城市化進程中社區養老服務的現狀與對策研究
—— 以T市為例

林鈞昌，尹新瑞，司潔萌，唐偉

（唐山師范學院 經管系，河北 唐山 063000）

城市化進程中社區養老服務的現狀與對策研究
—— 以T市為例

林鈞昌，尹新瑞，司潔萌，唐偉

（唐山師范學院 經管系，河北 唐山 063000）

T市人口老齡化具有老齡化速度快、規模大、高齡人口增多，擁有老齡人口的家庭規模較大等特點。家庭規模結構的變化導致家庭養老功能的“弱化”、現代社會人際關系重構、片面追求經濟利益等導致敬老、愛老的社會氛圍“淡化”等因素，使得T市養老形勢更加嚴峻。在對上述問題進行深入分析的基礎上，提出了改善目前社區養老局勢的對策與建議。

城市化進程；老齡化；社區養老

一、我國城市社區養老的背景及意義

2013年我國老年人口數量將達到2.02億，老齡化水平達到14.8%，16-59歲的勞動年齡人口，從2011年的峰值9.40億人下降到2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發生變化[1]。這是2013年2月27日發布的《中國老齡事業發展報告（2013）》中披露的一組數據。我國老年人口呈現出高齡化和空巢化的趨勢，由此使得我國的養老需求迅速增長，不僅體現在數量上，而且還體現在質量和內容上：一方面，隨著老年人口數量的增加、人口結構的改變以及家庭規模的減少，傳統的家庭養老方式已不能滿足老年人的需求，家庭養老功能正在逐漸弱化；另一方面，在我國未富先老的情況下大力開展機構養老是不現實的，社會機構養老在現階段只能是輔助性的養老方式。

隨著人口老齡化和高齡化現象的出現，人群中老年殘疾及患有疾病的人的比重不斷增加、需要生活照料和護理服務的老人必然不斷增多，照料需求也必然呈現多層次、多樣化，所以需要更多的社會支持性服務。為此，我國政府提出了“要在2020年全面建成以居家為基礎、社區為依

托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，把服務億萬老年人的‘夕陽紅’事業打造成蓬勃發展的朝陽產業，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量”[2]。由于家庭規模小型化，女性地位上升，子女工作壓力增加，傳統的家庭養老功能不斷弱化，因此，大力開展社區養老服務，將成為我國應對人口老齡化趨勢的必然選擇。

所謂社區養老，是以家庭養老為主，社區機構養老為輔，在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續得到家人照顧的同時，由社區的有關服務機構和人士為老人提供上門服務或托老服務[3]。

二、對T市城市社區養老服務問題的調查研究

為弄清T市老年人口養老服務存在的具體問題以及城市社區養老服務的狀況，給T市老年人養老存在的相關問題提出解決之策，我們“城市社區養老服務問題調查”小組在T市城區進行了相關的社會調查。為提高調查報告質量，我們的調查采用了問卷調查、參與觀察和個別訪問相結合的方法，分別在T市的LN區、LB區及FR區發放調查問卷600份，回收問卷600份，經過分析、甄別，有效問卷576份，有效率96%。通過對調查情況的統計和分析，現就T市的老年人狀況和城市社區養老服務情況給出報告，并就進一步加強T市社區養老服務工作提出我們的看法。

（一）T市人口老齡化現狀

人口老齡化是指總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區進入老齡化社會的標準。根據全國人口老齡化發展趨勢100年預測研究報告，我國21世紀將是一個不可逆轉的老齡社會，共分為三個階段：即2001年到2020年為快速老齡化階段；2021年到2050年為加速老齡化階段；2051年到2100年為穩定的重度老齡化階段。2051年全國老年人口規模將達到峰值4.37億，老齡化水平基本穩定在31%左右，進入一個高度老齡化的平臺期。與全國快速老齡化的趨勢相應，T市人口老齡化也處于快速發展階段。

1．T市正處于快速老齡化階段

2000年第五次人口普查時T市60歲及以上老年人口量為556 787人，占全市總人口數量的8.19%[4]；2010年第六次全國人口普查時T市60歲及以上老年人口數量為1 089 616人，占全市人口的13.15%[5,p152]，10年間增長了近一倍。

2．T市老年人口規模巨大，高齡人口增長明顯

第六次人口普查數據資料顯示60—69歲人口數626 809人，70—79歲人口為367 389人，80—84歲人口數量為82 292人，85—89歲的老人共有35 273人，90—94歲的老人有8 593人，95—99歲老人有1 745人，100歲以上的有144人[5,p140]，隨著醫療衛生技術的進步，80歲以上老年人的數量將繼續增加，高齡人口喪偶和患病的機率高，高齡老人生活自理能力差。

