中國城市土地利用效率的制度—經濟影響因素分析

甘寧 彭博

摘 要：城市是人類活動的場所，是人類以空間集中形式進行生產和生活消費的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個資源配置問題，它關系到人類的生活質量和可持續發展問題。當前，制度與經濟已成為影響與制約中國城市土地用地效率的兩大方面。

關鍵詞：人口密度；就業密度；建筑密度；緊湊型城市；高密度發展

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）04-0226-03

城市是人類活動的場所，是人類以空間集中形式進行生產和生活消費的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個資源配置問題，它關系到人類的生活質量和可持續發展問題。當前，制度與經濟已成為影響與制約中國城市土地用地效率的兩大方面。

一、影響城市土地利用效率的制度因素

（一）產權制度對城市土地利用效率的影響

資源被過度開采和利用的首要原因在于大家對資源都有使用權，而私人對資源的損耗和枯竭不必承擔相應的成本。在中國，非排他性公有產權的存在是招致環境退化的重要原因，經濟學教科書上講的公地的悲劇，說得就是這個道理。改變目前許多公共資源被過度利用，實現可持續發展，一個簡單而有效的辦法就是盡可能地建立起明晰化的排他性的產權制度。科斯定理證明，一旦產權明確規定，而各利益相關者之間的聯絡、談判、簽約等等的成本足夠低，則無論將產權劃歸給誰，最終總能達到該資源的社會最優配置和使用。

在中國，法律規定城市土地歸國家所有。國家土地所有權實質上是國家代表全體人民的利益對與全體人民利益密切相關的土地進行管理，國家的這種權利受到憲法和法律的保護。但國家只是一個法律上虛擬的概念，行使國家土地所有權的應該是一個體，也就是中央政府。但是，地方政府也是國家機器的重要組成部分，而且由于土地分散在各地，土地開發利用、出讓轉讓都是由地方政府實施。從理論上分析，地方政府行使土地的所有權具有明顯的效率優勢，這也是近年來中國城市土地利用趨向好轉的原因之一。但是，由于在法律上，土地所有權在中央政府和地方政府之間界定不清，造成了中央政府和地方政府之間為了各自利益而進行的博弈，表現為對土地出讓金分成比例的矛盾以及地方政府直接參與的土地違法案件。產權穩定和產權明確同等重要。如果私人對產權的穩定沒有信心，即使把產權明確到私人，那么它也會對資源進行掠奪性的使用。

（二）土地的公共管理制度對城市土地利用效率的影響

在中國現行的土地管理體制中，土地供應與土地需求之間的關系是顛倒的，即供給服從需求，實質上是一種“保障需求”的機制，體制的運行狀況是，計劃部門負責立項，城市規劃部門負責選址，土地管理部門負責供地。這種需求決定供給的機制，導致了土地供應總量控制難以實施。在這種體制下，作為控制建設用地的重要手段——土地利用總體規劃和用地計劃指標，形同虛設，也就影響了中國土地利用效率的提高和土地利用結構的合理化。

土地管理部門對于地方政府的土地違法行為缺乏應有的制約和監督。由于各級土地管理是實行“塊塊為主”的領導體制，土地管理部門受同級黨委政府領導，并對同級人民政府負責，上下級土地管理部門之間只存在業務指導關系。在這種情況下，土地管理部門只能使同級政府的辦事機構和同級政府意志的執行者，不可能對地方政府的土地違法行為的發生形成制約。從而也導致地方政府利用國家“所有權的殘缺”追求局部利益的行為頻頻發生，不僅引起國家利益的損失，也造成大量稀缺土地資源的浪費。

中國采取城市土地國家所有的制度，這雖然保證了國家對土地的控制，但這種控制未必是建立在經濟效率基礎之上的。在1949—1982年期間，中國實行城市土地無償無限期使用制度，以行政劃撥手段進行土地資源配置。1982年逐步開始土地使用制度改革。中國城市土地使用制度由計劃配置向市場配置轉變過程中出現了雙軌制，即無償使用行政劃撥舊體制與有償出讓新體制并存；公開拍賣招標方式與協議出讓方式并存。雙軌制的存在造成很大的弊端，不利于土地資源的優化配制。

由于轉軌時期市場狀態的復雜性和政府身份的特殊性等因素，加之有些地方政府的急功近利，在控制資金投放和土地供應數量，調節資金構成和用地結構上不按市場需求進行，因而導致土地市場宏觀失控；同時，政府部門在干預市場過程中，違背市場規律，造成了政府在土地市場上的一些不規范行為。政府行為不規范嚴重危害土地市場的發育和發展，導致土地供應總量失控，土地市場結構不合理，嚴重影響土地的集約利用，土地使用效率低下。

（三）城市規劃對城市土地利用效率的影響

城市規劃是城市發展和城市建設的依據，任何城市發展和建設項目都要落實到城市地域空間上。城市規劃是以土地在城市中的定向分布為其調控對象，即在城市增長邊界的約束下，通過功能分析，確定主要用地的比例、空間布局，以及土地的開發控制條件，來引導城市土地的有效配置。詳盡合理的城市規劃指導著城市土地開發的高效進行。所以，在城市土地開發前應組織制定科學、合理的城市規劃，充分發揮并強化城市規劃的作用和維護城市規劃的立法權威，形成城市土地集約化開發的約束機制，促進城市土地利用效率的逐步提高。

在中國，傳統的城市規劃觀念、落后的規劃技術以及受到過分行政牽連的規劃管理體制，是導致城市土地粗放、低效利用的主要原因之一。例如，傳統的城市規劃編制追求理論上合理的密度、理想化的平面構圖，追求一種靜態的終極目標，很少考慮規劃成本內涵和效益觀念，由于不具備經濟上的可行性而導致規劃實施上的困難以及規劃實施后不適應土地集約利用的市場配置模式。因此，在進行城市規劃設計時需要充分考慮土地的合理使用和有效使用，提高土地的使用效率。城市特別是中小城市，要從工業用途為主向多元用途轉變，從生產型向綜合型轉變。城市規劃不僅要對各種用地進行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和協調。

