴訟概念將代表人訴訟排除在外，實質上也是對學術界將公益訴訟應限于“不特定多數人利益的社會公益”這一觀點的回應。

新民訴法第55條以概括性、指引性的方式，初步建立了我國的公益訴訟制度。[1]以此條文描述為基礎，結合學界的主流意見，[2]可以得出如下四個推論：首先，此處所言“機關”，應當是基于權力性質具備起訴可能性和起訴必要性的機關，所以享有立法權和審判權的機關理應被排除在外；其次，此處所言“有關組織”，應當是依各單行法進行具體規定的組織，并非所有組織都是訴訟主體；再次，此處所言“行為”并不局限于“環境污染和消費者合法權益”兩方面，而應適用于損害社會公共利益的各個方面；最后，該條文沒有列出“公民個人”的主體資格基于民訴法所具有的基礎性地位，各單行法便不能再例外地將公民個人納入到訴訟主體資格中。基于上述推論，社會組織、行政機關、檢察機關將具備成為訴訟直接主體的可能性，而公民個人被明確排除在公益訴訟的直接主體資格之外。

二、公益訴訟各力量層級整合的理論分析

(一)社會組織和行政機關的主導地位分析

筆者認為，在現有框架下，應當將社會組織和行政機關作為提起公益訴訟的主導力量。其中，社會組織在新民訴法修改前就在一些公益訴訟的糾紛中，顯示出其集約化的優勢。而行政機關在實踐中積累了大量對抗危害公益案件的經驗，具備參與公益訴訟的能力。從理論角度分析，二者也具有作為公益訴訟主導力量的合理性。

1.社會組織的主體資格經驗性分析

就國外和我國臺灣地區的立法例來看，其對社會組織的公益訴訟的主體資格大都采取了限制性允許的態度。如德國在《不作為訴訟法》中規定，具有不作為請求權資格的消費者團體必須具有非營利性和非臨時性；韓國《消費者基本法》中，也要求相關團體需要具有增進消費者權益的目的；中國臺灣地區“消費者保護團體評定辦法”中，規定“須設置有消費者保護專門人員”[3]。這些立法例對進一步細化社會組織的主體資格都有積極的借鑒意義。同時，在相關公益訴訟的司法實踐中，社會組織也起到了十分重要的作用。在江蘇江陰港污染案件[4]、云南曲靖鉻污染案件[5]、江蘇無錫一次性餐具收費案件[6]等一系列公益訴訟中，中華環保聯合會、“自然之友”、消費者協會等社會組織先后以公益訴訟原告的身份進入訴訟，對糾紛的解決、事件的處理起到了積極的作用，并在社會上產生了廣泛深遠的反響。可以說，域外的立法經驗和大陸地區的長期司法經驗都充分表明，社會組織作為公益訴訟主體資格具備合理性和可行性。

筆者認為，相對于其他主體，社會組織在公益訴訟中具有專業性、專職性兩大優勢：專業性是指相較于公民個人而言，社會組織屬于相關領域的精英團隊，具備較高程度的知識儲備和維護公共利益的專業能力；專職性是指社會組織相較于行政機關，其職能相對單一，日常瑣碎性事務相對較少，更有時間和精力處理公益糾紛。據此，筆者相信在今后的公益訴訟中，社會組織將發揮更為積極和關鍵的作用。

2.行政機關的主體資格法源性分析

將行政主體作為公益訴訟主體，是學者們爭議較大的問題。很多學者對行政主體的主體資格持謹慎態度，認為在行政機關處于強勢地位的現實條件下，公益訴訟的實效性很難讓人產生樂觀期待。[7]同時，由行政機關作為公益訴訟原告也會產生行政機關假借公益訴訟之名掩蓋其行政失誤的不良后果。對此，筆者認為，將行政機關作為公益訴訟主體，有其存在的理論基礎，行政機關應當對其糾紛處理途徑進行合理分化，從而合理有效地使用公益訴訟。

