關(guān)于建立健全哈爾濱市重度殘疾人社會保障制度的對策研究

曹鳳剛

(哈爾濱市人民政府發(fā)展研究中心，黑龍江哈爾濱150021)

殘疾人是典型的社會弱勢群體，重度殘疾人是弱勢群體中的“弱勢”。建立健全重度殘疾人社會保障制度既是貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，“健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實保障殘疾人權(quán)益”的要求，同時也是促進哈爾濱市殘疾人事業(yè)發(fā)展的前提和保證。本文從哈爾濱市重度殘疾人社會保障的現(xiàn)狀入手，在深入分析重度殘疾人社會保障制度存在主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合哈爾濱市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，提出推進重度殘疾人保障制度建設(shè)的對策建議。

殘疾人社會保障是指國家為了保障身體有殘疾的社會成員，在失業(yè)、失學(xué)、失去撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人、年老、疾病、失去或部分失去勞動能力等情況下，從國家和社會獲得足夠的物質(zhì)幫助而建立起來的特定保護性的援助制度。從具體內(nèi)容上看，殘疾人社會保障主要包括殘疾人社會保險、社會救助、社會福利、社區(qū)保障和特別扶助五個方面。根據(jù)重度殘疾人的需求特點，本文著重從社會保險、社會救助(以低保為主)和特別扶助三個方面進行研究。

一、哈爾濱市重度殘疾人社會保障基本情況

1.重度殘疾人群體概況

據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計，截至目前，哈爾濱市持證殘疾人數(shù)約為17.6萬人，占全市總?cè)丝诘?.7%。其中，持證重度殘疾人數(shù)約為6.4萬人，占持證殘疾人總數(shù)的36%。從城鄉(xiāng)分布看，農(nóng)村重度殘疾人約為 2.7萬人，占41.7%;城鎮(zhèn)重度殘疾人約為3.7萬人，占58.3%。從重度殘疾類別看，視力殘疾一、二級8541人，占13.3%;聽力殘疾一、二級8835人，占13.8%;言語殘疾一、二級3571人，占 5.5%;肢體殘疾一、二級 28017人，占43.6%;智力殘疾一、二級8412人，占13.1%;精神殘疾一、二級6855人，占10.7%。(具體見圖1－3)

圖1 哈爾濱市重度殘疾人數(shù)占全市殘疾人總數(shù)比例

圖2 哈爾濱市重度殘疾人城鄉(xiāng)分布比例

圖3 哈爾濱市重度殘疾人中各類殘疾人所占比例

2.重度殘疾人社會保障現(xiàn)狀

調(diào)查顯示，目前哈爾濱市城鎮(zhèn)持證重度殘疾人中，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的人數(shù)分別為16807人、25102人，占城鎮(zhèn)持證重度殘疾人的比例分別為45.3%、67.7%。從參保費用的來源看，自費參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的人數(shù)分別為4106人、7285人，占參保人數(shù)的比重分別為24.4%、29.0%;公費參保的分別為12701人、17817人，分別占75.6%、71.0%。享受城市居民最低生活保障情況的人數(shù)約為16551人，占城鎮(zhèn)持證重度殘疾人的44.3%(見圖4)。

圖4 哈爾濱市城鎮(zhèn)持證重度殘疾人享受各種社會保障情況

農(nóng)村持證重度殘疾人中，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的人數(shù)為23483人，約占農(nóng)村持證重度殘疾人的87.0%;從參保費用的來源看，自費參加新農(nóng)合的人數(shù)為14779人，占農(nóng)村持證重度殘疾人的62.9%;公費參保的為8704人，占37.1%。享受農(nóng)村居民最低生活保障的人數(shù)為11644人，占農(nóng)村持證重度殘疾人的43.1%(見圖5)。農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，2010年，在繼依蘭縣被確定為首批國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險省級試點縣后，呼蘭區(qū)、巴彥縣也相繼成為新農(nóng)保試點區(qū)(縣)，目前工作正處于錄入基礎(chǔ)信息和繳費階段。2011年，哈爾濱市又有三區(qū)四縣被批準為新農(nóng)保試點區(qū)(縣)。