3．人口老齡化發展迅速，擁有老年人的家庭戶數規模較大

2010年T市60歲及以上老年人口的家庭戶戶數為723 192戶，占全市戶數的29.78%，占全市家庭戶數的30.44%[5,p168]。60歲以上老年人占總人口的比例從10%提升到20%，發達國家和地區大多用了50年直至上百年的時間，而T市只用25年就完成了這個歷程。

表1 T市60歲及以上老年人戶數（單位：戶）

（二）T市城市社區養老服務的現狀及問題

根據社區養老的定義，真正高質量的社區養老服務，應該是家庭的力量與社區的資源共同發揮作用的完美結合，但是據我們的分析，T市的城市社區養老服務在上述兩者作用的發揮上都存在一些問題。

1．家庭規模結構的變化導致家庭養老功能的“弱化”

一是家庭規模小型化。T市家庭人口數由2000年的7 040 554人，增加到2010年的7 577 289人，10年內家庭人口數增長了7.6%；家庭戶數則由2000年的2 078 606戶增加到2010年的2 428 752戶，10年間增加了350 146戶，增加幅度高達25.8%。家庭數目的增長幅度遠遠超過家庭人口數的增長速度，結果必然是家庭規模的降低。二是家庭結構的核心化、小型化，如表2所示[5,p159]。

表2 2010年T市不同類型家庭戶數

通過以上數據分析可知，目前T市家庭核心化、小型化已成為家庭結構的主流。另外，還存在其他小家庭式樣，

2010年T市只有一對60歲以上老夫婦空巢老年人家庭戶為190 790戶，有三個及以上60歲以上老年人的空巢家庭戶為8 135戶。除去空巢老人家庭外尚有數目眾多的單身老人戶，如下圖所示：這些家庭結構形式也正在構成T市家庭結構的重要內容[5,p170]。

表3 2010年T市單身老人戶數量

調查數據顯示，有76.15%的老年人養老費用主要是靠自己的養老保險、退休金等，10%的老年人主要靠家庭供養，14.85%的老年人自己打工賺錢。同時，在居住方式上，自己單獨居住和住老人公寓的老人分別有251位、126位，所占的比重分別為43.6%、21.9%；“與子女一起住”的老人共有186位，占的比重為32.3%，單獨居住以及住老人公寓的老人比重較大反映了家庭養老功能的弱化。

2．現代社會人際關系重構、片面追求經濟利益等導致敬老、愛老的社會氛圍“淡化”

在現代社會中國傳統孝文化與代際網絡關系產生與發展的土壤逐漸被剝離，現代社會的代際關系是國家、企事業單位、社會群體組織和家庭成員之間的代際網絡關系。此外，市場經濟背景下，經濟利益被人們視為生活的重要內容，對金錢的追求成為人們生活的重心；同時，外來思想的大量涌入，年輕一代變得更加獨立和以個人為中心，傳統的敬老愛老思想在這種社會氛圍和思想潮流中不斷被削弱。

通過調研，我們發現有的子女將老人送進養老機構，便不再管。他們認為，自己能按時交付養老機構的費用就已經盡到了他們的責任。據有的老人反映，在養老機構內同住的有些老人的子女幾乎不去看望他們，尤其對于一些失能或半失能的老人，這種情況更是普遍。這些老人大多不能說話，不能表達自己的特殊需求，而最了解他們的子女卻不來看望，他們在機構的生活較為凄涼。也有部分子女將老人看作是負累，動不動就對其加以斥責。

在個別訪談中，多數老人表示純粹的機構養老并不能滿足他們身體和心理的需求，他們渴望得到家人的照顧，而多數子女以工作忙碌為理由很少來看望他們。少數老人以不給子女添麻煩為由自愿進入機構養老，這部分老人既渴望子女的探望又對子女的“不孝順”表示深深的失望。另外，機構中也出現了老人“結伴”的現象，即男女老人結成伴侶，互相關心、互相幫助，“結伴”現象既是夕陽紅的美好，又是老人缺少心靈慰藉的凄涼表現。

3．社區系統在城市社區養老服務中存在的問題

（1）社區養老服務意識淡薄導致為老人提供的無償服務“虛化”

