江蘇省生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究

夏 明，朱化軍

（1.江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，江蘇 南京 210036；2.江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 南京 210036）

1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

截至2012年底，江蘇省共建成運(yùn)行生活垃圾處理設(shè)施85座，設(shè)計(jì)處理能力5萬t/d，其中焚燒廠25座，設(shè)計(jì)處理能力2.43萬t/d，占總能力48.6%；衛(wèi)生填埋場48座，設(shè)計(jì)處理能力2.13萬t/d，占總處理能力的42.6%。江蘇省采取特許經(jīng)營的垃圾處理設(shè)施共有25座，設(shè)計(jì)處理能力2.49萬t/d，約占全省總處理能力的50%，其中焚燒占主導(dǎo)方向，共有23座，占特許經(jīng)營能力96.8%。目前江蘇省共有17家特許經(jīng)營企業(yè)，以國有企業(yè)和民營企業(yè)為主，其中光大環(huán)保和天楹環(huán)保分別有6個(gè)和3個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，占總能力42.1%，見表1。

表1 江蘇省垃圾處理特許經(jīng)營企業(yè)情況

2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約因素分析

2.1 企業(yè)改革滯后，效率普遍較低

目前江蘇省部分城市垃圾處理單位沒有全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化改革，存在政企不分、政事不分現(xiàn)象，部分垃圾處理單位名義上已改為企業(yè)，實(shí)際上還是按原來的全額財(cái)政撥款的事業(yè)體制在運(yùn)作，沒有真正轉(zhuǎn)為獨(dú)立核算、自收自支、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，工作效率和垃圾處理水平較低。許多城市在垃圾處理層面引入了一定的競爭機(jī)制，但屬于部分改制，不夠完整，難以實(shí)現(xiàn)垃圾處理高效率、高水平運(yùn)行。

2.2 市場行為不規(guī)范，缺乏優(yōu)秀市場主體

目前江蘇省垃圾處理產(chǎn)業(yè)還未完全形成公平競爭的市場環(huán)境，不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幒鸵恍┑胤奖Ｗo(hù)主義仍然存在，缺乏開放、規(guī)范、有序的市場。由于部分城市因垃圾處理技術(shù)選用不當(dāng)或盲目引進(jìn)，一些邊緣性技術(shù)、偽技術(shù)充斥市場，造成運(yùn)行效率低或難以正常運(yùn)行。一些地方引入市場機(jī)制后，未能找準(zhǔn)政府與市場的最佳結(jié)合點(diǎn)，在設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營上，放松了對技術(shù)選擇、特許權(quán)獲得、建設(shè)過程、運(yùn)營過程等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，造成技術(shù)選擇失誤、惡性低價(jià)中標(biāo)、投資商降低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、建設(shè)工程質(zhì)量不高、運(yùn)營不能達(dá)標(biāo)排放等一系列問題。

2.3 缺少橫向戰(zhàn)略聯(lián)盟，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

江蘇省垃圾處理企業(yè)規(guī)模偏小、技術(shù)單一，特別是本土企業(yè)所占市場份額明顯偏低，而且受地域制約，不足以引領(lǐng)江蘇省垃圾處理行業(yè)，與行業(yè)相關(guān)的設(shè)計(jì)、咨詢、技術(shù)設(shè)備制造等行業(yè)發(fā)展程度不一，缺乏橫向的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。因此，需要借鑒蘇伊士、威立雅等集團(tuán)模式，整合垃圾處理產(chǎn)業(yè)投資、工程、建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)等環(huán)節(jié)，形成橫向戰(zhàn)略聯(lián)盟，推進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.4 產(chǎn)業(yè)分散，缺乏核心競爭力

江蘇省85座垃圾處理設(shè)施分布于65個(gè)地市，僅從事垃圾特許經(jīng)營企業(yè)就有17家之多，絕大多數(shù)企業(yè)市場份額不到5%，產(chǎn)業(yè)分散、信息封閉、各自為政，環(huán)衛(wèi)協(xié)會也剛成立不久。企業(yè)由于缺乏規(guī)模，行業(yè)內(nèi)本來就有限或薄弱的資金、人才、技術(shù)、設(shè)備、培訓(xùn)等資源不能實(shí)現(xiàn)有效的調(diào)配和流動(dòng)，效率較低。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，江蘇省垃圾處理產(chǎn)業(yè)缺乏有力的市場主體，企業(yè)主體經(jīng)驗(yàn)和規(guī)模不足，產(chǎn)業(yè)集中度不高。在這種情況下，企業(yè)主體很難較準(zhǔn)確估計(jì)出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也缺乏有效化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.5 缺少產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)，產(chǎn)業(yè)鏈不健全