圖5 農(nóng)村持證重度殘疾人享受各種社會保障情況

二、重度殘疾人社會保障面臨的主要困難及問題

1.重度殘疾人保障面較窄，保障水平較低

社會保險方面。目前哈爾濱市城鎮(zhèn)30%左右的重度殘疾人未參加任何形式的社會保險，被排斥在社會保險體系之外。重度殘疾人的社會保險覆蓋率也明顯低于全市平均水平，其中，城鎮(zhèn)重度殘疾人養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的覆蓋率較全市平均水平分別低45.7和27.4個百分點。與此同時，目前絕大多數(shù)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的持證重度殘疾人的繳費基數(shù)均為最低標準，因而保障水平相對較低，重度殘疾人群體在社會保險資源的占有方面處于明顯劣勢。另據(jù)業(yè)內(nèi)人士反映，城鎮(zhèn)重度殘疾人參加社會保險項目很不均衡，參加醫(yī)療保險比例較高，養(yǎng)老保險次之;而與在業(yè)狀況直接相關(guān)的工傷保險、失業(yè)保險的參加比例很低，從一個側(cè)面反映出重度殘疾人就業(yè)難的現(xiàn)實情況。社會救助方面，調(diào)查顯示，無論在農(nóng)村還是城市，均有50%以上的重度殘疾人未享受到最低生活保障待遇。究其原因，主要是由于哈爾濱市現(xiàn)行的低保制度統(tǒng)一以家庭平均收入為標準計算收入水平，即“家庭捆綁制”，導(dǎo)致重度殘疾人無法享受低保待遇，得不到生活救助。從保障標準看，由于低保制度實行的是差額補貼，即使是已被納入低保的重度殘疾人，扣除家庭人均收入部分，實際發(fā)放到手的補貼數(shù)額也相對較少，難以滿足重度殘疾人的保障需求。

2.重度殘疾人及家庭長期相對貧困，社會保障壓力突顯

重度殘疾人生理方面的缺陷，使其無法像正常人那樣生存和發(fā)展。高貧困率、低就業(yè)率、生活壓力大、經(jīng)濟承受能力低、抵御風險能力弱是這一群體的基本寫照。尤其是無勞動能力的重度殘疾人，必須終身有人照顧才能得以生存，其飲食起居、生老病死很無奈地依賴著家庭保障，致使多數(shù)重度殘疾人家庭始終處于沉重的壓力之下，生存狀況明顯低于社會平均水平。據(jù)調(diào)查顯示，哈爾濱市近2/3城鎮(zhèn)重度殘疾人家庭的年人均收入遠遠低于民政部門界定的城市低收入家庭年人均收入6480元的標準。2011年哈爾濱城市發(fā)展研究中心對全市低收入群體的調(diào)查顯示，24.0%的城市低收入家庭有1個或1個以上的重度殘疾人。收入上的差距，反映在重度殘疾人生活狀況的各個方面，體現(xiàn)為重度殘疾人的長期相對貧困。“殘疾”和“貧困”帶來的雙重困難，增加了這一群體的社會保障需求，同時也突顯了重度殘疾人社會保障的壓力。此外，殘疾的長期性(如智力殘疾、精神殘疾康復(fù)，重度殘疾服務(wù)照料)、滿足與殘疾特征相關(guān)的特殊保障需求的支出費用較高(如聽力殘疾輔助器具配備、腦癱康復(fù)、精神殘疾治療)、各類殘疾的保障需求層次較多，也給建立重度殘疾人社會保障制度帶來極大的挑戰(zhàn)。

