把市場在資源配置中的決定性作用落到實處

□ 文/劉世錦

把市場在資源配置中的決定性作用落到實處

□ 文/劉世錦

黨的十四大提出要使市場對資源配置起基礎性作用，十八大強調使市場在資源配置中起決定性作用，這是黨對中國特色社會主義建設規律認識的深化……

○ 提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設規律認識的新突破，是馬克思主義中國化的新成果，標志著社會主義市場經濟發展進入新階段

○ 對市場作用的全新定位是與時俱進深化改革的需要，也表明新一屆中央領導集體在推進市場化改革、完善社會主義市場經濟體制這個問題上堅定不移的態度

○ 要正確運用“看不見的手”和“看得見的手”，關鍵在于不打折扣地貫徹落實黨的十八屆三中全會精神

對市場作用的重新定位是與時俱進深化改革的需要

我國正處于經濟增長的換擋期，這對更有效地發揮市場作用提出了緊迫要求。近兩年我國經濟增長速度已經開始放緩，進入了由高速增長階段向中高速增長階段的換擋期。增長速度放緩的背后是經濟結構的轉型和增長動力的轉換。具體地說，將要由過去的投資為主、工業為主、更多依靠外需，轉為消費為主、服務業為主和更多地依靠內需。在增長動力上，則要由以往更多依靠要素投入和模仿國外技術，轉向更多依靠要素生產率提高和創新驅動。經濟結構和增長動力發生變化，所配套的體制條件也應當相應調整。比如，搞基礎設施建設政府是有一些優勢的，但轉向創新和技術升級時政府的優勢就不明顯了，插手過多往往帶來負面作用。

再比如，發展工業，主要是人與機器打交道，但轉向發展服務業時，主要是人與人打交道，這就需要更多地調動企業特別是小企業和個人的積極性、創造性，這就要更多依靠市場機制的作用。所以，增長階段轉換倒逼改革必須深化，改出一套與新的經濟結構和增長動力相適應的體制機制。

加快市場化改革也是適應對外開放新形勢、建設高水平市場經濟體制的需要。我國的改革始終與開放相伴而行，相互依托、相互促進。這些年我國積極參與全球競爭，表面上看是產品、技術、產業等的競爭，背后則是體制機制的競爭，是制度競爭。我們有危機感，謀求變革，別人也有危機感，也在謀求變革。所以，我們不僅要想著自己如何改，也要看別人如何改，在全球范圍的比較、競爭中增強我們的制度優勢。近年來，美國主導的跨太平洋伙伴計劃（TPP）和跨大西洋貿易和投資伙伴計劃（TTIP），試圖形成新的貿易和投資規則，并對我國和其他新興經濟體形成戰略擠壓。面對這種新形勢新挑戰，我們不必也不能回避，而應主動把外部壓力轉化為國內深化改革的動力。我們不僅要在國內加快完善市場經濟體制，而且應當適應外部環境的變化，在全球范圍內占據建設高水平市場經濟體制的戰略制高點。

市場與政府之間是共生互補而非此消彼長關系

提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設規律認識的新突破，是馬克思主義中國化的新成果，標志著社會主義市場經濟發展進入新階段。發展社會主義市場經濟，就要通過市場規則保障公平競爭，通過市場價格提供資源配置的正確信號和激勵機制，通過市場競爭促進優勝劣汰、轉型升級。市場在資源配置的這些決定性作用，是其他機制所無法替代的。

盡管這些年市場力量有了很大發展，但政府仍然直接掌控大量資源，在經濟活動中到處都能感受到政府力量，而且這些力量一出現往往還要說了算。這樣就經常會遇到一個避不開的問題：政府和市場，究竟誰決定誰，誰服從誰？

另一方面，通過市場作用的“升級”，釋放了一個非常重要的信號，就是新一屆中央領導集體在推進市場化改革、完善社會主義市場經濟體制這個問題上，是堅定不移的，不動搖、不后退、不停步。這對國內外增強對中國發展前景的信心，穩定改革的預期，至關重要。我們經常講信心問題，現階段堅持改革開放的大方向、大政策不變，就是一個最重要的信心源泉。

在強調市場決定性作用的同時，也要更好地發揮政府的作用。問題的關鍵是如何正確理解政府的作用。概括地說，政府在市場經濟中的作用主要表現在保護產權、保障公平競爭、提供公共服務、加強社會治理、促進可持續發展和宏觀調控等方面。政府發揮這些作用的目的，是為市場更好地發揮作用創造環境、提供服務，而不是替代市場的作用。

由此引申開來，政府和市場的關系，不是簡單的誰大誰小、誰強誰弱的問題。國際上有個瓦格納法則，說的就是隨著經濟增長，政府支出比重呈上升態勢。就財政收入占GDP的比例來說，發達國家一般在30%以上，北歐國家則在50%左右，而這些國家在全球是競爭力是最強的。而發展中國家財政收入占GDP的比重較低，如非洲一些國家在10%左右，政府無法提供基本的公共服務，國家處在割裂狀態，形成不了全國性市場。所以，一種理想的、好的政府和市場的關系，應當是“有效政府+有效市場”，二者之間不是此消彼長，而是共生互補。在政府應當發揮作用的領域，比如產權保護是否有效，公平競爭是否得到重視和加強，公共服務、社會治理、促進可持續發展和宏觀調控是否到位，等等，目前大多還是不夠、不強的，有的差距還相當大。因此，當說到政府強、市場弱的時候，一定是政府作用出了問題。強的是行政審批、行政性直接干預、過大的自由裁量權、對資源的過多直接控制等。改革的關鍵就在于政府要從越位、錯位的地方退回來，在缺位的地方補上去。這正是政府職能轉換所要解決的主要問題。