垃圾處理產(chǎn)業(yè)化需要多部門、多行業(yè)與多企業(yè)協(xié)同運(yùn)作，尤其要求協(xié)調(diào)好環(huán)衛(wèi)、供銷、市政、環(huán)保等部門的工作，靜脈產(chǎn)業(yè)園遵循垃圾減量化、再利用和再循環(huán)原則，建立一個(gè)靜脈產(chǎn)業(yè)平臺，企業(yè)之間通過信息、物質(zhì)、能量和資本之間的耦合關(guān)系，形成一個(gè)連續(xù)的生產(chǎn)流，提高資源循環(huán)利用率，形成具有生命力和創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)鏈，符合經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求。目前，蘇州、無錫、鹽城等地都在積極籌備靜脈產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)，下一步需要出臺相關(guān)配套政策，促進(jìn)靜脈產(chǎn)業(yè)園有序、健康發(fā)展。

3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵因素分析

3.1 規(guī)劃先行

規(guī)劃是促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最為關(guān)鍵因素。對于任何一個(gè)城市來說，土地、水體、大氣、森林、山脈等自然資源都是珍貴的財(cái)富，如何保護(hù)好、利用好這些資源是政府和百姓共同奮斗的目標(biāo)。編制科學(xué)合理的長期規(guī)劃并很好地執(zhí)行，是保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要前提。

3.2 資金投入

為促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，江蘇省需要制定科學(xué)合理的預(yù)算體系，根據(jù)城市長期發(fā)展規(guī)劃和近期計(jì)劃，將市政環(huán)境投入及支出與城市發(fā)展指標(biāo)相掛鉤，建立計(jì)算模型，確保環(huán)保服務(wù)設(shè)施的及時(shí)建設(shè)到位，從而對城市的整體發(fā)展提供有力支撐。部分財(cái)政收入緊張的城市，要充分利用社會資本，采取BOT、PPP、BT等多種投融資建設(shè)方式，利用社會專業(yè)力量進(jìn)行垃圾處理設(shè)施運(yùn)營管理，以節(jié)省建設(shè)期投資，提高運(yùn)營效率。

3.3 政策引導(dǎo)和控制

政策引導(dǎo)和控制的目的主要是為了保證產(chǎn)業(yè)按照戰(zhàn)略規(guī)劃的方向穩(wěn)定發(fā)展。目前，江蘇省該行業(yè)企業(yè)良莠不齊，一些素質(zhì)較差的企業(yè)采取惡性競爭手段獲得項(xiàng)目，但是卻不能保證建設(shè)運(yùn)營水平，對城市環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，江蘇省需要建立一整套評價(jià)準(zhǔn)入機(jī)制，對企業(yè)進(jìn)行長期綜合評價(jià)，設(shè)定準(zhǔn)入門檻，確保準(zhǔn)入企業(yè)具有較高的綜合管理水平。

3.4 商業(yè)模式創(chuàng)新

垃圾處理產(chǎn)業(yè)以公益性質(zhì)為主，企業(yè)很難獲得豐厚的利潤，需要財(cái)政支持才能生存下去。為了吸引更多的社會資本進(jìn)入垃圾處理產(chǎn)業(yè)，就必須在商業(yè)模式上尋求創(chuàng)新，要讓投資商可以獲得更多的回報(bào)，讓項(xiàng)目有更好的發(fā)展空間。首先，鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的并購，扶持有規(guī)模、有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、有資金實(shí)力的專業(yè)化大企業(yè)。其次，盡量規(guī)劃建設(shè)靜脈生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園這樣的集中產(chǎn)業(yè)園。將城市的環(huán)保產(chǎn)業(yè)合理布局，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，集中在一個(gè)園區(qū)內(nèi)，可以實(shí)現(xiàn)資源的協(xié)同效應(yīng)，節(jié)約土地、能源、資金，便于監(jiān)管。垃圾焚燒、垃圾填埋、固廢資源化利用、醫(yī)療垃圾、餐廚垃圾、污水污泥等環(huán)保項(xiàng)目之間有很多耦合的地方，收集運(yùn)輸、人才培養(yǎng)、環(huán)保宣教等體系可以實(shí)現(xiàn)共享。最后，地方政府在土地、垃圾收運(yùn)、處置補(bǔ)貼、稅收等關(guān)鍵方面給予企業(yè)支持和幫助。

3.5 從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)提升

目前，江蘇省部分垃圾處理企業(yè)和部分城市主管部門的從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)缺乏，設(shè)施運(yùn)行和行業(yè)管理工作水平不高。因此，應(yīng)加大相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)力度，要經(jīng)常組織人員到其他城市考察交流，開闊政府人員的眼界，提升專業(yè)管理技能，并落實(shí)定期考核制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)管理水平的提高。

4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議

4.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

1）積極開展產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略研究。垃圾處理產(chǎn)業(yè)迫切需要組織力量，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對垃圾處理產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、目標(biāo)、步驟進(jìn)行系統(tǒng)研究，為行業(yè)改革的政策制定和具體執(zhí)行提供指導(dǎo)。

2）制定產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。垃圾處理產(chǎn)業(yè)改革需要充分考慮不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特征，充分考慮市場化不同發(fā)展階段的特征和需求，進(jìn)行系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

