行政事業單位推進《內部控制規范》現實路徑選擇

王弘毅　王寶慶

【摘 要】 推進內部控制規范全面落實的路徑是：實現三個統一；抓住兩個層面；覆蓋六項業務；把握七個關鍵措施。具體內容有：建立工作機制，確保制度執行；識別各種風險，防范風險發生；開展評價工作，完成評價報告；加強自身監督，配合政府檢查。內部控制的終極目標是形成一種先進的組織文化。

【關鍵詞】 行政事業單位； 內部控制； 目標； 現實路徑

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）09-0070-02

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）于2014年1月1日開始實施，如何找到實現內部控制的有效路徑，維護政府、社會與組織的和諧發展，這是擺在我們面前急需解決的實際問題。

一、成立組織機構，明確組長職責

根據《規范》要求，為實施好內部控制，首先要成立內部控制風險評估領導小組，確定組長，單位負責人是責無旁貸的風險評估工作小組的組長，任何副職領導或部門負責人都不能擔當此任。組長承擔了一個單位內部控制制度的最終責任，包括全面性、合法性、有效性。風險評估工作小組的組成人員起碼包括財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位人員。經濟活動風險評估至少每年進行一次。其次是設立一個內部控制的組織協調管理機構，可以根據單位的具體情況，單獨設立一個機構，或者確定一個牽頭部門，具體開展組織協調工作，由于《規范》是以財政部的財會文號發布，所以在貫徹實施中，以財會部門為牽頭人比較合適，其他部門密切配合。內部審計部門主要擔當起監督檢查與評價工作，這樣安排比較合適。相關機構設立后，要明確風險評估工作小組的職責、組成人員、工作范圍等制度，明確內部控制部門或牽頭部門的職責權限和工作規程，從而方便開展工作，統領單位整個內部控制規范的貫徹落實。

二、建立工作機制，確保制度執行

內部控制的精髓在于制衡，制衡機制是工作機制的核心。具體運作包括了決策、執行與監督的三權分立，議事決策機制和關鍵崗位責任制等方面。

行政事業單位經濟活動的決策、執行和監督三權分立，是現代政府建設的客觀要求，是防范舞弊預防腐敗的制衡機制。具體表現為授權審批、業務經辦和審核監督三個方面。決策過程就是授權審批過程，在辦理重大事項前，必須經過集體決策和會簽制度，任何個人不得單獨進行決策或改變集體決策意見；執行是按照審批的意見和適當權限辦理業務的過程；監督是檢查評價工作，目的是保證決策過程、執行過程的合規性以及執行的有效性。

議事決策機制是行政事業單位開展經濟活動科學決策與民主決策的重要保證。單位任何經濟活動，必須實行決策、執行和監督相互分離原則。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。議事決策制度具體包括：議事成員構成、議事決策內容、議事決策流程、投票表決規則、決策紀要撰寫、決策事項落實與監督程序等。行政事業單位重大經濟事項一般有：大宗材料采購、大額資金使用、對外投資、基本建設支出、資產處置、重大融資以及預算調整等。重大決策一般實行領導班子集體研究決定，領導班子由黨委、行政和紀檢的主要領導組成，防止“一支筆”或“一言堂”可能導致的舞弊腐敗風險和決策失誤風險。

建立健全關鍵崗位責任制，行政事業單位應當以書面形式描述定義內部控制關鍵崗位的專業勝任能力和職業道德要求，明確崗位職責、崗位權力以及與其他崗位或外界的關系。關鍵崗位要實行定期輪換制度，防范管理風險發生或“疲勞效應”帶來的效率下降，或者對關鍵崗位開展專項審計，確保關鍵崗位人員依法履行職責。關鍵崗位主要包括：預算編制、決算編制、資金管理、會計管理、票據管理、賬戶管理、印章管理、采購管理、資產保管、合同管理、檔案管理、信息系統管理、建設項目管理、內部審計等。

三、識別各種風險，防范風險發生

風險識別與防范應該從兩個不同層面開展，一是單位層面風險；二是業務層面風險。單位層面風險識別與防范是站在單位的整體上對內部控制工作組織、機制建設、制度完善、關鍵崗位管理、財務信息編報等方面開展工作。業務層面風險識別與防范是指預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理六個方面開展工作。

行政事業單位風險，從來源看有內部風險與外部風險，即單位內部管理引發的風險與社會環境變化給單位帶來的風險；從表現形式看，可以分為：法律法規風險、信息風險（信息披露、社會輿論、公務員說話等）、資金使用風險（公款旅游、公款吃喝）、財產使用風險（公車使用、房屋租賃等）、行政效率風險（辦事效率與效果低下）、考核風險（虛報政績）、職責風險（職責不明確）、利益風險（眼前利益、部門利益與個人利益之間的矛盾）、環境風險（突發事件、人事調整、政策變動、機構改革）等；從風險的具體內容看，有違規收費、私設“小金庫”、違法違規支出、使用虛假票據、盲目舉債、簽訂無效合同、違約與糾紛、盲目采購、資產流失、損失浪費、盲目投資、違規建設、暗箱操作、收受賄賂、串通舞弊等。