根據社會契約理論和“公地悲劇”理論，政府與人民之間具有委托代理關系，人們設立政府的初衷在于由政府對公共領域進行管理，以防止公共資源被過度開發和破壞。[8]這構成了政府維護公共利益的理論基礎。學者們對行政機關主體資格的質疑，大多是處于對行政權力擴大化的擔心。實際上，對國家權力進行限制并不意味著國家的責任就應當減弱，我國作為公有制為主體的社會主義國家，政府更應當承擔更多的公共職責。[9]基于此，維護公共利益作為行政機關的一項重要責任，便理應得以認可和執行。我國《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”此次民訴法修改將行政機關列為公益訴訟主體，更應該看成是對現有法律制度的立法配套，而不是對權利的立法創設。行政機關作為公益訴訟的提起主體，具有天然的正當性。

(二)檢察機關的輔助地位分析

相對于社會組織和行政機關，檢察機關的法律監督地位決定了它應當具有謙抑性。鑒于此，筆者認為應當將檢察機關作為公益訴訟的輔助主體，即賦予檢察機關監督權和有限的公益訴權，并對檢察機關的職能進行規范，提高檢察機關的參與度并防止出現職能上的混亂。

1.檢察機關維護公益的經驗分析

從我國司法實踐來看，檢察機關在維護公共利益的過程中進行過兩種嘗試。第一種是基于公訴職能直接作為訴訟當事人提起公益訴訟。[10]由于缺乏法律基礎，這一途徑受到了學者的廣泛爭議。第二種是基于監督職能采取督促起訴的方式，由檢察機關督促負有公共服務、公益維護等職責的機關、組織提起民事訴訟。[11]由于被督促單位沒有必須接受的義務，督促起訴同樣面臨著“軟約束”的尷尬。通過兩種嘗試看出，僅確認某項單一的職能，極有可能出現制度上的漏洞，因此筆者認為有必要在探明兩種職能并存可行性的基礎上，通過職能的梳理，尋找出檢察機關作為公益訴訟輔助主體的新模式。

2.檢察機關主體資格的職能分析

雖然我國憲法將檢察機關規定為國家的法律監督機關，但這并不等于檢察機關的權力就僅限于法律監督權。《人民檢察院組織法》第五條規定了檢察院具有檢察權、特定案件的偵查權、刑事公訴權和法律監督權。因此，筆者認為檢察機關應該是以法律監督為核心，包含檢察偵查訴訟等多項權力的監督機關。

基于檢察機關權力上的多重性，筆者認為在公益的問題上可以運用監督權和公訴權兩種權力，實現對公益的維護。否則，單一的監督權作為一項程序性權力，不直接配置權利義務，亦不具有終端的執行力，將無法保證檢察機關監督目的的最終實現。[12]從監督權角度，檢察機關可以延伸出支持起訴和督促起訴的職能，從公訴權角度，可以延伸出直接提起公益訴訟的職能。同時，就我國以往的刑事訴訟長期經驗來看，公訴權也并沒有與法律監督權產生尖銳沖突，所以這兩種職能在實踐中存在并行適用的現實可能。

(三)公民個人的監督地位分析

此次立法，并未將公民個人作為公益訴訟的起訴主體。很多學者都對此表示遺憾，并認為這將不利于解決我國公益訴訟主體缺位的現狀，也不利于培養公民的社會責任感。[13]這些說法均有其道理和意義，但是筆者認為在現有訴訟框架下，將公民個人列為公益訴訟主體為時尚早。對于公民個人，應確立其公益監督權而否定其公益訴權。

