農村宅基地市場化改革法律問題研究
——順應十八屆三中全會改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學，陜西 西安 710062）

農村宅基地市場化改革法律問題研究
——順應十八屆三中全會改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學，陜西 西安 710062）

“三農”問題一直是我們關注的話題，而解決三農問題的關鍵是解決農民土地問題。土地問題一直是制約農村發展，造成城鄉二元結構的瓶頸。十八屆三中全會的召開進一步推動了農村土地制度的改革。大會提出要賦予農民更多財產權利，加快農村土地流轉制度的改革。我國農村宅基地法律法規如何發展才能響應十八屆三中全會的號召？本文指出了時勢對當前宅基地法律制度的挑戰，提出了應當允許宅基地有條件的市場化流轉，闡明了宅基地市場化對解決現存社會熱點問題的影響及完善相關法律制度的建議。

農村宅基地；市場化；改革；法律

農村土地問題始終是中國農村的核心問題，中國歷史上歷次農民革命斗爭和歷次農村體制改革，都是是圍繞土地問題而展開，當前中國的“三農”問題也以農民土地問題為中心。雖然經歷了多次的農村土地改革，但目前的農村土地仍是一個復雜且難以解決的問題。而要解決這一問題，就必須解決農民宅基地流轉的問題。

剛召開的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。

為響應十八屆三中全會對農村土地制度改革的號召，本文建議允許宅基地有條件的自愿流轉，以增加農民財產收入，滿足城市部分購房人需求，促進城鄉一體化發展，提出了完善相關法律制度的構想以保障宅基地市場化改革的順利有序進行。①中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報。

1 農村宅基地制度發展歷程及時勢變更對現行制度的挑戰

宅基地使用權，是《物權法》規定的一種用益物權類型，指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設施的權利。②《中華人民共和國物權法》第一百五十二條。我國現行的農村宅基地使用法律制度，誕生于新中國成立之后的土地改革運動，之后，土地所有權經歷了從農民私有到集體所有的四次變遷，農村宅基地的使用制度也相應經歷了從農民私人以所有權人身份自主使用到農民以他物權人身份他主使用的歷史性變化。[1]

盡管農村土地所有權的變化導致了宅基地使用權的一系列變化，但是，農村宅基地法律制度設立的初衷——居住權保障功能，始終未發生改變，而且還進一步得到了強化。國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松最近撰文指出，仔細梳理十八屆三中全會關于土地制度改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。他指出，土地制度改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化、開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。[2]

這些都表明我國以保障為基礎建立的農村宅基地制度因時勢的變化而越來越不適應時代的要求。近些年來，隨著我國經濟的迅速發展，一種以效率為核心，以重視土地“利用”為基本理念的現代法律制度發展趨勢已成為一股強大的內在力量，不斷地對傳統宅基地使用權制度的保障性法律基礎提出挑戰。[1]

農村宅基地制度對農民基本居住權的保障功能已大大減弱。隨著市場經濟的發展和社會的整體進步，農民的收入和生活水平不斷提高，收入來源已不局限在土地上，居住場所也不再局限于在無償取得的宅基地上建造的房屋，農村住房及宅基地的財產功能已經遠遠超過其社會保障功能。[3]受中國傳統保守思想的影響，農民一般不會輕易賣掉自己賴以生存的住房。而且隨著農村醫療、養老等社會保障制度的實施和完善，出現因出售房屋無家可歸情形的可能性極小。即使有極個別這樣的情況出現，那也不宜將萬分之一可能性的東西作為普遍立法的取舍標準。[1]目前隨著城市房價的不斷攀升，城市也存在大量買不起房的人，農村宅基地雖價格低廉，但卻不允許轉讓給城鎮居民。這就導致了農村大量宅基地閑置，從而造成了嚴重的資源浪費，既不利于資源有效利用，又不利于農民籌集資本而更好地在城市生活，也阻礙了城市居民買不起城市住房難題的解決。