目前，“社區”這一基層正處于從管理向服務的轉型期，很多職能尚未明確，人員尚未落實，職位稀缺，政府的推動仍是主流，具有比較明顯的行政色彩，服務意識較為淡化，對社區養老服務的緊迫性和必要性認識不夠。從而在社區養老設施建設、專業人員培養上存在著一定缺陷，并沒有加大對社區養老的宣傳力度，諸多人不了解社區養老，概念模糊，印象不深，最后導致社區養老服務進程緩慢。為了照料生活困難老人的日常生活，各相關部門和社區經常組織各種形式的無償服務活動，如青年志愿者的志愿服務、一對一結對幫扶服務、安裝門鈴的呼叫服務、呼叫系統信息服務等。這些服務為老人特別是空巢、獨居老人的日常生活照料提供了方便。但目前存在一些“虛化”行為，以大學生青年志愿者為社區老年人服務為例。當前青年志愿社區服務行為缺乏長效機制。很多高校的青年志愿者響應號召，與養老院、敬老院、社區等結成幫扶對子，每學期為老人提供一些服務。這在形式上是一種創新，但是在實際工作中缺乏長效機制，隨著學生的畢業或者升學，這種服務消失了，或者是一部分青年志愿服務是出于某種特定時間、特定目的而做的，特定時間一旦過去，服務也就停止了，比如重陽節作為一個特定時間、特定節日，志愿者們會在這樣的節日里慰問老年人，不斷有人加入進來，然而該特定時間一旦過去，便是“人亡政息”。又如一些政府機關、社會組織和個人與社區老人的結對服務，一年就一、二次，不能持之以恒，這都說明有些義務服務流于形式。

（2）社區服務單一，滿足不了老年人“多樣化”需求

老人由于身體原因和年齡問題，需要有專人照料，但絕大多數老人都是靠自己的退休金生活，并沒有多余的錢去支付護理費用，因此他們更多依賴社區提供的免費或低價服務。老年人對社區服務的需求包括生活料理、醫療護理、精神慰藉、文娛活動等，不同身體狀況的老人對社區養老服務的內容與形式、養老服務人員的要求有區別，因此對老年人提供的服務也必須多層次、全方位、多角度。調查數據顯示，老年人的服務需求傾向于多元化（表4）。

表4 調研社區老年人需求類型

此外，還有老年人希望獲得鐘點工、陪同看病等方面的服務，另有老人提出增加社區健身器材，設立社區圖書館等方面的建議。

特別提出的是，在我們調查的576位老人中，80歲以上高齡老人共有152位，累計占總數的20.3%。據我們走訪，這部分老人很多只能呆在家中，大多數人生活已經難以自理，且患有多種疾病，如糖尿病、冠心病等疾病，比

例分別占到78%和65%，這部分老年人他們需要特殊照料。

根據調查，空巢老人、生活不能自理的老年人數量也分別達到總數的0.22%和0.038%，這與T市的總體狀況是一致的。對于這部分老年人而言，他們的需求更為特殊化，而且相對而言更是社區中的弱勢群體。醫療照顧、生活照顧、保健等方面是他們需求的重點。

但目前社會更加注重老人的物質生活，對老人的精神文化生活、醫療衛生、健身等方面的關注度低，一些相應的設施配套沒有跟上位，專業化的服務人員少，難以滿足不同層次的老人的多樣化需求。

（3）社區養老服務“簡化”，難以滿足老年人“深層次”需求

我們對T市LB區、LN區、FR區的調查進行了分析。55.5%社區有醫療服務；41.9%的社區有活動設施；36.8%的社區有保健咨詢服務項目；有法律服務、生活照料、緊急呼救服務、繼續學習的機會、日間托老所服務項目的社區分別占12.2%、13.0%、17.5%、9.7%、和10.1%，還有2.3%的老人不清楚社區有哪些服務項目。在調查過程中了解到有些服務項目老人不知道，部分社區服務的使用率還比較低。

在社區醫療保健服務方面。當老年人患上一般的疾病時主要是去一些私人的診所、醫院或是社區衛生服務中心區看。63.8%的選擇去私人的診所、醫院；35.4%選擇去社區衛生服務中心；去老年人醫院和康復中心的分別占9.7%和1.9%，也有9.3%選擇其它（主要是去附近的藥店買些藥）。在社區的醫療服務主要是為了看病就醫方便，老年人最需要的理療服務是治療常見病，占54.5%，還有13.6%和8.2%的老人需要康復治療和愛心護理；大約有四分之一的老人表示不需要醫療服務。老人對社區醫療服務項目滿意度最高的是就醫方便，占40.9%，第二位的是社區醫務人員的服務態度好，占23.3%。我國醫療改革比較滯后，自費醫療負擔較重，因此老人對社區醫療機構服務項目最不滿意的方面還是醫療價格過高，占41.9%，對設施不齊全、醫療水平低和服務項目少三方面不滿意的分別占17.1%、12.5%和12.5%。有16.3%的老人認為社區的醫療服務比較好，沒有不滿意的方面。