以“負面清單”管理方式加快市場開放

要使市場在資源配置中真正起到決定性作用，關鍵是把中央全面深化改革的精神、出臺的相關政策措施不打折扣地加以落實。包括按照兩個“都是”、兩個“毫不動搖”、兩個“不可侵犯”的精神，深化國有資產管理體制和國有企業改革，進一步拓寬非公有制經濟的發展空間；加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，形成公平開放透明的市場規則；把要素市場作為完善市場體系的重點，積極而有序地推進土地、勞動力、資本、技術等市場的改革，等等。需要強調的是，實行“負面清單”管理模式，對完善市場體系、使市場在資源配置中發揮決定性作用，是一項重大而意義深遠的改革。

所謂“負面清單”，是指列出禁止和限制進入的領域清單，“什么事情不能干”的清單，除此之外的都可以干，即所謂“法無禁止即可為”。這當然是市場準入管理方式的一項重大改革，但僅限于此的理解，可能就低估了其重大意義，因為其反映了政府管理經濟思維方式的根本性變革。

與“負面清單”相對的是“正面清單”，就是把允許搞的、鼓勵搞的列出一個單子，經過政府審批、由政府說了算。在一個充滿生機活力的市場經濟中，在一個日新月異的創新社會中，能夠搞的項目范圍是非常不確定的，不僅每年不一樣，每個月甚至每一天都不一樣。賣商品，是在百貨公司賣，還是在大購物中心賣，是在實體店賣，還是在網上賣，是通過一般的網上支付，還是通過最新的微信支付，變得非常快。如果一定要通過管理者點頭，通過他們允許審批后才能搞，一定會把許多有希望、有前途、有競爭力的項目和企業排除在外。所以，實行“負面清單”制度，最大的好處是給創新留下了空間，給不確定性留下了空間，也就是說，給市場在更大范圍內發揮決定性作用留下了空間。

還有一條，政府鼓勵搞的行業和項目，往往也有很大的后遺癥。目前產能過剩嚴重的行業，如光伏發電、精品鋼材等，都是前幾年受到鼓勵的戰略性新興產業。搞鼓勵類項目，事實上有一個前提，就是認定政府比市場更聰明，政府官員比企業家更有遠見，看得更準，對投資項目更負責任。如果這個前提能夠成立，市場經濟就成了多余的，改革也是多余的。過去我們搞計劃經濟，搞什么行業、項目，都是政府計劃出來的，最后搞不下去了，才要改革。對鼓勵類項目，政府有關部門感興趣，有的企業也感興趣，因為拿到批條、路條后，可以搞到銀行貸款，搞到別人沒有的優惠政策。結果是破壞了公平競爭，也加劇了產能過剩，對自己、對別人都沒有好處，不是雙贏多贏，而是雙輸多輸。

與“負面清單”相關的，還有一個“負面標準”。也就是說，以什么樣的標準、規則為依據開出負面清單，例如節能、節地、節水、環境、技術、安全等市場準入標準，而不是所有制性質，不是公有非公有，不是企業規模大小。這些“負面標準”主要是為了解決經濟學上所說的外部性問題，是市場本身解決不了，需要政府發揮作用的地方。符合這些標準，所有市場主體都要受到保護；不符合的，不論國有民營、不論企業大小，都要受到懲罰。企業發展或出局，要通過公平競爭、優勝劣汰來決定。但從實踐中看，要做到這一點很不容易。比如，解決產能過剩問題，主要還是用行政性辦法，要減去的產能或明或暗還是以所有制和企業大小劃線，沒有把“負面標準”作為主要判別尺度，對產權保護考慮不夠。用這種辦法搞結構調整，與市場起決定性作用是背離的，也不可能實現資源的優化配置。

“負面清單”制度有利于減少自由裁量權，相應減少尋租、腐敗，提高政府效率和透明度。與允許鼓勵類相比，禁止限制類的自由裁量權相對較小，這也是一個進步。此外，“負面清單”的長度應逐步縮短，而且即使是負面清單，也要有審批時限要求、透明度要求，進展到什么程度、批或不批的理由，都應該讓大家知道。

“負面清單”已經寫進了文件，下一步關鍵是如何落實。今后審批制度的改革，思路也要有根本性的轉變，不應再是減少了多少項審批，而是還剩下多少審批事項？這些審批是否屬于負面清單？保留的理由是什么？這項改革方向和方法都是明確的，不必再等，每個地方都可以先試點，然后大面積推開。

落實“負面清單”制度，有利于增加企業數量，特別是中小企業數量，擴展業務活動范圍，這一效果已經開始顯現。另一方面，在放寬準入上，應該有一些標志性的大動作，既要“放小”，也要“放大”，向社會發出動真格的信號。具體來說，在行政性壟斷問題突出的基礎產業和服務業領域，放進去一兩個大的競爭者，以形成有效競爭。比如鐵路改革，可以考慮拿出幾個區域或大的項目，讓外部投資者包括地方政府和民營企業去組建新的鐵路公司；比如能源領域，可以考慮在上海自貿區建立國際性的石油交易中心，放寬、放開原油和成品油進口，打通國內外市場，允許地方煉廠做大做強，同時開放上游勘探市場，包括頁巖氣勘探市場；在電信領域，允許以民營資本為主發起形成大的電信運營商，通過競爭降低成本、促進創新。這樣做的好處，既可以增加投資，也可以提高效率，為穩增長、調結構釋入更大的“改革紅利”。

（作者系國務院發展研究中心副主任）

□ 編輯/李健 □ 美編/梁蒙蒙