地方債出路

易玨

國(guó)際機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期。在1月底的達(dá)沃斯論壇上，各界普遍認(rèn)為日本經(jīng)濟(jì)是一個(gè)亮點(diǎn)，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)前景則令人擔(dān)憂(yōu)。IMF幾次下調(diào)預(yù)期值，還在近期的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告中將中國(guó)經(jīng)濟(jì)作為世界經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

一個(gè)月過(guò)去了，被認(rèn)為是一枝獨(dú)秀的日本經(jīng)濟(jì)意外滑坡，讓各國(guó)大跌眼鏡，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)警示還未解除。

趨勢(shì)：調(diào)整中下行

2月20日，在廈門(mén)大學(xué)與新華社經(jīng)濟(jì)參考報(bào)聯(lián)合舉行的“2014中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)高層研討會(huì)暨‘中國(guó)季度宏觀經(jīng)濟(jì)模型（CQMM）春季預(yù)測(cè)發(fā)布會(huì)”上，廈門(mén)大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心的報(bào)告預(yù)計(jì)2014年GDP增速或?qū)⒙越禐?.62%，比2013年略降0.08個(gè)百分點(diǎn)。

清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵在發(fā)布會(huì)上表示，“這與今年1月14日清華大學(xué)發(fā)布的數(shù)字基本上一致，我們當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)的是7.6%，因?yàn)檫@一輪的改革在相當(dāng)程度上具有收縮性。”

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)余斌在接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)也表達(dá)了類(lèi)似的擔(dān)憂(yōu)。“不應(yīng)對(duì)近年的經(jīng)濟(jì)增速抱有太高期望。7.5%左右的經(jīng)濟(jì)增速為合理區(qū)間的話(huà)，7%也在可以容忍的范圍之內(nèi)。”

廈門(mén)大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心的報(bào)告認(rèn)為，結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型仍是2014年的主基調(diào)。而在經(jīng)濟(jì)參考報(bào)發(fā)布的經(jīng)濟(jì)學(xué)家問(wèn)卷調(diào)查，則更加直接地指出了經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在接受調(diào)查的專(zhuān)家中，有63%的專(zhuān)家認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的最大挑戰(zhàn)。

實(shí)際上中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的下行壓力很大。余斌說(shuō)，“從需求的角度分析，由于歐洲經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)今年同比略高，但中國(guó)傳統(tǒng)的出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)開(kāi)始削弱。有兩個(gè)理由：一是2012年-2013年，勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)份額呈下降趨勢(shì)；二是中國(guó)工業(yè)制成品占全球的份額，占美歐進(jìn)口的份額也在下降。也就是說(shuō)，即便外部環(huán)境改善，我們也很難得出今年的出口增長(zhǎng)明顯高于去年的結(jié)論。”

經(jīng)濟(jì)制造業(yè)整體滑坡的后果帶來(lái)居民收入增長(zhǎng)的下降，消費(fèi)能力下降。余斌預(yù)計(jì)消費(fèi)能夠達(dá)到去年平均水平，已經(jīng)很不容易。

因此，在進(jìn)出口與消費(fèi)并不理想的情況下，3年-5年內(nèi)依然需要依靠公共基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理區(qū)間。

危機(jī)：地方債延展

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年底發(fā)布的關(guān)于地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果，地方政府的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)從2011年的10.7萬(wàn)億元增加到2013年6月底的17.9萬(wàn)億元。調(diào)查結(jié)果顯示，56%的專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度嚴(yán)重，30%的專(zhuān)家認(rèn)為相當(dāng)嚴(yán)重。

李稻葵提醒到：“這個(gè)地方債規(guī)模雖然從總體上講是可以控制的，占 GDP 33%左右。但其中最重要的是兩個(gè)數(shù)據(jù)，即地方債里面有連帶責(zé)任的債務(wù)水平與地方政府擔(dān)保的債務(wù)水平。如果仔細(xì)看的話(huà)，會(huì)發(fā)現(xiàn)中間存在假設(shè)，即如果地方債出問(wèn)題，那么地方政府從財(cái)政上掏錢(qián)，拿出一部分比例。1元錢(qián)的連帶責(zé)任，地方政府拿0.19元。而這個(gè)假設(shè)是根據(jù)歷史數(shù)據(jù)推算的。我們不能夠確認(rèn)如果新一輪地方債局部爆發(fā)，地方政府的連帶責(zé)任只是0.19元。”