在社區活動設施的種類方面。調查的社區中有健身器材的占41.9%，有老年人活動中心的占33.2%，有活動場所的占49.0%，有老年人學校的僅占10.5%，還有40.8%的社區沒有活動設施。據調查，認為社區活動設施需要在“提供較多的場所”和“增加活動實施的種類”兩方面改善的占六成多。其中需要“提供較多的場所”的占38.1%，需要“增加活動實施的種類”的占25.3%，而在“增加活動設施的數量”方面占13.6%，“及時更新并維護設施”占11.3%。還有11.7%的人認為社區的活動設施各方面都比較好，沒有需要改進的方面。

以上只是針對調研的社區進行的數據分析，另外在社區托老所建設、緊急情況處理等方面T市社區養老服務系統仍然有很多的工作要做。

三、關于完善T市社區養老服務的建議及對策

中共中央、國務院早在2000年《關于加強老齡工作的決定》中，明確提出了實現老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂的老齡工作目標。完善社區養老服務，不僅能滿足老年人在熟悉的環境中接受養老服務的需求，同時也能彌補家庭養老的不足，使得老年人更好地融入社會生活，從而破解養老難題。為此，我們建議：

（一）把老齡社會作為一個重要市情認真對待，增強社區養老服務的主動性

充分認識老齡社會挑戰的嚴峻性，切實從老齡社會這一基本市情出發，把應對人口老齡化的挑戰列入未來全市經濟社會發展戰略。

社區是老年人的聚居地，是老年人的主要活動場所和生活空間，隨著年齡的增長和身體的衰老，老年人對社區的依附性逐漸增加，因此，開展社區養老服務迫在眉睫。首先，開展社區養老服務是適應人口老齡化發展的客觀要求。如前文分析，當前老齡化形勢空前嚴峻，現有家庭結構難以獨自承擔養老服務功能，因此，依托社區構筑社會化養老體系是社會發展的必然要求。其次，開展社區養老服務是提高老年人生活質量的現實需要。社區是老年人的基本活動場所和生活空間，依托社區就近進行生活照顧、醫療保健及精神慰藉等方面的服務，既能解決老年人養老問題也可適應老人及其家庭需求。再次，開展社區養老服務是維護社會穩定的現實要求。基于對我國國情的考慮，單一依靠政府進行社會養老福利事業顯然無法適應需要，同時還會對國家財政造成巨大壓力，社區養老體系建設過程為構建和諧社會、維護社會穩定提供了有益的嘗試，也是社會結構轉變的必由之路。

（二）大力營造敬老愛老風氣，保證社區養老服務的長效性

首先，政策保障、制度支持。相關政府部門可在相關政策、法規的指引下制定一系列獎懲政策，如政府可逐步探索建立有助于完善居家養老服務的收入所得稅優惠或者購房優惠等政策，鼓勵孩子同老人居住在一起并贍養老人。其次，創新工作機制，開展多種形式的敬老、愛老文明行動。比如實行老助老，引導低齡老人為高齡老人服務及健康老人為體弱老人服務，服務時間及內容記錄在居委會“義工”志愿本上，依其工作量的多少給予物質或榮譽上的獎賞，以倡導人人尊老愛老的良好風尚。第三，針對老年人服務需求的多樣化，可在社區內開設社區日間照料服務，

安置老年活動設施。同時，針對有特殊需要的老年人可開展護理計劃、康復練習、老年人心理支援服務等，可依具體情況適當收費。

（三）加快社區養老服務設施建設，增強社區服務的基礎性

按照《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》要求，在新建居民小區和進行舊城改造時，政府、基層組織和社會力量，根據社區老年人密度分布比例，將社區養老服務設施作為公共配套服務設施，與項目一起規劃，一并實施，一同檢查驗收。其次是整合社會資源。積極引導社會資本參與興建社區養老服務中心（站），進一步整合街道和社區文化站、衛生服務站、勞動服務站等公共服務資源，聯合多方力量拓展服務范圍，搭建完善的社區養老服務平臺。