3.政策落實不到位，殘疾人社會保障政策法規(guī)建設(shè)相對滯后

自1990年國家《殘疾人保障法》出臺以來，各地紛紛出臺了殘疾人社會保障方面的地方性法規(guī)，哈爾濱市也相繼出臺了《哈爾濱市殘疾人保障辦法》《哈爾濱市殘疾人就業(yè)規(guī)定》《哈爾濱市人民政府辦公廳關(guān)于殘疾人就業(yè)保障金收繳和管理工作的通知》《哈爾濱市人民政府關(guān)于加強和改進殘疾人就業(yè)工作的意見》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章。但涉及殘疾人合法權(quán)益保障的《哈爾濱市殘疾人保障辦法》是1995年1月1日頒布實施的，距今已有19年的時間，已不適應(yīng)新形勢下殘疾人事業(yè)發(fā)展的需要，亟待修改完善。從政策落實和執(zhí)行情況看，2005年，國家勞動和社會保障部第14號文件《關(guān)于城鎮(zhèn)貧困殘疾人個體戶參加基本養(yǎng)老保險給予適當補貼有關(guān)問題的通知》中規(guī)定:“殘疾人就業(yè)保障金有結(jié)余的地方，可對具有當?shù)爻擎?zhèn)戶口、持殘疾人證從事個體經(jīng)營并領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)所在地有關(guān)部門確認的貧困殘疾人個體戶繳納基本養(yǎng)老保險費給予適當補貼”。目前此項政策在其他許多兄弟城市都已經(jīng)得到了執(zhí)行，但在哈爾濱市還遲遲沒有得到貫徹落實，殘疾人的合法權(quán)益沒有得到有效保障。

4.殘疾人社會保障資金投入不足，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

從殘疾人保障資金投入渠道看，政府性資金投入增長，社會資金投入不足。調(diào)查顯示，近幾年，哈爾濱市公共財政對殘疾人社會保障的投入逐年遞增，2010年為1324.8萬元，占市本級殘疾人社會保障支出的29.3%;殘疾人就業(yè)保障金，隨著征繳方式的改變，征繳量也逐年增長，2010年用于殘疾人社會保障的資金為2862萬元，占市本級殘疾人社會保障支出的64.4%;社會資金對殘疾人社會保障的投入幅度不大，民間組織、慈善機構(gòu)、社會大眾參與殘疾人社會保障建設(shè)的程度較低，2010年，市福利基金會、市福利彩票用于殘疾人社會保障的資金分別為283萬元、45.18萬元，二者合計占市本級殘疾人社會保障支出的比例僅為7.3%。從保障機制看，目前哈爾濱市的社會保障體系正在逐步健全，針對重度殘疾人的社會保障也一直處于不斷調(diào)整、完善過程中，但由于缺乏政府的有力統(tǒng)籌，部門政策銜接和社會資源整合難度較大。

5.重度殘疾人社會保障城鄉(xiāng)差別明顯

由于我國殘疾人社會保障制度框架建立在“城鄉(xiāng)分割”的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)重度殘疾人社會保障制度仍具有二元特征，使以農(nóng)村殘疾人為對象的社會保障一直都是殘疾人社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險領(lǐng)域，1991年開始城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，目前哈爾濱市城鎮(zhèn)持證重度殘疾人養(yǎng)老保險的覆蓋率為45.3%，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險于2010年開始試點，并且截至目前，僅有一區(qū)兩縣(呼蘭區(qū)、依蘭縣、巴彥縣)開展了新農(nóng)保試點工作。也就是說其余七區(qū)八縣(市)的農(nóng)村持證重度殘疾人尚處于新農(nóng)保的“盲區(qū)”。低保救助方面，盡管農(nóng)村持證重度殘疾人的低保覆蓋率與城鎮(zhèn)較為接近，但保障水平尚存在明顯的差距，依據(jù)哈爾濱市2011年1月1日起執(zhí)行的低保新標準，農(nóng)村為人均1300元/年，僅為市區(qū)低保標準的30.1%，縣(市)城市低保標準的44.9%，表明農(nóng)村重度殘疾人在享受制度性保障方面處于不利地位。醫(yī)療保險領(lǐng)域，重度殘疾人醫(yī)療保險覆蓋率出現(xiàn)了“逆差”現(xiàn)象，農(nóng)村醫(yī)療保險的覆蓋率高于城市。究其原因，主要是由于殘疾人生理殘障所決定的該群體在醫(yī)療上的普遍性需求推動了醫(yī)療保險在城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。盡管如此，還應(yīng)當看到，農(nóng)村持證重度殘疾人自費參加醫(yī)療保險的比例達到了62.9%，較城鎮(zhèn)的29.0%高出了33.9個百分點，表明農(nóng)村重度殘疾人在享受醫(yī)療保險制度保障方面明顯弱于城市。

