我國行政審批改革的組織悖論及其法律規制

葉正國

行政審批作為一種事前規制工具，是行政權力配置和公共治理的重要手段，主要有內部控制、外部規制和資源調控等功能。在我國，行政審批是計劃經濟和全能型政府時代國家對社會、市場和公民干預的主要手段。隨著我國經濟體制改革的深化和政治社會的發展，政府與社會、市場和公民關系的邊界需要不斷調整，行政管理體制改革勢在必行，以轉變政府職能，創新社會治理和發展市場經濟，唯此才能最大程度激發社會活力，釋放改革紅利。十八屆三中全會指出，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府的作用，這就需要通過行政審批改革促進和實現政府管理由事前審批轉為事中事后的監管，推進國家治理能力與治理體系現代化。行政審批制度改革是一項系統工程，受行政管理體制、任務環境、制度環境和路徑依賴等因素影響，但關鍵是行政審批權的調整，而行政權是行政組織的核心，因此必須重視行政審批改革中的組織及其法制問題。

一、作為行政體制改革突破口的行政審批改革

行政體制改革是政府部門的“自我革命”，是我國實現有限政府和服務型政府的必由之路，目的在于構建“好政府—強社會”的合作治理體制。行政審批是我國傳統行政體制的重要標志，是政府和市場、社會關系的重要規范機制，可以說行政體制改革的關鍵就是行政審批改革，而行政審批改革必須完善和調整行政權的配置。

1.行政審批改革的重點是行政權秩序的調整

行政審批是行政管制的手段和媒介，是規范政府與市場、社會和公民關系的主要手段，也是政府內部或政府與社會分權的一種權力配置模式。一個行政審批的完成往往需要行政機關內部機構的審核和負責人的批準，或者是下級行政機關的審核和上級行政機關的批準，實質上是一種內部行政審批和行政機關的權力配置機制[1]。在計劃經濟時代，國家對社會和市場全面控制，政府尤其是中央政府高度集權，對社會各個領域的事務進行全面管控，國家管理依然是單一的行政主導，通過層級化的行政審批體制實現管制行政、秩序行政和高權行政。我國行政審批改革肇始于20世紀70年代，2001年為了適應WTO規則的要求，行政審批改革開始加速，但多是基于外部因素的減量型、形式化和程序性改革。然而，以往行政審批改革并沒有從根本上解決問題，例如，某一個房地產開發項目從招拍掛拿土地到開工和預售證件手續齊全，需要經過24個部門單位層層審批，蓋48枚289次公章，歷時超過一年半。新一屆政府上臺后，為了創新社會治理體制、發揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發揮政府作用，行政審批改革的動因逐漸內在化，多次明確指出行政審批改革要簡政放權和放管結合，減少不必要的審批，調整行政審批權力的程序和方式，衡平個人自由和公共利益，盡量減少對社會、市場和公民的管控。通過取消、調整、下放等方式逐漸變革傳統行政管理一元化的困境，行政審批權不僅在政府內部流動，而且也流向了其他治理主體，或將行政審批權改為其他事后規制手段，建構以功能分殊為基礎的行政權力配置機制。可以說，這次行政審批改革是行政權的重新配置，行政權的行使方式逐漸多樣化和多元化，基于職權最優化原則和功能最適當原則配置權責，不僅政府向市場和社會簡政放權，而且上級行政機關對下級行政機關放權，行政權力的方式也逐漸由事前審批改為事中事后監管，調整和重塑行政組織內部的權能分配和運行方式，提升行政審批實務的效能和績效。