2 農村宅基地流轉的法律制度現狀及其對現存社會熱點問題的影響

我國目前對宅基地的流轉采取的是禁止或嚴格限制的態度，主要目的是為了保障村民的基本居住權。但是涉及農村宅基地管理的法律法規數量少，規定不完善，更新速度慢，難以適應城市化建設的要求。[4]《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》以及國家有關政策均禁止宅基地使用權流轉，規定農村宅基地使用權不得轉讓和抵押，禁止城鎮居民在農村購買宅基地。雖然理論界對于是否允許宅基地自由流轉這一問題存在較大爭議，但現存的法律法規都明確采取了否定的價值取向。

前文已述及，這種禁止或嚴格限制宅基地市場化的做法已不適應現在的狀況，下面就這種做法對現存的社會熱點問題產生的影響進行簡單闡述：

3 對宅基地市場化相關法律制度的構想。

用地現狀對傳統禁止宅基地流轉的做法提出了挑戰，宅基地市場化改革已勢在必行。十八屆三中全會的召開也為宅基地市場化改革指明了方向，提供了政策支持。為順應十八屆三中全會的改革潮流，提高農村土地的利用效率，筆者對宅基地市場化改革有如下建議：

3.2.1 流轉須為自愿，任何單位和個人都不得強迫農民轉讓其宅基地。宅基地市場化的主體主要是針對擁有閑置宅基地而想要籌集資金以便融入城市生活的農民，只有堅持自愿流轉才能真正保護農民利益，實現宅基地市場化改革的最終目的。

3.2.2 繼續貫徹“一戶一宅基地”的原則，將自己宅基地轉讓后不得再申請新的宅基地。宅基地主要是為保障農民基本居住權的，若允許農民無限制地申請并獲得宅基地，則勢必會出現大量農民依靠出賣宅基地獲利的情況，有違宅基地制度設立的初衷，也會造成土地市場混亂不堪的局面。

3.2.3 轉讓后須經登記，未經登記不發生物權轉移的效力。這符合我國物權法關于不動產物權轉移的登記生效主義原則。

3.2.4 須對轉讓后的宅基地使用用途作嚴格的限制。基于農村宅基地的保障功能，轉讓后的宅基地也只能作居住之用途使用，無論是出賣、出租、繼承還是贈與給城鎮居民或集體組織成員，都不得改變宅基地的本來用途。

3.2.5 宅基地轉讓后應有期限限制。依我國現行宅基地制度，宅基地使用權是無期限限制的，但筆者認為，既然宅基地市場化要實現農村土地產權和國有土地產權平等化，國有土地和集體土地“同地、同權、同價”的目標[5]，則宅基地使用權應與建設用地使用權適用同等的期限限制——70年。

4 結語

農村宅基地問題是解決我國“三農”問題和土地供需矛盾的關鍵，對宅基地是否可以流轉，學界也存在很大的爭議。十八屆三中為宅基地市場化改革提供了指引，為順應大會的改革精神，應改變傳統觀念，兼顧宅基地保障性功能的同時，更加注重土地利用效率。隨著農村經濟的發展進步，農村住房及宅基地的財產功能已經遠遠超過其社會保障功能，因此，改革現行的農村住房及宅基地流轉制度，放寬農村住房及宅基地流轉的限制，對于促進社會發展、提高農民收入、加快城鄉一體化具有十分重要的意義。[3]

[1]劉俊.土地權利沉思錄[M].北京：法律出版社，2009.

[2]巴曙松.市場化是土地制度改革主線[N].農民日報，2013-12-10（3）.

[3]毛維國.農村住房及宅基地流轉制度研究[J].法學論壇，2012，（4）.

[4]劉衛柏，賀海波.農村宅基地流轉的模式與路徑研究[J].經濟地理，2012，（2）.

[5]陳晉勝.新農村建設中的法制問題研究[M].北京：法律出版社，2012.

責任編輯：陳澍斌

DF5

A

1672-2868（2014）02-0023-03

2014-01-06

李蒙梅（1990-），女，陜西渭南人。陜西師范大學政治經濟學院民商法學在讀碩士。研究方向：民商法。