6.傳統(tǒng)保障功能弱化，針對重度殘疾人特殊需求的制度性保障缺乏

具體表現(xiàn)在:一是以往農(nóng)村普遍實行的對殘疾人減免土地承包費、義務(wù)工和農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策，因為農(nóng)業(yè)稅的免除，也隨之消失。二是最低生活保障制度以家庭人均收入作為唯一衡量標準，沒有將重度殘疾人的家庭結(jié)構(gòu)(一部分重度殘疾人無法從家庭中單獨分戶)、特殊支出(重度殘疾人醫(yī)療、康復(fù)、輔助器具、長期藥物維持治療等費用)和家庭照料的勞動力等因素加以充分考慮。三是分類救助政策方面，盡管提高了重度殘疾人救助標準，但解決的只是“絕對貧困”問題，而不是與“殘疾”相關(guān)的“相對貧困”問題。四是社會保障政策方面，體現(xiàn)重度殘疾人特殊需求的服務(wù)性保障還比較缺乏。如，針對重度殘疾人的特殊醫(yī)療康復(fù)和服務(wù)照料等項目依然沒有納入。從保障項目和形式看，重度殘疾人社會保障已進入社會保險、社會救助、社會服務(wù)和慈善事業(yè)等領(lǐng)域，但“重救助、輕保險、福利弱”的特點較為明顯，尤其是重度殘疾人的社會福利服務(wù)面相對狹窄、受益人群有限，目前主要是針對農(nóng)村“五保戶”、城市“三無人員”和“殘疾兒童”等人群。

三、建立健全哈爾濱市重度殘疾人社會保障制度的對策建議

1.提高重度殘疾人社會保險覆蓋水平，早日實現(xiàn)全覆蓋目標

社會保險作為重度殘疾人社會保障體系的核心和基本組成部分，在解除單位、家庭和殘疾者本人后顧之憂的同時，還發(fā)揮著改善重度殘疾人生存狀況，維護社會安定和諧的重要功能。針對當前哈爾濱市重度殘疾人群體社會保險覆蓋水平較低的現(xiàn)狀，各級政府應(yīng)加大對發(fā)展重度殘疾人社會保險事業(yè)的重視程度，采取有力措施提高重度殘疾人群體的社會保險水平。一是要建立重度殘疾人社會保險補貼制度。對無勞動能力的重度殘疾人和無社會保險的低?；虻捅＿吘壍闹囟葰埣踩?，從福彩公益金和殘疾人就業(yè)保障金中安排資金，免費為其購買醫(yī)療和養(yǎng)老保險，以提高重度殘疾人社會保險的覆蓋水平。二是全面落實按比例就業(yè)和個體就業(yè)殘疾人的社會養(yǎng)老政策。對個體經(jīng)營或自愿組織起來就業(yè)的重度殘疾人參加基本養(yǎng)老保險的，給予適當?shù)纳鐣ｋU補貼;對新安置和超比例安置殘疾人的用人單位給予社會保險補貼。三是要進一步完善工傷保險和失業(yè)保險制度建設(shè)。針對重度殘疾人群體失業(yè)率高、再就業(yè)難的特點，將失業(yè)保險基金更多地用于對重度殘疾人社會保險補貼和小額擔保貸款貼息支出等。四是要加強對城鎮(zhèn)殘疾職工參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)、工傷、生育保險的監(jiān)督檢查力度，切實維護重度殘疾人享受社會保險的合法權(quán)益。