1.公民個人主體資格的否定性分析

在是否賦予公民個人公益訴訟原告資格的問題上，筆者持質疑態度，這是因為：(1)公民個人本身的參與度并不高。從成本與收益的角度來看，提起公益訴訟的公民個人在公益訴訟中必然會出現得不償失的情況。(2)公民對于公共利益的代表性值得質疑。公民個人作為非基于推選或法定的權利代表者，缺乏代表公共利益的理論支持。當公民因其自身原因導致公益案件最終敗訴時，將在實際上阻礙其他訴訟主體對公共利益的救濟，客觀上造成對公共利益的破壞。(3)公民個人的訴訟能力難以勝任公益訴訟的要求。公益訴訟存在舉證困難和訴訟費用巨大這兩個特性。現階段，公益訴訟仍舊適用普通程序的相關規定，原告需要負有證明責任并預付訴訟費用，公民個人在訴訟能力上很難與強勢的相對人抗衡。基于上述理由，筆者認為立法者將公民排除在公益訴訟主體資格范圍外實屬審慎之舉。

2.公民個人監督地位的肯定性分析

需要注意的是，否定公民個人的民事公益訴權，并不意味著拒公民個人于公益訴訟的大門之外，公民個人的公益監督權依舊須得到肯定和明確。在社會主義公有制條件下，公民是國家的主人，公民監督權是一項具有“人民主權”性質的權力，它構成了一個國家監督體系的基礎。[14]鑒于此，筆者認為對于公民個人，應當在暫時否定其公益訴權的同時明確其公益監督權，為其建立起其他監督渠道，構建間接主體參與模式，保障公民的基礎性權利，完善公益訴訟監督力量的整合。

三、公益訴訟各力量層級整合的實踐模式

通過上述分析，我國公益訴訟的整體布局為：以社會組織和行政機關為提起公益訴訟的主導力量，并基于單行法規定而各自具備公益訴訟的起訴權；以檢察機關作為督促社會組織和行政機關起訴的輔助力量，并適時在一定條件下賦予檢察機關以公訴權作為最后救濟手段；以公民個人作為監督力量，從外部對社會組織和行政機關進行監督和促進。以此布局為基礎，對公益訴訟各力量應根據其層級特點，逐一建立有針對性的修改方案和完善體系。

(一)主導力量的模式細化

現階段立法者對公益訴訟的主導力量已經有了初步的資格授權，其問題主要是立法的不明確造成的。該問題在社會組織中主要表現為社會組織良莠不齊，需要進行篩選，而該問題在行政機關中，則表現為行政機關職權界限模糊，需要對其進行職權上的劃分。因此，對于主導力量，應將改革的重點放置在對于既有規定的細化上。

1.規制社會組織主體范圍，提升其質量和活力

此次新修改的民訴法將公益訴訟的原告范圍指向其他法律，實際上為我國公益訴訟確立了“基本法”+“單行法”的制度模式[1]。就目前各單行法的配套修改現狀來看，新修訂的《消費者權益保護法》和《中華人民共和國環境保護法修正案(草案)》也先后對消費公益訴訟和環保公益訴訟的社會組織主體范圍進行了限制性允許的規定，也就是說，在民事訴訟法的框架下，由各單行法對哪些組織是“有關組織”進行進一步細化。

筆者認為，為保證社會組織積極有效地行使其提起公益訴訟的權利，需要借鑒“限制+競爭”的市場經濟理論，從兩方面對社會組織進行整合。一方面，需要對社會組織主體資格進行一定限制，保護優質的社會組織，防止“劣幣驅逐良幣”現象出現，保護優質社會組織的訴訟積極性；另一方面，也要防止限制過于嚴格所導致的公益起訴權利壟斷，而權利的壟斷極易導致“躺在權利上睡覺”和權利尋租兩種不利情況出現。

從當前已經出臺或即將出臺的單行法來看，我國立法者在立法過程中對社會組織的限制性整合比較注重，而并未充分考慮社會組織的競爭性必要。以新修《消費者權益保護法》為例，該法47條規定，消費者權益保護領域內的“有關組織”僅指“消費者協會”，即各省級消費者協會為其所在區域內提起公益訴訟的唯一主體。[15]這樣規定的結果就使原本給予社會組織的權利再次變成一種特權，違法者只要收買這一特定的社會組織就可以達到不被起訴的目的。這顯然與公益訴訟的立法精神相違背。