4.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育市場主體

1）通過產(chǎn)業(yè)整合擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)主體規(guī)模。從產(chǎn)業(yè)角度考慮，應(yīng)積極引導(dǎo)垃圾處理產(chǎn)業(yè)整合，提高產(chǎn)業(yè)主體的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集中度、品牌和國際競爭力。在產(chǎn)業(yè)整合中將城市供水、污水以及垃圾處理進(jìn)行通盤考慮，以供水的市場化帶動(dòng)污水和垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化，走國際化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式。

2）推進(jìn)投資主體產(chǎn)權(quán)多元化，培育優(yōu)秀企業(yè)主體。以資本為紐帶，推進(jìn)企業(yè)主體產(chǎn)權(quán)多元化，從體制和機(jī)制上激活傳統(tǒng)行業(yè)主力，發(fā)揮社會資本的金融優(yōu)勢，快速提升和壯大垃圾處理產(chǎn)業(yè)的競爭主體，優(yōu)化行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效支撐市場化的投資與運(yùn)營。在選擇項(xiàng)目主體時(shí)，要充分考慮經(jīng)營主體的經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績和規(guī)模等因素，傾向性地選擇有品牌、有實(shí)力的企業(yè)主體進(jìn)入垃圾處理產(chǎn)業(yè)。

4.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資模式，降低行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

1）開發(fā)低成本、長期限的金融工具。依托信托基金，鼓勵(lì)發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，為保險(xiǎn)資金的間接進(jìn)入提供平臺，為其他社會資金進(jìn)入提供高效通道；鼓勵(lì)發(fā)展基金管理等投資專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高公共資金的使用效率，提高對污水和垃圾項(xiàng)目的專業(yè)判斷；鼓勵(lì)企業(yè)直接融資的金融通道的建立，擺脫過分依賴銀行的間接融資形式，以降低金融成本。

2）鼓勵(lì)社會資本并購垃圾處理企業(yè)。鼓勵(lì)社會資本通過收購產(chǎn)權(quán)形式，對垃圾處理產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)企業(yè)進(jìn)行并購和投資，推動(dòng)垃圾處理企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，從根本上激活傳統(tǒng)企業(yè)主體積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢，降低垃圾處理產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 建立科學(xué)的行業(yè)監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力

完善監(jiān)管制度，落實(shí)監(jiān)管費(fèi)用、人員、機(jī)構(gòu)和設(shè)備，建立完善行業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，配備專業(yè)人員派駐現(xiàn)場，對生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃選址、技術(shù)選擇、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營效果、污染物排放等工作實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。加強(qiáng)生活垃圾管理等信息系統(tǒng)建設(shè)，按照監(jiān)測規(guī)范對生活垃圾填埋場地下水、地表水、甲烷濃度進(jìn)行定期監(jiān)測，適時(shí)進(jìn)行場界惡臭污染物監(jiān)測；實(shí)現(xiàn)對生活垃圾焚燒爐運(yùn)行狀況在線監(jiān)測，并向社會公開對主要污染物控制指標(biāo)的監(jiān)測結(jié)果。逐步建立涵蓋生活垃圾分類指導(dǎo)、廢物回收利用、家庭有害垃圾管理、公眾溝通等生活垃圾管理全過程監(jiān)管體系。發(fā)揮社會中介組織的作用，積極探索第三方專業(yè)化監(jiān)管，提高監(jiān)管的公信力。建立生活垃圾處理市場準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格實(shí)行特許經(jīng)營制度。

4.5 完善收費(fèi)體系，落實(shí)優(yōu)惠政策

完善生活垃圾處理收費(fèi)制度，加大征收力度，確定適合當(dāng)?shù)厍闆r的征收載體，鼓勵(lì)與自來水、燃?xì)獾壤壥召M(fèi)的方式，降低收費(fèi)成本，提高收繳率。并保證公共財(cái)政對垃圾處理設(shè)施運(yùn)行的投入，保障生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)營的正常經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善稅收激勵(lì)政策，促進(jìn)垃圾處理企業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4.6 加強(qiáng)科技創(chuàng)新和隊(duì)伍建設(shè)，保障行業(yè)健康發(fā)展

把生活垃圾處理技術(shù)納入科技計(jì)劃，加大專項(xiàng)支持力度，加強(qiáng)對垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的政策、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的研究工作；開展生活垃圾可生物降解有機(jī)垃圾管理、促進(jìn)生活垃圾資源化利用、生活垃圾管理與溫室氣體減排等政策研究；加強(qiáng)清潔焚燒、二惡英控制、飛灰無害化利用處置、生活垃圾滲瀝液處理、生活垃圾污染場地評估和修復(fù)等技術(shù)研發(fā)工作。

建立生活垃圾處理重點(diǎn)崗位職業(yè)培訓(xùn)制度，加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)生活垃圾處理專業(yè)人才，加強(qiáng)相關(guān)高級管理人才、高級技術(shù)人才、高級技能人才的培養(yǎng)；改善行業(yè)職工工作環(huán)境，提高機(jī)械化、專業(yè)化水平；改善行業(yè)職工收入水平，保障正常權(quán)益，提高社會地位。