2.提高重度殘疾人低保救助標準，擴大重度殘疾人低保覆蓋面

一是放寬重度殘疾人享受低保救助的審定標準。對于家庭收入高于低保標準、低于低收入家庭標準的重度殘疾人，單獨納入低保范圍，并享受基本醫(yī)療救助。二是提高救助標準，完善重度殘疾人低保動態(tài)管理機制。借鑒其他城市經(jīng)驗，在實現(xiàn)重度殘疾人“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r，對重度殘疾人等特殊困難群體按照低保標準給予全額發(fā)放低保金的優(yōu)惠政策。此外，在大病醫(yī)療、子女就學(xué)、住房等方面，應(yīng)體現(xiàn)對重度殘疾人特殊的照顧與傾斜。

3.完善重度殘疾人特殊保障政策，提高重度殘疾人社會福利水平

針對重度殘疾人在醫(yī)療康復(fù)、輔助器具、生活照料服務(wù)等方面的特殊需求，制訂出臺重度殘疾人的特殊保障制度。首先，建立重度殘疾人專項補貼制度。一是無業(yè)重度殘疾人專項生活補貼制度。對無業(yè)重度殘疾人(包括已納入最低生活保障的重度殘疾人)，按照城鎮(zhèn)每月100元/人，農(nóng)村每月60元/人的標準，發(fā)放生活困難補助。資金籌集可由市、區(qū)(縣)財政及殘疾人就業(yè)保障金按比例分攤的方式解決。分攤比例建議根據(jù)殘保金征繳情況，按照市里拿30%、區(qū)里拿70%和市里拿70%、縣里拿30%的比例進行分攤。二是重度殘疾人家庭護理補貼制度。根據(jù)重度殘疾人居家生活的護理成本和家庭收入情況，給予每人每月300元～1500元的家庭護理補助。此項資金可從福彩資金和市殘疾人就業(yè)保障金中列支。其次，建立重度殘疾人康復(fù)服務(wù)保障制度。一是對重度殘疾兒童逐步實施免費義務(wù)康復(fù);二是對社區(qū)康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)建立補貼制度;三是對重度殘疾人配備輔助器具實施分類補貼;四是出臺對精神病人實施免費投藥的保障政策。以上康復(fù)服務(wù)保障資金建議從福彩資金、市大病救助資金和殘疾人就業(yè)保障金中列支。

4.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立健全扶助重度殘疾人的長效工作機制

各級政府要明確對重度殘疾人的托底保障主體責任，發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立起扶助重度殘疾人的長效工作機制。一是要加強殘疾人社會保障的法制化建設(shè)。盡快修訂《哈爾濱市殘疾人保障辦法》，明確殘疾人社會保障的總體原則、政府的相關(guān)責任以及殘疾人社會保障的工作機制，以法規(guī)化、制度化的形式為重度殘疾人提供社會保障。同時，政府有關(guān)部門要加強監(jiān)督和檢查，確保按比例安置殘疾人就業(yè)單位依法承擔起保障殘疾職工基本生活的責任。二是要建立扶助重度殘疾人的長效工作機制。按照《哈爾濱市殘疾人社會保障和服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》的要求，盡快成立由市政府分管副市長任組長，市殘聯(lián)、民政局、人社局、衛(wèi)生局、司法局、財政局、住房保障和房產(chǎn)管理局、農(nóng)委扶貧辦等相關(guān)部門為成員單位的“殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市殘聯(lián)，具體負責殘疾人社會保障體系建設(shè)的組織、溝通和協(xié)調(diào)。同時，各相關(guān)職能部門要切實履行各自的職責，確保重度殘疾人社會保障的相關(guān)政策得到落實。三是建立重度殘疾人社會保障資金多元投入機制，綜合利用公共財政資金、殘疾人就業(yè)保障金、彩票公益金和社會資金，通過制定免稅方案、提供公共基金支持等優(yōu)惠政策，激勵和扶持社會資金投向重度殘疾人社會保障事業(yè)建設(shè)。四是要加強對重度殘疾人社會保障工作的信息化管理。同時，要建立針對重度殘疾人的殘疾類別、勞動能力和生活自理能力的評估體系，為合理制定重度殘疾人社會保障政策的補償標準和服務(wù)措施提供依據(jù)。

5.加快農(nóng)村殘疾人社會保障制度建設(shè)，不斷縮小城鄉(xiāng)“二元差距”

針對重度殘疾人社會保障制度存在城鄉(xiāng)“二元分割”特征，農(nóng)村重度殘疾人社會保障事業(yè)還很落后的現(xiàn)狀，建議:一是要加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。盡快制訂、發(fā)布《哈爾濱市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方案》，使新農(nóng)保工作盡快在新批復(fù)的試點縣(市)乃至全市鋪開，同時，要積極推進農(nóng)村重度殘疾人參加農(nóng)村新型養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，加大政府補貼力度，降低農(nóng)村合作醫(yī)療報銷門檻，適當提高報銷比例，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。二是要逐步提高農(nóng)村最低生活保障標準，縮小城鄉(xiāng)重度殘疾人在救助水平方面的差距，保障農(nóng)村重度殘疾人的基本生活需求。三是要加大農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)力度。在新農(nóng)村建設(shè)和各級政府在農(nóng)村實施的重大工程中，充分照顧到重度殘疾人的利益，向重度殘疾人家庭傾斜，創(chuàng)造條件幫助重度殘疾人享受各項支農(nóng)惠農(nóng)政策。同時，要保障農(nóng)村重度殘疾人子女接受義務(wù)教育，資助重度殘疾人子女接受中高等教育。進一步縮小城鄉(xiāng)重度殘疾人生活水平的差距。

6.加強宣傳，營造氛圍，大力推進重度殘疾人社會保障制度建設(shè)

重度殘疾人社會保障體系建設(shè)涉及面廣、影響大、解決難，需要全社會共同關(guān)注和參與。為此，一是要加大宣傳力度。充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，通過開辦電視手語節(jié)目和殘疾人專題廣播欄目，大力宣傳殘疾人事業(yè)和殘疾人社會保障體系建設(shè)的重要意義和政策措施，宣傳扶殘助殘先進集體和個人。同時，對殘疾人事業(yè)發(fā)展和社會保障體系建設(shè)做出突出貢獻的單位和個人要予以表彰和獎勵，鼓勵社會各界積極參與到殘疾人社會保障體系建設(shè)中來。二是要開展形式多樣的扶殘助殘活動。依托各類社會服務(wù)機構(gòu)，建立助殘志愿者服務(wù)聯(lián)絡(luò)站，為殘疾人免費提供康復(fù)、教育、就業(yè)技能培訓(xùn)、維權(quán)咨詢和生活照料等方面的志愿服務(wù)，在全社會范圍內(nèi)形成扶殘助殘的良好氛圍。三是各級殘疾人組織要切實承擔起殘疾人代表、服務(wù)和維權(quán)的職能，動員廣大殘疾人，特別是重度殘疾人積極參與社會保障體系建設(shè)。同時，建立重度殘疾人需求與保障檔案，做好重度殘疾人需求分析和轉(zhuǎn)介服務(wù)，促進重度殘疾人各項社會保障政策的落實。