針對上述問題，需要以社會組織的主體優劣性入手，通過規范限定標準的方式加以解決。相對于前述的專業性和專職性，社會組織也具有單一性和逐利性兩大劣勢，單一性作為專業性的對立面而存在，基于資源的有限性，每個社會組織的專業資源都將限于某一領域。逐利性則是指社會組織由于缺乏固定的資金來源和完善的外部監管，而更容易對經濟利益產生依賴，陷入對利益的追求。以此四項特征為基礎，對社會組織的篩選標準即是保留其優勢，防止其不足。因此，符合標準的社會組織應當具備以下條件：(1)該社會組織應當在相關領域內具備一定數量的專業人員；(2)該社會組織應當具備一定規模，具有提起公益訴訟的訴訟能力；(3)該社會組織應在符合組織設立目的的范圍內進行訴訟，而不能成為與非專業領域的公益訴訟主體；(4)該社會組織應當是非營利性的，同時在政府部門的歷次審計考核中達標。

2.明確行政機關職權界限，優化其分工和途徑

行政機關作為行政權的行使主體，其自身可以通過行政處罰的途徑解決公益問題，而民訴法的此次修改無疑又賦予了行政機關提起公益訴訟這種司法解決途徑。因此，當行政機關面對侵害公共利益的行為時，其就具有了依行政途徑和依司法途徑這兩種解決方式。如此一來，就有必要分清兩種解決途徑的適用范圍，對其進行有效分流，使得行政機關可以高效準確地對解決途徑作出合理判斷。

誠然，作為我國的行政權力的行使主體，行政途徑作為行政機關解決公益糾紛的主要手段具有天然的正當性，行政行為在效率和執行力等方面也具有較大優勢。[16]但是也應當看到，行政手段在對事件的處理上是有其局限性的。首先，為追求高效，行政行為往往在程序上較為簡便，并在實際操作中顯得過于簡單粗暴；其次，行政行為具有單向性，相對人并不了解行政行為的決策過程，也不能提出充分有效的抗辯；再次，行政權力具有行業和地域上的局限性，其在權限范圍內難以系統有效地對跨領域、跨區域的危害公益行為進行審查處理；[17]最后，行政行為受到合法性原則的制約，處罰方式和罰款金額受到法律嚴格的限定，很難起到彌補受損的公共利益的作用。

因此，筆者認為，應將公益訴訟作為對行政機關的一項補充性救濟途徑，即在行政機關用盡行政救濟途徑仍然無法使違法行為得到有效遏制時，行政機關以民訴法為依據，向法院提起公益訴訟。具體而言，主要的適用情形應有如下三種：(1)超出行政機關執法權限時。在涉及公共利益的案件中，違法者往往具有地區跨度大、利益涉及廣的特點。因此，在行政機關無法對違法者進行全面管轄時，其可以提起公益訴訟，使糾紛在公開透明的司法程序中得到解決，彌補行政執法的不足。(2)有維護弱勢群體利益之必要時。由于弱勢群體本身的訴訟能力就相對較弱，在其公共利益受到損害時，更難以受到救濟。而民政部門等弱勢群體的利益保障機關，并沒有對侵害方的行政處罰權。此時，其應當允許民政部門代表相應的弱勢群體向侵害方提起公益訴訟。(3)要求違法者對公共利益的侵害進行損害賠償時。在侵害公益行為中，由于行政處罰的目的僅在于懲罰而不在于賠償，違法者所受到行政處罰將小于他們的違法所得，根據收益與成本的理論，違法行為不僅得不到遏制，反而會受到促進。此時，就有必要基于民法上的“填平原則”對違法者提起公益訴訟。

由于“行政機關”一詞在實際運用中，所指向的具體機關具有不特定性，以及民事公益訴訟的多樣性和復雜性，筆者在此不可能窮盡以行政機關為主體的公益訴訟的所有情形。對此，只能依據相關部門的單行立法和司法實踐對各具體領域進一步明確。

