國企信息公開制度構建之初探

黃淑文

摘 要：公民知情權是公民的基本權利，是公民參與國家和社會事務管理的一項重要權利。中國是社會主義國家，國家為了保持公有制經濟在國民經濟中的主體地位，需要國企發揮主導作用。因此，國企在中國GDP份額中占有極大的比重。然而目前國企全民所有的性質面臨“全民沒有”的尷尬局面。其中很大的原因就在于國企缺少公民的監督，從公民知情權的角度來分析國企信息公開制度。

關鍵詞：國企；信息公開；知情權

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0010-02

一、公民知情權的概念考察

公民知情權，即指公民對于國家的重要決策、政府的公共事務以及社會上當前發生的與普遍公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。

有關知情權觀念的形成，有的學者認為可以追溯到美國立憲會議時期，當時賓州代表詹姆斯·威爾遜在會上提出“國民有權知道其代理人正在做或已經做的事，對此絕不可任由秘密進行議事程序的立法機關隨意妄為”[1]。至于這一名詞，則于1945年由美國記者肯特·庫伯首先提出，其基本含義是公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務信息的權利[2]。美國20世紀五六十年代興起的知情權運動，則將知情權這一觀念推向國際。自1945年德國基本法首先肯定知情權的憲法地位后，歐美以及日本等國家相繼在其本國憲法或法律中對其予以認可。

知情權的范圍廣泛，涉及領域眾多，證券法、消費者保護法等法律均有知情權的規定，只是稱謂略有不同，但這些知情權和本文所要探討的公民知情權存在較大的差異。首先，從牽涉的利益性質來看，以上所要求的知情都是和相關人的私益直接關聯，公民知情權則并非如此，特別在公民參與議政，參加社會管理的過程中的知情權，可能和相關人的利益并非直接關聯，往往是公民出于對社會的關注，對政治事務的參與，其考慮更多的是公益。其次，就權利的法律根據而言，以上提及的知情權可在民商法中找到直接的依據，公民知情權則并非某一部門法所能窮盡，而必須歸結到國家的根本大法憲法。至于公民知情權的憲法依據，有的國家直接有規定，可以直接引用，有的國家則要借助憲法的解釋理論才能引證，德國屬于前者，中國則屬于后者。中國憲法第41條規定了公民批評、建議、控告、檢舉等權利。而這些權利的隱含之義就包括知情權。沒有知情權，這些權利不可能順利行使。當然，公民知情權也可在行政法等公法上找到根據，政府信息公開條例就是公民知情權的直接體現。

二、信息公開與公民知情權

信息公開是指政府或各組織機構向公眾公開其所掌握的信息，使公眾可基于任何正當的理由和采用盡可能簡便的方法獲得上述信息。自瑞典1776年《出版自由法》賦予報社轉載公文的權利設立公文公開制度至1966年美國制定《信息公開法》，信息公開制度才逐漸成為潮流，成為各國政府的法律義務。中國政府順應形勢也于2007年頒布了《政府信息公開條例》。那么信息公開和公民知情權是一種什么樣的關系呢？

公民知情權是憲法意義上的權利概念，有其特定內涵。公民知情權反映的是政府與公民之間的權利義務關系，是一種公法上的權利。公民對于任何有可能對自己的權益產生重大影響的信息都有權全面知悉、了解，而這方面的信息卻往往被政府所壟斷，“據測算，政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”[3]。 因此，為了該權利的實現，政府有義務保證該信息獲取渠道的通暢與獲取方式的便利。信息獲取的手段中，一種是信息公開手段，公民被動的得知或者主動的汲取；一種是公民主動的提出，政府保障信息的提供。前一種是目前的趨勢，后一種在中國法律上也有體現，《檔案法》就規定公民持有效證件可以利用已開放的檔案。現代社會信息量龐大，個體也往往只關心和自己相關的信息，這使大量公共信息游離于公眾視線之外而得不到應有的關注。信息公開可使這些信息重回公眾的視野。另有學者提出知情權是一種帶有請求權性質的權利，它在正常情況下是依靠其義務方自覺履行其義務而實現的，但其作用主要體現在當義務方不履行其義務時，權利主體可以通過請求該義務人履行自己的義務來獲得相應的救濟[4]。

通過以上的分析，我們認為信息公開是公民知情權的保障，公民知情權是信息公開的前提和基礎，二者關系就體現在公民知情權的行使，信息公開義務的履行上。

三、國企信息公開必要性的理論分析

（一）國企的公有性質決定其有向公民公開信息的義務

從國際上看，國企僅指一個國家的中央政府或聯邦政府投資或參與控制的企業。而在中國，國企還包括由地方政府投資控股的企業。國企是全民所有制企業，這是國企的性質。全民所有制企業，就是指企業生產資料歸全體人民共同所有的企業。國企的生產經營由中央和地方國資委監管。政府的意志和利益決定了國企的行為。