地方債危機(jī)如果局部爆發(fā)，又會(huì)通過(guò)什么形式來(lái)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)？李稻葵認(rèn)為，第一個(gè)渠道是銀行。大量的地方債是通過(guò)借新貸款去補(bǔ)舊貸款，具有延展性。所以銀行相當(dāng)一部分貸款事實(shí)上等于發(fā)債，是債務(wù)的延伸。所有的地方債都如此。如果某些地方政府違約，那么直接影響商業(yè)銀行貸款的質(zhì)量。第二個(gè)渠道是信托，信托去年所發(fā)的量6萬(wàn)多億元，和銀行的新增貸款余額的比重相比是6：9。而信托的問(wèn)題現(xiàn)在是在于市場(chǎng)是一片迷茫，老百姓對(duì)于信托的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。一旦局部地區(qū)地方政府的信托出現(xiàn)違約，對(duì)市場(chǎng)預(yù)期的沖擊將非常大。

而在地方債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，如何在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)保證投資的增速則成為現(xiàn)實(shí)的難題。

出路：預(yù)算管理改革

對(duì)于采取哪些辦法來(lái)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)的調(diào)查結(jié)果顯示，61%的專(zhuān)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理；56%的專(zhuān)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立市場(chǎng)化的、可公開(kāi)操作的地方債市場(chǎng)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇告訴本刊記者，過(guò)去大家解讀地方債的邏輯是，財(cái)稅體制不合理，分稅制改革后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，過(guò)少的財(cái)權(quán)承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)，所以地方債務(wù)高企，政府職能靠賣(mài)地來(lái)還債。這樣的結(jié)論經(jīng)不起推敲，經(jīng)過(guò)過(guò)去十年，中央的財(cái)權(quán)已經(jīng)下放，比例為7：3，財(cái)權(quán)與事權(quán)比例基本合理。18萬(wàn)億元的債務(wù)規(guī)模并不算大。此外，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以選擇的重點(diǎn)是對(duì)于財(cái)政預(yù)算管理的改革。在各級(jí)人民代表大會(huì)上可以翻到四本預(yù)算，即公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。但事實(shí)上除了公共財(cái)政預(yù)算，三本都是表面上只審而不批。高培勇表示，“這三項(xiàng)事實(shí)上成了各個(gè)政府部門(mén)的私房錢(qián)。表面上政府的財(cái)力非常龐大。但是遇到公共類(lèi)事情的時(shí)候，只能動(dòng)用公共財(cái)政收入。應(yīng)當(dāng)將私房錢(qián)性質(zhì)的收入放到公共類(lèi)的項(xiàng)目當(dāng)中去。這對(duì)于做好既有地方債清償性的工作很有意義。”

中國(guó)當(dāng)下公共財(cái)政的收入占到全部政府收入的65%，其他三類(lèi)預(yù)算的收入占到35%左右。2003年的十六屆三中全會(huì)就將“實(shí)行全口徑政府預(yù)算”寫(xiě)進(jìn)文件，但在打通這四本預(yù)算之間的利益格局時(shí)，依然障礙重重。高培勇指出，為了防范地方政府的債務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，需要把全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處。

根源：金融防范

增加財(cái)政收入，提升清償債務(wù)的能力，能夠作為短期的應(yīng)對(duì)措施。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前新的增長(zhǎng)點(diǎn)是各種城鎮(zhèn)、城市的基礎(chǔ)建設(shè)。融資依然是地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要解決的問(wèn)題。

李稻葵認(rèn)為，首先要從銀行的改革入手，先進(jìn)行資產(chǎn)證券化，通過(guò)合理的方式資產(chǎn)證券化，把銀行手中的一部分資產(chǎn)，尤其是房屋貸款有序的、合理的、部分打包轉(zhuǎn)移到債券市場(chǎng)，化解銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)銀行的改革，將債券市場(chǎng)做大。債券市場(chǎng)形成規(guī)模之后，就能夠更好的把一部分外資引入到金融市場(chǎng)上來(lái)。不僅可以讓銀行從地方債的風(fēng)險(xiǎn)中脫身出來(lái)，還可以獲得較高收益，并為債市營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍，從而吸引國(guó)際熱錢(qián)進(jìn)入債市。此時(shí)，地方政府也可以將沒(méi)有收益的公共項(xiàng)目放到礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)當(dāng)中進(jìn)行置換和拍賣(mài)，還可以通過(guò)債務(wù)重組或者是債務(wù)違約的形式，通過(guò)債券市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)消化。

這一切都需要在一個(gè)前提下發(fā)生，即讓市場(chǎng)成為主體，要改變政府直接配置資源過(guò)多，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多的現(xiàn)狀。endprint