2.趨向合作治理體制的行政審批改革

行政審批的大量存在說明政府仍然是全能型和管制型的性質，主要原因是我國傳統計劃經濟體制和社會管理體制的需要。行政審批是我國“條塊分割”體制、“壓力型體制”和“項目體制”的制度基礎，政府通過行政審批不僅對社會和市場實行單極化和一元化控制，而且實現對下級行政機關和內部機關的領導。改革開放以來，不斷深化政治經濟體制改革，政府的任務環境和制度環境發生了巨大變化，政府和社會、市場的邊界要隨之調整。雖然現代公共事務需要建構一個強有力的政府，但政府能力是有限的，傳統行政體制無法應對日益多元化和復雜化的行政任務，很多事項不該管和管不好，或者行政管制成本過高，應發揮社會自治和市場調節的功能。此次行政審批改革強調簡政放權，破除國家通過行政審批權壟斷公共事務的格局，創新公共管理方式，鼓勵社會組織參與，發揮市場的調節功能，公共行政逐漸走向合作治理，具體表現為公共行政逐漸走向多中心、自主規制和交疊與嵌套的治理結構。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”如果“兩個一律”能夠實現，可以增強地方政府的能力和減少政府對社會的管控，將會對整個“條塊分割”行政體制產生革命性的影響，可謂初步建立了國家與社會合作治理的行政體制。

3.合作治理視域中行政審批權的重構

合作治理關鍵就是多主體能夠獨立自主決定行政事務，行政審批只是作為治理方式之一，而不應該作為主要的治理手段，同時需要與其他行政規制手段組合使用。目前，如果要實現多主體的合作治理，關鍵是行政審批權的重構，主要包括以下幾個方面：第一，行政審批權的分解，包括行政審批權的取消或委外。行政審批改革的核心是簡政放權，理順政府與市場和社會關系，2013年李克強總理承諾本屆政府至少要取消和下放1700項行政審批事項的1/3。可以說，這次行政審批改革明確指出各級政府不斷轉變職能，放權給社會和市場，壓縮審批事項，削減政府權力，增加市場空間，培育和發展社會組織，有的行政審批職能轉移給社會公共組織。第二，行政審批權的整合，主要包括體制、權能和流程上的整合。行政審批的整合是對需要經不同行政機關和內部部門的行政審批權通過程序、標準或組織方式來消弭組織碎片化的問題。很多行政審批由多個部門分散進行，一個審批事項需蓋幾百個公章，而且不同行政機關的行政審批標準可能還存在沖突，如消防登高帶需要借用城市道路的，城管規定公共道路不能占用，而消防規定可以占用，致使申請人無所適從。行政審批權的整合是一種整體式的審批模式，適度集中或聯合行使行政審批權，打破不同審批部門的界限，實現行政審批事項信息共享、同步合并和并聯決策，在現有的行政審批體制內以流程再造的方式實現了行政審批部門的虛擬合并，將多元分散型的串聯式行政審批模式逐漸轉變為單一整合型的行政審批模式，實現各個行政機關之間的聯動運作和高效協調。在實踐中，體制整合主要有設立行政審批服務大廳或政務中心集中行使行政審批，抑或成立相對獨立的行政審批部門通過流程設計提高行政審批時效，流程整合主要有行業主導聯合審批、聯合審批和模擬審批，或將交叉、重復或者類似的行政審批事項轉由關聯度最高的部門行使，也可以實現行政審批權能的整合[2]。例如，可以將一些只限制資格而不需要指標控制的事項改為核準制，只統計信息而不需要規制的事項改為登記制。第三，行政審批權的下放，即上級行政機關將行政審批權配置或委托給下級行政機關行使。行政審批的下沉優化了上下級行政之間的關系，提高了下級行政機關獨立處置行政事務的能力。例如，2013年5月國務院下放了國家發改委的12項企業核準權，這實質上調整了省部級之間的關系。

二、行政審批改革的組織困境及出路

行政審批改革要想走出治亂循環，必須將行政審批改革視為系統工程，政府職能的轉變、職權的設置和人員的配置都要符合行政體制改革的合作治理邏輯。我國行政審批改革仍然存在很多問題，主要原因在于行政審批背后的復合性依賴的組織制度運行邏輯，致使各個行政審批組織有利益聯結，唯有通過行政組織結構的優化才能打破。

1.我國行政審批改革存在的問題

雖然我國行政審批改革已經進行了十幾年，行政審批改革的力度也非常大，但在實踐中仍然存在著行政審批時間長、效率低和辦事難等問題，即使是政府項目的審批也存在很多問題。行政審批的“萬里長征圖”并不是個例，如2014年7月31日李克強總理在振興東北等老工業基地工作會議上說，東北某地級市的重點民生項目8個月蓋了133個章，但還有12個章沒有蓋完，原定開工日期早過去了。行政審批存在的問題具體有以下幾個方面：第一，行政審批權存在明放暗增的現象。我國《行政許可法》和相關規范性文件嚴格控制新設行政審批，在實踐中雖然有些行政審批項目取消或調整了，很多行政機關利用登記、備案、年檢、監制、認定和審定等形式規避法律，實際上是變相對相關事項審批。此外，有些審批項目是不必要的或超過限度的卻沒有被撤銷，也有些審批項目是必要的卻被取消了。第二，有些行政機關雖然將行政審批事項授權社會組織，但與這些組織之間有千絲萬縷的關系，仍然通過一定的方式對其進行控制，如收取中介費，遙控這些組織的人事安排。第三，由于法律規定不明確等原因，行政審批的標準并不清晰，行政審批機關具有較大的自由裁量權，很多行政機關普遍存在著不作為或亂作為的現象，而且是一種組織化的不作為或亂作為，監督機制難以啟動，有的申請八個月沒有回復。此外，在行政審批過程中規避法律，多部門就同一事項實施交叉審批、重復審批和越權審批的現象仍然存在。

2.行政審批改革的組織邏輯悖論

我國“條塊分割”的行政體制由于缺乏合理的外界監督機制，形成閉合的政績共同體，上下級行政機關具有同構性，下級機關是上級機關的執行機關，上級機關是下級機關的決策機關，上級行政機關具有評判下級行政機關的權力，下級行政機關需要從上級行政機關處獲得資源，各自既存在權力博弈又相互依賴，非正式性關系在一定程度上影響著法律的實施，內部行政審批更是連接雙方的重要方式和紐帶。在這種體制中，政府內部形成復雜的利益聯結，任何一項改革都涉及到其他行政機關的利益，而任何一項行政權力的確立、運作、改革和廢除都受制于其組織機制，行政審批改革也是如此，即沿襲“領導決策啟動——下達減放指標——集中排查論證——匯總并公布改革事項”的組織邏輯[3]。詳言之，國務院做出行政審批改革的決策，由中央統一部署，責成各部委和地方政府按照一定的程序和比例自行清理，而在貫徹實施階段，上級行政機關需要通過這種組織機制逐層貫徹。在中央層面，中央編辦通過“三上三下”與各部門反復對表核實，最后匯總后形成 “行政審批事項目錄”以確定目標；在地方層面，有一些行政審批事項地方想清理，但由于國務院部委的行政規章和上級文件規定而不能清理，而有些行政審批項目雖然部委已經撤銷，但是地方改頭換面繼續施行,如廣東省“先行先試”后，一些企業審批事項取消了，然而在實踐中就遭遇過其他地方政府的限制。

這主要是因為行政審批改革的直接后果是減少了上級行政機關的束縛和放松了對社會和市場的管控，最終通過建構新的權責分配體系和培育新的治理機制根除“條塊分割”體制的制度障礙。然而，行政審批改革主要是通過“條塊分割”的行政體制來推動，國務院與部委和各級地方政府在這個過程中不斷協商和談判，并沒有其他國家機關和社會公眾的參與，法律也沒有及時跟進。在這個過程中并沒有獨立的權威機關來監督行政審批，上下級行政機關之間由于利益聯結，也缺乏監督的動力。顯而易見，這就產生行政審批改革通過“條塊分割”行政體制來革新“條塊分割”的行政體制的悖論，二者之間存在一定的張力。行政審批改革亂象產生的組織基礎就是無法超越二者之間的張力，只要這種組織機制存在，行政審批改革的實效就不容樂觀。