(二)輔助力量的職能層級模式構建

現階段立法者對公益訴訟的輔助力量缺乏明確的允許性規定，檢察機關在民訴法修改前的維權模式顯然難以得到順利實施。因此，對于檢察機關而言，改革的重點應當放置在與現有立法框架相吻合的新模式構建上，即規范檢察機關的公益監督權和公益訴權，構建職能層級分布模式。

現行法律將我國檢察機關的公訴權限定在刑事領域，檢察機關的民事公訴權還缺乏明確的法律基礎。筆者建議，應該修改《人民檢察院組織法》等法律，令其與民訴法55條相配套，使檢察院在應對公益糾紛時有法可依。至于公訴權與法律監督權的沖突在制度內解決的具體方式，則應從遞進型的職能層級分布著手。

基于我國特有的檢察機關法律監督者地位，其在權力的行使上必然不同于行政機關，而是具有一定的中立性和謙抑性。同時，行政機關由于屬于公共利益的直接責任人，精通相關專業、技術，其決策具有較強的針對性和便捷性。因此，筆者認為在檢察機關可采取遞進型的職能層級分布的模式，即面對公益損害時，檢察機關應首先啟動督促起訴程序，向相關行政部門提出檢察建議，督促其通過行政制裁或提起訴訟的方式遏制公益侵害。若該行政機關在收到意見書后，仍拒不履行其職責，此時，對于已有瀆職違紀之嫌的個人而言，檢察機關自可以通過自偵部門立案偵查。但是，如危害公益行為仍持續存在，檢察機關認為確有防止損失繼續擴大之必要時，則可自行啟動公益訴訟，作為維護公益的最后救濟手段。檢察機關在訴訟階段處于原告地位，案件的最終審判仍由法院獨立作出，檢察院此階段不得以監督為名干預審判。而在檢察院內部，則要將訴訟職能和監督職能交由不同部門分別負責，以保證不同職能在各階段的分別實現。如此，既可以在最大程度上防止職能上的混亂，也可以避免檢察機關“訴累”的情況發生，保證檢察機關公益糾紛解決模式的完整有效性。

(三)監督力量的間接參與模式構建

現行新民訴法雖然明確排除了公民個人提起公益訴訟的主體地位，但是公民個人仍舊可以基于其監督權而成為公益訴訟的間接參與者，促進公益訴訟制度的發展。具體而言，有以下兩種途徑：

第一種模式為公民向行政機關申請保護的模式，即公民針對損害公共利益的行為向行政機關進行投訴和舉報，要求行政機關對不法行為作出行政處罰或提起公益訴訟。在行政機關不作為時，公民可依《行政訴訟法》相關內容對行政機關的不作為提起行政訴訟。此種模式下，既在主觀上實現了公民個人的社會責任感和對公共利益的訴求，也減輕了公民個人的主張成本。事實上，這一模式在我國臺灣地區已有先例，其“行政訴訟法”規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。”[18]筆者認為，借鑒臺灣地區的立法例，在現有立法框架下細化公民向行政機關申請保護的具體制度，將對公民維權產生積極的促進作用。

第二種模式為公民向社會組織申請起訴的模式，即公民發現損害公共利益的情況后，第一時間向相關社會組織反映，由該社會組織向違法者提起公益訴訟等維權活動。這種模式避免了公民與違法者直接對抗所可能出現的風險，也一定程度上彌補了社會組織監督范圍的不足。相對于第一種模式，社會組織更具有維護公共利益的積極性，公民在申請程序上也更加便捷。因此這也是目前公民保護公共利益最為普遍的模式，在保護消費者權益和環境權益方面有廣泛的體現，如2009年發生的江陰港污染事件，就是由當地村民向中華環保聯合會反映的情況。[19]

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2014-02-24

宋大維(1991-)，男，碩士研究生；E-mail：dvd91avi@126.com

1671-7041(2014)03-0053-05

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