國企表面上只有一個投資主體，即國家，但作為全體公民的聯合體和代理人，國家并不是最終的投資主體。國企實質上是全體國民共同投資設立的，即所謂全民所有制企業，國企有著比上市公司數量更大的投資主體。國民將財產委托給政府，或者說政府將國民手中的閑散財產聚合起來，投資設立國企，然后再由政府按照國民的意愿將企業委托給經營者，在這種雙重委托關系中，最終的委托人，即投資人有權知道自己資產的運營情況[5]。最終的委托人是“全民”，表現為個體就是公民，因此通過對國企性質的探討，從最終投資人知情權的角度上看，國企有義務向公眾公開相關信息，這不僅是對全民所有權的尊重，也是對公民知情權的保障。

（二）信息公開所能實現的公民監督有利于國企更好的運營

從經濟學理性人的角度講，每個人都是自己財產的最佳管理者，理性的經濟人對自己的財產不僅限于管理和占有，還有保值增值的欲望。但是，國企不可能由全民來經營。從現代企業所有權和經營權分離的角度上講，即使全民擁有所有權，也并不意味著需要全民來經營，聘請專業的經理人更符合管理的需要。盡管如此，若企業缺乏必要的監督，國企勢必滋生貪腐等問題。國企負有信息披露的義務，公民就可憑借對國企相關信息的了解對國企的生產經營進行監督，這就可以使國企無法規避很多問題，特別是一些重大經營性決策問題，從而有效地防止貪腐問題的發生。另外，信息公開義務的存在，使經營者暴露在公眾的監督之下，這對其自律意識的養成也有幫助。endprint

四、國企信息公開的制度構建

國企因其公有性質以及監管的需要而使信息公開有其必要。而信息公開的質量直接影響到公民知情權的實現，公民監督的有效性。這就要求我們對以下的問題做出回答，需要公開哪些信息，如何公開，如何保證有效的公開。我們從目的，即保障有效的公開入手，對國企信息公開制度進行初步探討。

（一）信息公開應符合及時、準確、真實、全面、易得原則

信息公開的及時體現了信息時效性的要求。準確、真實的信息則是公民作出正確判斷的前提，是正確行使權利的關鍵。有的學者提出了保證信息公開準確真實的一些制度設計，如保證義務、審核監管制度、公開資料鑒證制度、法律責任保障制度等[5]。這些制度對保障信息質量具有積極的意義。

全面的信息有助于公民作出整體的判斷。全面并非要求國企公布全部信息，但要“足夠”。“足夠”要求信息在質上要足夠重大，有份量，量上要充足。信息易得是指獲取信息的渠道暢通，公民通過國企官網、公共圖書館、閱覽室等途徑便可了解到這些信息，而不必為獲取信息投入過多的精力。對此，有學者提出建立一個中央信息披露互聯網網站，負責中央企業的財務經營等信息，地方設立地方國企的信息披露網站，向所在地社會公眾披露信息[6]。筆者以為，此舉甚為可取。

（二）國企信息公開立法應循公開為原則，不公開為例外

美國在政府信息公開方面的影響巨大，其原因就在于確立了公開為原則，不公開為例外的原則。美國信息公開法規定了9條公開的例外，除此之外一律公開，從此將政府最大限度的置于公眾監督之下，因而成為各國效仿的對象。中國《政府信息公開條例》也一定程度上采納了國外的主張，在其第8條規定了公開的例外，即“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”。從整體上看，條例一方面規定了主動公開的基本要求和公開的內容，也規定了各級政府主動公開政府信息的重點，還規定了公民、法人和其他組織可以依法申請公開的信息。另一方面，也規定了政府公開信息涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。我們認為國企信息公開立法可以參考《政府信息公開條例》的范式，繼續堅持公開為原則，不公開為例外。

（三）具體的國企信息公開立法可以參考上市公司的模式運行

以上兩個方面都是從原則的角度上進行的，在這里我想提出國企信息公開立法的一些設想，就是國企的信息公開可以參考上市公司信息披露的相關法律運行，需要公布的信息也可參照證券法關于上市公司公告的有關規定，比如證券法關于上市公司上半年會計年度結束之日起2個月內提交和公開中期報告，每一會計年度結束之日起4個月內提交和公布年度報告以及有關臨時報告的規定。我們認為國企和上市企業都有保障知情權的要求，如若上市公司都有公告的義務，作為全民所有的國企更是責無旁貸。

參考文獻：

[1] 曾湘瓊.公民知情權與政府信息公開探討[J].科教導刊，2012，（2）.

[2] 謝鵬程.公民的基本權利[M].北京：中國社會科學出版社，1999：263.

[3] 趙正群.得知權理念及其在中國的初步實踐[J].中國法學，2001，（3）.

[4] 黃娟.論民事訴訟中當事人的知情權[J].法學評論，2004，（1）.

[5] 馮鴻光.國企信息公開立法初探[J].中山大學學報論叢，2006，（4）.

[6] 綦好東，黃躍群.中國非上市國企信息公開披露：現狀分析與制度設計[J].管理世界，2009，（2）.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint