基于SWOT分析的日照市土地整治戰略研究

許慶福，許夢，魏魯

(1.山東省地質科學研究院,山東 濟南 250013；2.吉林大學環境與資源學院，吉林 長春 130021)

經過多年的發展，土地整治在促進耕地保護和節約集約用地、推進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展中發揮了重要作用，已從單一的補充耕地向保護耕地、集約利用土地和改善生態環境轉變。土地整治不僅有資源保障功能、糧食安全功能、環境友好功能，還具有統籌城鄉發展功能、資源節約功能、社會和諧以及文化維護功能，是一個多項功能疊加的集合體[1]。因此，作為對未來土地整治的總體謀劃，區域土地整治戰略的制定應充分考慮土地整治的多功能性，制定一個全面、系統的土地整治戰略，以促進土地資源的優化配置與可持續利用。

1 土地整治戰略SWOT分析

土地整治戰略是基于內外部環境評估、尋求內部能力同外部環境相匹配的系統方案[1]，而SWOT分析法正是基于對系統內部的優勢(S)和劣勢(W)，及外部的機遇(O)和挑戰(T)的各種因素系統分析，以制定適合本系統實際情況的發展戰略的方法。因此，通過土地整治SWOT分析[2]，確定土地整治戰略體系(圖1)。

1.1 土地整治SWOT要素分析

(1)優勢(S)

S1：經濟快速發展，為土地整治奠定了良好的物資基礎。全市經濟快速發展，城鄉居民收入不斷提高。2005—2010年，全市實現國內生產總值由426.50億元增加到1025.08億元，年均增加19.17%；城市居民人均可支配收入由9809元提高到17558元，年均提高12.35%；農民人均純收入由4123元提高到7504元，年均增加12.73%。總之，經濟快速發展為土地整治奠定了良好的物資基礎。

S2：城鎮化快速推進，為土地整治提供了良好的社會基礎。2010年，日照市城鎮化水平達到47.08%[注]①日照市人民政府，日照市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要，2011年。，未來生產要素和消費要素將進一步向城鎮集聚，城鄉居民以改善生活質量為主的居民消費全面升級，為土地整治提供了良好的社會基礎。

S3：有效開展的“三大工程”為土地整治奠定了良好的基礎。日照市按照“科學規劃、精心實施”的原則，大力開展土地整理復墾開發、穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤試點、扎實開展農村土地綜合整治示范區建設，為土地整治奠定了良好的工作基礎。

(2)劣勢(W)

W1：新型農村社區建設涉及面廣，協調難度較大。開展農村建設用地整理，引導農村居民點進行空間聚合，涉及到農民的生產習慣、房屋拆遷補償安置、社會保障等問題，存在著不同利益訴求，協調解決難度較大，直接影響土地整治工作的順利開展。

圖1 基于SWOT分析的土地整治戰略研究框架

W2：農業規模化經營水平低，制約現代農業發展。農業規模化經營化水平的高低直接影響到農村居民點空間的整合。2010年底，全市農民專業合作社1652家，土地流轉面積5973.33hm2，僅占耕地面積的2.47%，農民仍以經營承包地為主，規模化生產水平不高[注]日照市人民政府，日照市“十二五”農業農村經濟發展規劃，2011年。。因此，發展現代農業，不斷提高規模、專業化程度，仍需加大工作力度。

W3：土地整治投入多，整合資金難度大。土地整治資金一般主要靠政府投資，資金來源渠道較為單一。由于各區縣經濟發展水平不同，特別是多數集體經濟相對薄弱，地方和籌資困難較大。因此，需要積極不斷拓寬籌資渠道，廣泛尋找資金解決辦法。

(3)機遇(O)

O1：大力發展現代農業，需要積極推進農用地整理。日照市耕地質量總體不高，耕地細碎化問題突出，農業基礎設施薄弱，抵御自然災害的能力較差。因此，需要通過土地整治，建設與現代農業生產和經營方式相適應的高標準農田。

O2：推進藍色經濟區建設，需要不斷提高土地節約集約利用水平。未來，山東半島將形成3個沿海優勢特色產業區，其中在日照打造以日照鋼鐵精品基地為重點的魯南臨港產業區[注]山東省人民政府，山東半島藍色經濟區發展規劃，2011年。，日照市將加快推進海洋特色新興城市建設①。因此，需要在嚴格控制建設用地規模的形勢下，有序開展低效城鎮建設用地整治，進一步提高集約利用水平。

O3：建設生態宜居城市，需要加強城鎮建設用地整治。未來日照市將建設現代化的生態宜居城市[注]日照市人民政府，日照市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要，2011年。。與生態宜居城市建設相適應，城鎮建設用地整理需要與舊城改造及城市社區建設相結合，有序開展“城中村”、老舊小區和低效工礦用地改造，創造舒適宜人的城鎮環境。