二、影響城市土地利用效率的經濟因素

（一）土地價格對城市土地利用效率的影響

威廉·配第說“土地是財富之母，勞動是財富之父”，可見土地對經濟增長的重要性，土地作為經濟增長的一個重要因素，如果土地的獲得比較容易，即土地價格比其他要素價格低，土地的產出效率就會低下。遺憾的是，作為四大生產要素（勞動、資金、土地、技術）之一的土地，常常是人們在經濟活動中較少關注的對象。生產企業在財務上建立了“全員勞動生產率”、“百元資金利稅率”，以及“技術進步貢獻獎”等一系列指標來檢查勞動、資金、技術這些生產要素的投入產出，卻沒有土地作為要素投入的效益指標，因而掩蓋了中國城市經濟活動中普遍存在的土地產出效率低下的問題。

（二）城市規模的適度性對城市土地利用效率的影響

城市規模的適度性，直接影響城市土地利用效率。根據土地投入/產出的一般原理，單位面積土地的投入量（包括物化勞動和活勞動）增加，往往致產出效益的提高。所以，提高城市土地利用的產出率，就必須控制適度的城市規模。一是控制城市體系規模，即要控制城市個體的總數量不能盲目增加。二是控制單體城市規模（包括人口規模和用地規模），這里主要指具體單體城市的用地規模，城市規模要與當地的社會發展、經濟總量、生態環境和城市周邊腹地的大小相適應。在當前經濟水平條件下，中國城市土地開發投入量相對有限，盲目擴大城市規模，土地開發投入量過于分散，必然造成土地開發利用不足。因此，轉變過去外延擴張型為內涵挖潛型的城市土地開發模式。首先，必須嚴禁城市“攤大餅式”無休止向外延伸，嚴格控制用地規模；其次，應嚴格組織論證當地城市發展規模。適度的城市規模是城市土地集約化利用的前提，也能促進城市土地利用效率的提高。

城市土地規模主要影響因素是城市人口。一般來講，城市人口規模的大小，直接影響著城市用地的規模。城市是由各種物質要素構成的綜合有機體，城市職能的有效發揮，就要求各功能活動空間的相互協調與密切配合。城市人口規模越大，對城市功能要求也就越全面，因而城市用地的規模也就越大。當然，城市的用地規模還同建筑層數、人口密度等有關。在中國，各類城市的用地規模不同，小城市建筑層數低，人口密度小，每人占用的土地就比較多。

（三）城市的經濟發展水平對城市土地利用效率的影響

實現可持續發展離不開經濟的發展，而要實現長期、持續的經濟發展，又有賴于依照中國的比較優勢來發展經濟。這就要求有完善的市場機制和完備的市場體系，要求產權界定明確和穩定，要求市場在資源配置中起基礎性的作用。這樣，可持續發展就同中國市場經濟的建設直接聯系起來。城市的發展過程，就是經濟要素向城市聚集與土地利用結構變動的過程。為了實現城市聚集經濟效率的最大化和充分利用城市土地，保證城市經濟的可持續發展，應考慮城市土地充分利用這個問題。

城市土地的充分利用要以聚集利益為前提。城市發展的內在動力在于聚集利益，而其物質基礎是城市土地的充分利用，二者之間存在相輔相成的密切關系：沒有聚集經濟利益，城市要素就難以實現合理的區位聚集與空間布局，城市土地就難以得到充分有效的利用，聚集經濟效益就無從談起。正是在聚集利益調節機制的作用下，才形成了城市土地的有效性和空間布局的合理性，從而真正發揮聚集效應的功能，使經濟要素在聚集中獲得外部經濟效應，并使得城市比其他地域更具吸引力，引起更大規模的聚集和城市更快發展。所以，城市土地利用過程實際就是聚集經濟調節機制發揮作用的過程。由于市場本身的缺陷和眾多非市場因素的存在和干擾，城市聚集經濟效益并非在任何情況下都能夠得到最大化，尤其在市場失靈的領域，政府的干預是必不可少，政府的干預是為了盡可能地維持市場的正常運轉。所以，城市土地利用政策的制定應考慮滿足獲得聚集經濟效益的要求，發揮聚集經濟調節的機制。

（四）經濟發展的比較優勢對城市土地利用效率的影響

中國地域遼闊，各地的資源稟賦極不相同，各有從事某種產品或服務生產的優勢和劣勢。因此，在中國各個城市的發展規劃中就應該通過優先發展具有本地區比較優勢的產品，這樣，不僅可以促進各地的產業結構及其資源稟賦條件相吻合，還可以從地區間的貿易中獲得好處，實現地區經濟的可持續發展，同時，也促進各地城市的發展水平。各地能將其資源的比較優勢發揮到什么程度也決定于市場的規模，而市場的規模則與運輸成本、倉儲成本、通訊成本等成反比。通過改善交通等和市場有關的基礎設施，有利于各地區比較優勢的發揮，進而有利于可持續發展。另外，不僅國內各地區經濟應該按比較優勢來發展，世界各國也有不同的比較優勢。中國人多地少，人均可耕地面積相對較低，由于糧食生產是土地密集型的，中國在糧食生產上不具有比較優勢。如果進行國際分工，通過國際市場進口一部分糧食，就相當于進口了中國相對稀缺的土地資源，既有利于中國資源的有效配置，也有利于中國經濟的可持續發展。

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[責任編輯 王曉燕]