（四）拓展籌資渠道，吸引社會資源，投入到社會養老服務體系建設中

首先是加大資金投入。政府應充分發揮財政杠桿作用，吸引社會資本形成“政府引導、市場運作、社會參與、全民支持”的社會化養老格局。根據國務院有關規定，今后社會福利支出不應低于財政支出的10-20%，老年人是社會保障重點加以關注的四大弱勢群體之一，因此，建立社區養老服務建設項目等整體財政預算制度，使更多的困難老人都能得到幫助。其次，加大對失能、半失能老人的支持、幫扶力度，配套相關資金，定期為特殊困難老人進行家政、醫療等方面的服務；大力構建社區養老服務場所，以滿足老年人的基本生活需求。第三，整合資金，如基本醫療保險基金、福利彩票基金等，建立長期醫療保險護理制度，同時繼續提高醫療服務保險額度。

（五）加強養老護理專業隊伍建設，增強社區養老服務的專業性

一是配置專職人員。社區養老服務員隊伍建設要與再就業工作相結合，從下崗失業群體這個人力資源庫中進行選擇。同時，每年從應屆社會工作專業和醫療護理專業畢業生中選拔業務骨干，提高整體社區養老服務隊伍的素質，定期舉辦“居家養老護理員培訓班”，做到持證上崗。二是建立“義工”制度。做好社區居家養老工作，離不開中青年群體。一方面有賴于中青年群體中養成尊老敬老的風氣，主動地承擔起贍養自己長輩的責任；另一方面，解決老年人的實際困難，尤其是法律援助、精神慰籍等方面的困難也需要青年志愿者的服務。三是成立互助組織。按照年齡相近、志趣相投的原則，成立老年人互助團隊，由老年人自己組織起來，通過集體的活動既得到精神上的滿足，獲得生活的樂趣，又可以解決一些具體的困難。

（六）健全完善養老服務網絡，增強社區養老服務的綜合性

加快“12349”養老服務信息平臺和社區日間照料中心建設，健全完善養老服務網絡。通過政府購買服務、市場有償服務和志愿者公益服務，引導和鼓勵社區養老服務機構、社會組織、醫療文化單位、家政服務公司等參與到居家養老服務中。依托熱心老年人家庭，大力興辦鄰里養老互助點。

危機與機遇并存，民政部李立國部長在貫徹落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》視頻會議上的講話中指出，加快發展養老服務業，是拉動內需、擴大就業、推動經濟轉型升級的重大舉措。就T市人口老齡化的現狀和發展趨勢而言，T市老齡人口需求，無論是在規模、結構方面，還是在數量、質量方面，都會為T市老齡產業提供極其廣闊的發展空間。要以此為突破口推動整個老齡產業加快發展，并使之成為T市一個新的經濟增長點，帶動和促進全市整個產業的優化升級。

[1] 吳玉韶.中國老齡事業發展報告(2013)[M].北京:社會科學文獻出版社,2013:10-15.

[2] 李克強.讓社會資本轟轟烈烈地辦好養老服務業[EB/ OL].http://news.sohu.com/20130817/n384396192.shtml.

[3] 社區養老[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=n7Fp8FMqokEKona_tsgiZjCTw8_aYNflKTxuN4ribliju2-.EzIhWrJIjoXF2coaMlyTxjpMZlHMhIhIjfwDS.

[4] 國務院人口普查辦公室國家統計局人口和社會科技統計司編.中國2000年人口普查資料[M].北京:中國統計出版社,2002:358-359.

[5] 河北省人口普查辦公室編.河北省2010年人口普查資料[M].北京:中國統計出版社,2012.

（責任編輯、校對：韓立娟）

The Current Situation and Countermeasures on Community Service for the Elderly in the Process of City’s Urbanization by Taking City T as an Example

LIN Jun-chang, YIN Xin-rui, SI Jie-meng, TANG Wei
(Department of Economic Management, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

T city is an aging city which contains the characterists such as fast aging, large-scale increase in the elderly population, larger family size etc. Changes in family size and structure lead to the weakening of family pension, the reconstruction of modern social relationships, one-sided pursuit of economic benefits which results in the weakening of care and love for the old social, together with the other factors, make T Municipal pension situation even worse. On the basis of in-depth analysis of these issues, the countermeasures and suggestions to improv the current situation in the community endowment are put forward.

urbanization process; ageing populations; Community endowment

C913.6

A

1009-9115(2014)04-0097-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.04.027

河北省社科聯民生課題（201301356），唐山師范學院科研基金項目（10B02），河北省哲學社會科學研究基地項目（JD2012-01）

2014-03-08

林鈞昌（1964-），男，山東文登人，博士后，教授，研究方向為城市民族關系、社區民族工作。