3.行政審批組織結構優化的因應之道

可以說，行政審批中存在的很多問題實際是我國“條塊分割”行政體制癥結的反映，即“條塊分割”的行政體制致使很多組織利益聯結難以打破，解決該問題的出路就在于重新檢視和變革這種行政體制的組織制度運行邏輯，優化行政審批組織結構，最重要的是政府內部建立權責一致的行政審批機構，各個行政組織之間形成相互競爭的交互主體性關系，只有這樣才能走出組織悖論，鞏固行政審批改革成果,提高行政審批效能。具體來說，第一，行政審批組織的主體應該明確，權責一致，獨立依法審批，各個行政審批組織應發布權力清單，明確審批事項及法律依據，可以通過裁量基準等方式約束權力。第二，國務院和省市政府設置專門的行政審批改革委員會，作為咨詢機構直接隸屬于各級政府，比較超脫，委員會從行政機關、學術界、社會公眾中挑選有豐富經驗的專家組成，高度獨立地依靠自己的經驗、學識和良知向中央和各級政府提供咨詢。第三，積極推進行政審批中心的實體化，使其直接隸屬于本級政府，逐漸由一個專業而高效的部門間橫向協調機構轉變為履行行政審批管理職能的政府間橫向機構，集中行使行政審批權[4]。這樣使監管機構和決策部門從行政審批機構和職能中分離出來，切斷行政審批權力和審批利益的聯結，減輕過程性管制的壓力。第四，行政審批不僅要存量清理，還要對增量部分實行集中論證和控制，可以像美國OMB(總統預算和管理辦公室)一樣由國務院設立一個專門機關分析行政審批的成本收益和規制影響，負責對所有行政審批的規定、措施草案的最后審核，避免亂設和濫設行政審批事項。

三、通過行政組織法規范行政審批改革

行政審批組織是用以達成行政審批的手段，行政審批改革中存在的很多問題都和行政組織法的無序化和空洞化有關。行政審批組織法是規范行政審批組織及其所屬主體之間相互關系的制度安排，主要是對行政組織體的內部結構及其法律調整，借此明確行政審批權的責任歸屬[5](P3)。行政審批需要行政機關裁量，通過文本和程序等法律規制方式存在局限性，行政組織法雖然不直接規定行政審批的內容，但是可以形塑、支撐和影響行政審批決定，加上行政審批改革本來就是行政組織變革，自然應該發揮行政組織法的作用。

1.基于開放反思的行政職權法定

行政組織法通過提供制度性手段服務于行政審批法的實施，即將某組織建構成法律上的行為體，規范其內部結構，以影響行政事務的處理過程和決定，行政組織法的建構對行政審批改革來說是結構性前提，具有基礎性意義[6](P226)。我國行政審批制度改革是對行政審批權力秩序的調整，協調溝通的規制模式逐漸代替單向的審批模式，必須擺脫傳統以控權為中心的行政組織法，創新行政職權法定的進路，在實質行政組織法和形式組織法之間達到均衡。法律的自洽性和開放性之間存在著一定的張力，加之行政法的碎片化，行政審批組織法的規定不能過于嚴苛，否則行政機關無力應對復雜而多樣的行政任務。因此，行政審批組織法的建構是基于功能導向的目標治理，即作出正確之行政審批，這是一種對特定行政任務負責的整體性控制模式，在確保作出正確之行政審批的前提下，最大程度賦予行政審批組織以裁量權。功能導向的行政審批組織法將整個行政審批權力體系理解為一個功能性系統，每一部分都因其特定的功能而為行政審批的維系作出一定的貢獻，各部分之間保持溝通和協調，并不受嚴格的形式法治主義制約，是一種開放性、反思性合法進路[7]。

