土地改革新機遇

樊翠真+張繼勇

農業是國民經濟的基礎，是安天下、穩民心的戰略產業。2014年中央一號文件名為《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，指出穩定農村土地承包關系并保持長久不變，并首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生認為，農村集體經營性建設用地可以出讓、租賃、入股，實際上是默認了廣大農村集體經濟組織自發進行的土地改革，這是一次前所未有的革命，在中國農村土地改革歷史上具有劃時代意義。

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是保障農民權益的當務之急。

轉變農業經營方式

“農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，創新農業經營體系必須堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，允許農民以土地承包經營權入股的方式發展農業產業化經營等。

2014年中央一號文件提出放活土地經營權，意味著承包人可以轉包、出租等方式讓與土地經營權，同時不改變土地承包關系。此項利農政策的出臺將分散的土地集中起來，高效率地配置土地資源，推動農村土地規模化種植經營，轉變農業經營方式，提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化，形成以所有權、承包權、經營權“三權并行分置”為特征的新型農地制度，推動現代農業的發展。同時，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同農業經營方式創新，加快構建新型農業經營體系。

孫英輝則指出，在承包權更加穩固的前提下，經營權流轉滿足了農民離土離鄉或留土離鄉訴求，有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”問題，促進新型農業經營主體培育，更有效保護耕地紅線。

加快城鎮化服務業配套建設

此次中央一號文件提出，要實現城鄉統籌聯動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

目前我國的一些農村地區，水電路氣等基礎設施非常糟糕。城鄉統籌聯動，將優化空間布局，推動服務業配套，加快城鎮化建設。通過整合、利用和盤活資源，讓居住在農村或者小城鎮的人能夠享有優質、便捷、舒適的服務。努力破除制約城鎮化發展的體制機制障礙，創新土地、戶籍、社保和金融制度。讓要素在城鄉合理流動，讓資源在城鄉優化配置，讓財富在城鄉公平分配。一方面，要以公共性服務帶動社會化服務，為居民創造良好的生產生活環境；另一方面，要以政策性措施推動社會化服務，為居民提供多元化、便捷式社會服務。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶說，通過美麗鄉村建設，建設農民美好生活的家園，讓留在農村的農民能夠享受更好的教育、醫療等公共服務和社會保障，逐步提高農村公共服務質量，從而實現城鄉居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉公共服務差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權利，土地、住房等財產要保護；二要進得來留得下，使農民能穩定就業，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務。

增強農民收益與產權意識

農村土地的所有權究竟是誰的？我國目前農村大多數土地的承包經營權屬于家庭，而在本刊記者詢問山東、河北、江蘇等地村民和縣、鄉鎮干部時，不少人認為屬于國有，鄉鎮集體所有或者行政村集體所有。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確，要“賦予農民更多財產權利”。農業銀行高級經濟師何志成對此表示，“賦予農民更多財產權利”，實質上就是賦予農民土地產權。

農業部政策法規司原司長郭書田則認為，必須明確土地產權的主體是農民，不是集體經濟組織，不是村委會，更不是基層組織。要通過土地制度改革，還權給農民，使農民獲得“六權”。“六權”：知情話語權、決策參與權、資產組織權、收益分配權、民主監督權、關于人員的選擇權。使農民能夠真正當家作主，實現當家作主的基本權利。

中國農業科學院農業經濟與發展研究所所長秦富表示，中央一號文件要求賦予農民更多財產權利，是為了保障農民的財產權益，拓寬農民財產性收入的途徑。長期以來農民為我國的經濟社會發展做出巨大貢獻，但城鄉居民收入差距進一步拉大，土地確權是實現農民增收的保證。不過，賦予農民財產權利后，還需要增強農民要素流動的活力和自身發展能力，優化發展所需的外部條件和環境。

一號文件表明了一個大方向，其象征意義更明顯，具體落實則需要配套的相關立法、社會保障制度的跟進完善作為保證。

孫英輝說，文件多次提出推動修訂相關法律法規。當務之急，包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容。應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農。

土地制度改革，不僅僅只是讓農民富裕起來，更多的是在打破現有城鄉二元結構格局下，讓農民進城，讓資本下鄉，盤活整個中國未來的經濟發展。endprint