O4：統籌城鄉協調發展，需要穩妥推進農村土地整治。全市經濟社會發展將進入以工促農、以城帶鄉發展的新階段。到2015年，預計城鎮化水平達到55%[注]日照市人民政府，日照市“十二五”農業農村經濟發展規劃，2011年。，農村人口向城鎮轉移，農村居民點規模需要減小，空間布局需要優化。

(4)挑戰(T)

T1：農用地特別是耕地保護形勢日趨嚴峻。隨著人口總量的增加和食物消費結構的變化，保障地方和國家糧食安全的耕地需求在數量與質量上亟待增加。同時，隨著城鎮化、工業化的快速發展，特別是魯南臨港產業區的建設，必然引起城鎮工礦及基礎設施用地的增加，部分耕地將被占用。但耕地后備資源數量較少，補充耕地的能力有限，且生態環境約束大。

T2：轉變建設用地利用和管理方式更加迫切。2010年，全市單位建設用地二、三產業產值達到123.64萬元/hm2，但與同處沿海的青島、煙臺、威海等市仍存在一定差距。部分地方城鎮用地規模擴張過快，農村居民點用地較為粗放。因此，必須轉變土地利用方式，控制總量，盤活存量，用好增量，努力提高建設用地集約利用水平，不斷增強對經濟社會發展的保障能力。

T3：保護和改善土地生態環境任務依然繁重。日照市地形較為復雜多樣，低山、丘陵較多，其土質瘠薄且水土流失較為嚴重，而且治理難度較大，保護和改善土地生態環境任務依然繁重。

1.2 土地整治戰略SWOT分析矩陣

在土地整治SWOT要素分析的基礎上，組成分析矩陣(表1)，以確定未來土地整治的導向。

表1 土地整治戰略SWOT分析矩陣

2 土地整治戰略目標與重點

2.1 戰略目標

目前，土地整治已經上升為國家層面的戰略部署，對糧食安全戰略、社會主義新農村建設戰略、城鄉統籌發展戰略和節約優先戰略起到了重要支撐作用。黨的十八大把生態文明建設放在十分突出的地位，把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標。因此，區域整治戰略目標要在土地整治戰略SWTO分析的基礎上，以國家戰略為導向，結合自身的發展需要來確定。根據上述分析，結合日照市的實際情況，確定土地整治戰略目標。

(1)以推進現代農業發展為目標，大力推進高標準基本農田建設。以建設高標準基本農田為目標，大力開展土地平整、田間道路、農田防護和農田水利建設，不斷提高耕地產能和農業經營組織化、規模化程度，促進農業現代化發展。

(2)以促進城鄉統籌發展為導向，積極推進城鄉建設用地整治。積極開展城鎮工礦建設用地整理，挖掘存量建設用地潛力，促進現代化生態宜居城市建設；強化農村建設用地整治，完善農村基礎設施和公共服務設施建設，不斷改善農村生產生活條件，構建農民幸福生活的美好家園。

(3)以改善生態環境為目的，強化生態保護與景觀建設。構建區域生態空間基礎網絡，推行生態友好型土地整治，加強土地生態修復，促進生態環境改善；維持和提升鄉村景觀特征，提高生態服務功能、景觀和美學價值。

2.2 戰略重點

從解決土地利用中存在的突出問題出發，充分發揮土地整治的多功能性，圍繞日照市土地整治三大戰略目標，提出未來土地整治的戰略重點[2，3]：

(1)積極推進高標準基本農田建設，促進現代農業發展。以莒中平原為核心區，以蓮北平原、港嵐平湖地帶為重點區，其他地區為輔助區，建設集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好的高標準基本農田。對城市及工業化快速發展的東部沿海地區，建設以生態景觀功能為主的風景農田，助推現代都市農業發展。對以糧食生產為主的西北部傳統農業區，推動規模化經營，建設高產穩產高效優質農產品生產基地。對中部低山丘陵區，建成集水土保持、生態涵養、特色農產品生產于一體的生態型基本農田，促進生態旅游和觀光農業發展。

(2)有序開展城鎮建設用地整理，促進現代化生態宜居城市建設。積極開展東港城區土地更新改造，重點做好“城中村”及老舊小區的更新改造，優化用地布局，挖掘用地潛力，提高居民生活質量，提升城市整體形象。積極開展嵐山城區土地更新改造，強化“城中村”及低效用地整理，提高城市土地負載能力。強化莒縣、五蓮縣城區土地整理，積極推進集中連片“城中村”改造，改善居住環境。

(3)規范推進農村建設用地整理，助推社會主義新農村建設。以組織整合為基礎，產業整合為核心，空間整合為目標，穩步推進農村居民點整理，實現農村要素有序流動及優化配置[4]。對城鎮規劃范圍內的村莊，結合城鎮規劃，進行城鄉土地一體化配置；對西部沭河平原區的村莊，重點推進中心村建設，引導農民向農村社區集中；對中部丘陵區的村莊，逐步將規模較小的村莊向新型農村社區或附近規模較大的村遷并；對重要生態保護區核心區內的村莊，限制農村居民點的發展，創造條件推動農村居民點整體外遷。

底層模塊包括檢測模塊和控制模塊，檢測模塊完成現作物生長環境參數的采集與發送，控制模塊接收物聯網智能節點的命令通過控制設備調節環境。

(4)強化生態保護與建設，提升區域生態景觀風貌。以中部丘陵為中脊，以東部濱海防護林及沿海濕地生態區為東翼，以西部沭河平原為西翼，以交通干線和主要河流廊道，以城市為區域核心，構建“一脊兩翼三廊多中心”的生態空間網絡[注]日照市人民政府，日照生態市建設規劃，2003年。，構建區域生態安全的基本框架。積極推進溝、路、林、渠生態景觀技術應用，建設高自然價值農田；對平原區、丘陵區、城鄉結合部、風景名勝區內的村莊整合與改造，要采取不同的空間布局和景觀設計，挖掘鄉村生態景觀的美學和文化價值，促進鄉村休閑旅游經濟發展[5]。

3 土地整治戰略區域控制

3.1 戰略分區

區域自然資源稟賦的差異性、經濟社會發展的不平衡性，決定了土地利用的差異性，由此也產生了不同的土地利用問題。為實現土地資源的可持續利用，需要通過土地整治有針對性地進行調整。為有效進行土地整治區域控制，實現差異化土地整治，遵循地域分異性原則、主導因素與綜合分析相結合原則、定性分析與定量分析相結合原則和地域完整性原則[6]，進行土地整治戰略分區(圖2)，以明確土地整治方向。

圖2 日照市土地整治戰略分區

3.2 區域整治方向

(1)城市功能拓展土地整治區。以城鄉建設用地整治為主要方向，有序開展城鎮用地，特別是老舊小區、“城中村”和低效工業用地整理，優化城鎮發展環境，提升城市品位，改善居住條件，促進現代化生態宜居城市建設。

(2)東部近海土地整治區。以土地綜合整治為主要方向，規范推進農村居民點整合，引導農民向鎮駐地和新型農村社區集中；在加強優質耕地保護的基礎上，建設以生態景觀功能為主的風景農田，促進現代都市農業發展。

(3)中部低山丘陵土地整治區。以土地綜合整治為主要方向，按照生態優先的原則，積極開展小流域和主要交通沿線綜合治理，增強農田抵御自然災害的能力，提升生態景觀風貌；與綠色高效蔬菜生產基地、綠色果品生產基地、綠色茶葉生產基地等特色農產品種植區建設相結合，促進生態農業和觀光農業發展；重點開展零散農村居民點拆并，引導農民向鎮駐地或農村社區集中。

(4)西部平原土地整治區。以農用地整理特別是高標準基本農田建設為主要方向，與綠色高效糧油生產基地和特色農產品生產基地建設相結合，完善農田基礎設施，建設旱澇保收高標準基本農田；優化農村居民點布局，引導多村聚合，建設新型農村社區。

4 土地整治戰略保障

4.1 強化規劃引領

充分發揮規劃的龍頭作用，強化規劃控制與引導。市級規劃要確定土地整治目標任務、重點區域和重點工程，明確不同區域的整治方向，實行差別化整治；區縣級規劃要做好土地整治項目具體安排，明確整治規模、布局和時序，為項目的立項、實施奠定基礎。

4.2 完善組織管理

4.3 創新籌融資模式

整合農田水利建設、農業綜合開發、農村危房改造、地質環境治理等涉農資金，充分發揮資金使用的綜合效益。拓寬土地整治的資金投入渠道，鼓勵、引導和規范社會資本參與土地整治；按照市場機制，明確界定政府、投資方各自的責任、權利和義務，使投資主體得到合理回報，實現共同投資、多方共贏[8]。

4.4 重視公眾參與

深入宣傳土地整治相關政策，增進相關利益主體對土地整治工作的理解和支持；動員、引導公眾積極參與土地整治，充分發揮廣大群眾的創新能力。在土地整治不同階段，要充分聽取當地群眾的意見，保障群眾事前的知情權、決策的參與權以及事后的監督權。

5 結語

區域土地整治戰略的制定要在落實國家土地整治戰略的前提下，根據當前經濟社會發展狀況及趨勢，結合土地利用中存在的突出問題，充分發揮土地整治的多功能性，制定具有針對性、有效性和前瞻性的土地整治戰略，以引導土地整治向現代意義上的土地整治轉變。

參考文獻：

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