2.確保行政審批機關的權能獨立

權能獨立是行政審批機關人格化和行政審批組織主體性的前提，是實現行政審批機關法人治理的重要步驟。無論法律文本還是實踐中，上下級行政機關經常通過“審批”這種方式達到領導的目的，很多行政決定雖然對外署名和承擔責任的主體是下級行政機關，但卻是經過了上級行政機關的指示、批準或同意后做出的，致使二者形成共同體，很難通過行政復議等途徑救濟[8]。可以說，權能獨立是行政審批改革中行政組織法建構的基點，只有權能獨立才能合理界分行政審批機關之間及其與其他行政機關、市場、社會乃至公民的關系，使法律成為各個主體履行行政審批職能的主要依據，消弭行政審批過程中的非正式關系，實現行政審批的權責一致。目前，實現行政審批組織的權能獨立，還需要完善以下幾個方面：第一，很多行政機關的行政審批機構并沒有相應的審批權限，一些非行政許可審批是行政機關內部的控制手段，下級行政機關在實際上缺乏獨立性。有些外部行政審批在行政機關內部也需要進行層層審批，下級行政機關只享有初審權，終審權仍然在上級機關手中，上級行政機關有權無責，下級行政機關有責無權，權責不對稱導致下級政府在前期審查過程中不負責任，最后致使責任稀薄化[9]。因此，行政審批組織對于日常性行政審批事務應有相應的資格，但是對于重大事務的審批可以由內部審批后，再進行外部審批，下級行政機關需要經過上級行政機關批準才能作出行政審批與否的決定，這時不僅要考慮以誰的名義，更需要考慮體現了誰的意思表示，明確責任歸屬[10]。第二，很多地方的行政服務中心或行政審批中心存在著法律地位不確定、組織性質不明確、隸屬關系不清晰、人員編制不穩定和法定職責不清晰等問題。行政組織法應對行政審批中心的法律地位、內部結構、人員配置以及必要的物質手段等進行明確規定，在大部分行政審批項目中授權行政審批中心可以獨立作出審批決定。第三，許多行業組織等社會公共組織承擔了行政審批職能，必須賦予這些組織相應的權能來行使行政審批權，獨立承擔責任。行政法人是權能獨立的最高階段，其特點是身份獨立、行為自主和責任自擔，以“分權”和“績效管理”為特征，以縮減政府組織規模和提高行政效能，同時確保公共任務之妥當實施，引進企業經營精神和管理模式[11]。

3.完善自主規制的行政組織法律制度

自主規制是行政組織或行政審批組織對其行為體或其成員的行為予以規范。在行政組織法層面，自主規制承認行政審批組織內部和外部存在多元化的利益群體，利用彼此的利益訴求構建自律機制，以激發行政機關或行政審批機關的自我規范和自我約束意識。這是因為行政機關在行政審批過程中具有較大的裁量權，行政審批在很大程度上是行政機關根據法律以及政治、社會和經濟情勢有針對性地作出具體決定，司法審查和立法規制具有一定的局限性。具體來說，行政審批機關內的自主規制主要包括以下三個方面：一是行政組織法通過激勵機制的制度設計使行政審批機關依法審批的利益偏好最大，為其依法審批提供組織激勵。對于需要多個審批的項目，如果不能實現集中行政審批，行政組織法應避免各個行政審批機關之間出現權力目標及其利益沖突，最好在行政審批過程中目標一致，否則可能產生道德風險或逆向選擇的問題，這是行政審批機關自主規制的根本。二是行政審批機關監督機構的異體化，實現監管與審批相分離，切斷彼此之間的復合依賴，使監督機構與行政審批機關沒有直接的利益關聯。同時，在行政審批機關內部，重大行政審批過程也要使決策、執行和監督相分離，獨立行使相關權能和履行職責，實現行政審批過程中各部門目標函數的區分，在權力博弈中實現行政審批效能的最大化。三是明確設置行政審批的法律后果歸屬及其認定標準。在我國，行政機關經常通過行政立法設立審批事項和標準，有的基層政府直接通過“紅頭文件”變相設立行政審批，行政組織法也應該滿足行政多樣性、公開性和動態性的要求，擴大有權設定行政審批權主體的范圍，但要完善動態化的監督機制，實現利益各方在充分的言說和論辯的基礎上通過妥協達成共識，將行政審批建基于理由之上，并及時公布行政審批的“權力清單”。如果一旦發現違法設置，依照行政組織法對行政機關和相關人員雙重懲罰。