為了有效防范各種風險的發生，必須做好七項具體措施：一是任何重大事項，必須實行集體決策機制，充分發揚民主，開展科學論證，廣泛征求群眾意見；二是加強分級授權審批制度，各級審批人員必須在自己的授權范圍內進行審批，嚴禁超越授權行為發生；三是實行“不相容職務相分離”原則，使決策、執行、監督三個基本權力分離，使審批、執行、監督、保管、記賬五個基本崗位分設；四是加強關鍵崗位的監督檢查，包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位；五是完善監督制度，特別是建立獨立內部審計機構，配備專職的內部審計人員，健全內部審計制度，同時也要發揮紀檢監察部門的權威作用；六是加強預算管理，通過健全預算管理制度、合理設置預算管理機構、加強內部審核審批等控制方法，對預算編制、預算審批、預算執行、決算和績效評價四個環節進行有效控制；七是信息公開，是指對某些與經濟活動相關的信息，在單位內部一定范圍內，按照既定方法與程序進行公開，達到加強內部監督的目的。單位要根據自己實際情況，確定信息公開的內容、范圍、方式與程序，建立信息公開責任機制，完善信息公開制度。

四、開展評價工作，完成評價報告

為了順利開展內部控制評價工作，單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價，同時要出具單位內部控制自我評價報告。根據《規范》的要求，單位內部審計機構作內部控制評價報告工作比較合適。如果沒有獨立內部審計機構的單位要盡快建立，或指定專人從事內部審計工作。

內部控制評價報告內容在整體上包括單位層面和具體業務層面兩個方面。單位層面包括：內部控制工作的組織情況、內部控制機制的建設情況、內部管理制度的完善情況、內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況、財務信息的編報情況。具體業務層面包括：預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況。

內部控制自我評價報告在主體要素上主要包括：一是檢查評價依據：《行政事業單位內部控制規范》和單位相關內部管理制度。二是檢查評價范圍：全面檢查評價還是就特定業務內部控制的檢查和評價。三是檢查評價程序和方法：內部監督工作流程以及現場測試采用的主要方法。四是以前期間檢查中發現的內部控制缺陷及其整改情況。五是本次檢查中發現的內部控制缺陷及改進意見建議。六是內部控制建立和執行有效性的評價、結論及改進意見建議。評價報告要坦誠地、詳細地重點說明內部控制的缺陷、影響以及改進措施辦法，并就內部控制制度在設計與執行兩個方面，發表明確意見。評價報告的寫作，千萬不要走形式、隱瞞缺陷。有缺陷改不了，那是能力問題；有缺陷，不披露，故意隱瞞，那就是一個態度問題了。

開展內部控制自我評價工作，并不是為了應付檢查。通過開展這項工作，使行政事業單位自查自糾，發現內部控制漏洞，及時改進，防范風險；及時發現內部控制制度中設計不合理不科學的因素，及時完善內部控制制度，以實現控制的人性化、科學化與民主化。內部控制自我評價工作，重在過程而非結果，不是僅僅為完成一份內部控制評價報告去應付財政或審計部門的監督檢查。

五、加強自身監督，配合政府檢查

根據《規范》的要求，單位應當建立健全內部監督制度，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。單位內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。單位應當根據實際情況確定本單位監督檢查的方法、范圍和監督的次數。

行政事業單位內部監督制度的內容有：監督人員組成、崗位設置與職責、監督權限、監督范圍與頻率、監督程序與方法等。內部監督的主體主要有內部審計機構和紀檢監察機構。監督的方法可以是證據檢查法、訪談法、實地觀察法等。制定完善的監督檢查工作方案，規范監督流程。完成內部控制自我評價報告，并作為完善內部控制的依據和考核評價相關人員的依據。

《規范》規定，國務院財政部門及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改。國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時，應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示相關內部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位進行整改。為了配合監督檢查，建議行政事業單位成立獨立的內部審計機構，配備專業內部審計人員，明確內部審計范圍與職能，制定內部審計章程，行使獨立的內部審計職責，做好內部控制檢查工作，把單位自己的風險消滅在萌芽狀態，并且配合國家財政與國家審計部門監督檢查。

總之，《行政事業單位內部控制規范》的實現路徑是：實現三個統一（一個組長、一個機構、一個報告）；抓住兩個層面（單位層面與業務層面）；覆蓋六項業務（預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目管理、合同管理）；把握七個關鍵措施（集體決策、授權批準、不相容職務分離、關鍵崗位控制、信息公開、預算與績效管理、內部審計與紀檢監察監督）。

貫徹實施《規范》的根本目的究竟是為了什么？是為了規范而規范么？是為了應付檢查么？這些問題必須認識清楚，內部控制制度的實施可以保護財產安全，可以防范管理風險，可以防范各種舞弊發生，可以保護公務人員清正廉潔，可以提高公共管理水平。但是，最根本的是形成一種組織文化，一種先進的和諧的積極向上的組織文化，一種價值觀、群體意識、道德規范、行為準則、特色、管理風格以及傳統習慣的總和。組織文化促使公務人員形成歸屬感、責任感、使命感、榮譽感和成就感。組織文化促使公務人員提高公共服務質量，提高群眾滿意度，打造人民滿意政府。明確了內部控制的目標，道路的選擇就有了方向。

【參考文獻】

[1] 財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2013.

[2] 財政部.行政事業單位內部控制規范講座[M].經濟科學出版社，2013.