首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)探析

趙弘

“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”是“十二五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成，也是推動(dòng)京津冀乃至環(huán)渤海區(qū)域一體化的必然要求。何謂首都經(jīng)濟(jì)圈？是指以首都功能的充分發(fā)揮為核心，通過首都資源與周邊區(qū)域資源的高效配置，形成的緊密聯(lián)系、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化區(qū)域。推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，既需要國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度安排，也需要區(qū)域內(nèi)各主體間的互動(dòng)協(xié)作，共同推進(jìn)區(qū)域資源合理配置，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展水平的躍升。具體而言，首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)要抓住五大戰(zhàn)略重點(diǎn)：

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和高層統(tǒng)籌，建立健全跨區(qū)域合作機(jī)制

近年來，京津冀區(qū)域在一些重要領(lǐng)域建立起雙邊或多邊合作機(jī)制，如達(dá)成《廊坊共識(shí)》、《京津冀旅游合作協(xié)議》、《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作協(xié)議》等，建立京津冀發(fā)改委主任聯(lián)席會(huì)、9+10旅游聯(lián)盟等。從實(shí)際效果來看，現(xiàn)有區(qū)域合作機(jī)制效能不高，尤其是缺乏具體的推進(jìn)和落實(shí)機(jī)制，尚不能滿足加快推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的需求。

未來應(yīng)從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃，形成統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域整體發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。由國(guó)家牽頭推進(jìn)規(guī)劃編制，建立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，健全各省市間在生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接等方面的工作推進(jìn)機(jī)制。比如建立中央、京、津、冀四方參與的“首都經(jīng)濟(jì)圈工作聯(lián)席會(huì)”，作為區(qū)域合作的決策機(jī)構(gòu)，主要由京、津、冀三地省級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家相關(guān)部委負(fù)責(zé)人組成，一年至少舉行兩次會(huì)議，共同磋商部署區(qū)域合作重大事宜。

首都經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域合作除了通過各類框架協(xié)議形成共同遵守的相關(guān)準(zhǔn)則外，更需要建立起穩(wěn)定高效的對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制。比如建立常態(tài)化多層次協(xié)商對(duì)話機(jī)制，改變目前地方政府倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域合作機(jī)制的穩(wěn)定性、緊密性和硬約束；建立規(guī)劃對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)地方規(guī)劃與國(guó)家級(jí)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，以及地方規(guī)劃相互銜接，加強(qiáng)規(guī)劃間的聯(lián)動(dòng)實(shí)施；探索區(qū)域間利益協(xié)調(diào)，包括稅收征管合作機(jī)制以及稅收收入歸屬爭(zhēng)議協(xié)商解決機(jī)制等。

突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，聯(lián)手打造具有全球影響力的區(qū)域創(chuàng)新基地

北京具有豐富的創(chuàng)新資源，是全國(guó)最重要的自主創(chuàng)新高地和技術(shù)輻射源頭，每年技術(shù)成果交易高達(dá)5萬多項(xiàng)，其中70%以上輸出到京外地區(qū)和國(guó)外。首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，應(yīng)突出和強(qiáng)化北京作為創(chuàng)新中心的輻射帶動(dòng)作用，積極搭建首都科技資源與周邊區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的對(duì)接平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升。

促進(jìn)首都科技創(chuàng)新平臺(tái)對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈開放共享。近年來，北京積極探索促進(jìn)首都科技資源面向社會(huì)開放共享的“北京模式”，建設(shè)了首都科技條件平臺(tái)、中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新平臺(tái)等。未來應(yīng)探索推動(dòng)這些科技創(chuàng)新平臺(tái)在更大范圍、更廣領(lǐng)域的配置利用，促進(jìn)其面向首都經(jīng)濟(jì)圈開放共享，在首都經(jīng)濟(jì)圈范圍吸納成員單位。充分整合利用政府投入的科技條件資源，支撐國(guó)家、區(qū)域的重大科技項(xiàng)目建設(shè)，并不斷挖掘社會(huì)需求，面向首都經(jīng)濟(jì)圈開展企業(yè)需求與科技條件資源對(duì)接服務(wù)，推動(dòng)構(gòu)建布局合理、開放高效的區(qū)域創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)。

多種形式推動(dòng)科技成果跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。通過新產(chǎn)品和新技術(shù)跨區(qū)域的應(yīng)用示范帶動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)市場(chǎng)需求，是推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)圈科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。一是圍繞首都經(jīng)濟(jì)圈解決城市人口管理、資源環(huán)境約束、交通擁堵等關(guān)鍵問題的創(chuàng)新需求，通過招投標(biāo)等多種方式，運(yùn)用各種政策手段鼓勵(lì)和扶持區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)界、高校、科研院所等承擔(dān)政府示范應(yīng)用工程。二是圍繞重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能環(huán)保、新能源利用、信息化與信息安全等領(lǐng)域，在首都經(jīng)濟(jì)圈設(shè)計(jì)組織一批具有標(biāo)志性和影響力的關(guān)鍵技術(shù)的應(yīng)用和示范工程。三是進(jìn)一步推動(dòng)中關(guān)村新技術(shù)新產(chǎn)品在首都基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中廣泛應(yīng)用并向環(huán)首都區(qū)域推廣，加快中關(guān)村創(chuàng)新成果在周邊區(qū)域轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。

創(chuàng)新合作模式，探索以“總部經(jīng)濟(jì)”、“飛地經(jīng)濟(jì)”等模式實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)對(duì)接

現(xiàn)階段，北京應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展符合首都資源優(yōu)勢(shì)、有助于強(qiáng)化首都功能的總部經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，將部分制造功能、服務(wù)功能向環(huán)首都區(qū)域轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)在更大空間范圍上的產(chǎn)業(yè)資源整合和經(jīng)濟(jì)功能協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

積極擴(kuò)大“總部經(jīng)濟(jì)”模式的產(chǎn)業(yè)合作。在總部經(jīng)濟(jì)模式下，企業(yè)通過將總部、研發(fā)等高端環(huán)節(jié)與生產(chǎn)、制造等低端環(huán)節(jié)分離布局，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源在企業(yè)內(nèi)部的最優(yōu)化配置，進(jìn)而提升企業(yè)產(chǎn)出效益和競(jìng)爭(zhēng)力。目前北京和環(huán)首都區(qū)域在以總部經(jīng)濟(jì)模式推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作方面已經(jīng)進(jìn)行了一些積極的探索，例如首鋼涉鋼產(chǎn)業(yè)整體搬遷到唐山曹妃甸，北京一機(jī)床鑄造車間遷到保定高碑店等。未來應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大合作，引導(dǎo)北京的大企業(yè)優(yōu)先向周邊中小城市布局生產(chǎn)基地和配套服務(wù)基地；同時(shí)可以探索首都和周邊城市“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”——發(fā)揮首都獨(dú)特優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)總部落戶，發(fā)揮周邊城市空間資源優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)等吸引生產(chǎn)基地落戶——共同吸引新項(xiàng)目、大項(xiàng)目落戶首都經(jīng)濟(jì)圈。

探索以“飛地經(jīng)濟(jì)”模式開展共建合作。“飛地經(jīng)濟(jì)”則一般是兩地政府對(duì)某塊土地的使用權(quán)達(dá)成某種協(xié)議，共同對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等，一方面解決中心城市土地資源緊缺、產(chǎn)業(yè)加速外移等問題，另一方面解決中小城市缺乏開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、缺乏資金、招商引資難等問題，實(shí)現(xiàn)兩地共贏發(fā)展。首都經(jīng)濟(jì)圈可借鑒長(zhǎng)三角、珠三角的一些成功經(jīng)驗(yàn)，建立合理的利益共享機(jī)制，建立類似“長(zhǎng)三角園區(qū)共建聯(lián)盟”的機(jī)構(gòu)，推進(jìn)園區(qū)間考察交流，建立共建項(xiàng)目庫(kù)，為園區(qū)間合作共建牽線搭橋，力爭(zhēng)促成實(shí)質(zhì)性的項(xiàng)目落地，促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式取得實(shí)效，走出一條促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。

加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化的生態(tài)安全格局

首都經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)體系總體上比較脆弱，水資源嚴(yán)重短缺，城市化進(jìn)程加快造成的環(huán)境污染有上升趨勢(shì)，區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為重要前提，在落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等環(huán)保合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立健全跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域一體化的生態(tài)安全格局。

加快構(gòu)建首都經(jīng)濟(jì)圈綠色生態(tài)屏障。以實(shí)施京津風(fēng)沙源治理工程、退耕還林工程、“三北”防護(hù)林工程、太行山綠化工程為重點(diǎn)，構(gòu)建首都經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)屏障。按照國(guó)家生態(tài)功能區(qū)劃和重要生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展要求，加強(qiáng)植樹造林，強(qiáng)化生態(tài)保育和水源涵養(yǎng)功能，特別是加強(qiáng)壩上地區(qū)、水源地的生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，為首都經(jīng)濟(jì)圈提供良好的生態(tài)宜居環(huán)境。

聯(lián)合實(shí)施重點(diǎn)流域綜合治理。建立流域水資源保護(hù)與區(qū)域環(huán)境保護(hù)主管部門間工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)作開展水質(zhì)監(jiān)測(cè)、陸域污染物控制、入河排污口管理等工作，形成上下游齊抓共管的局面；流域上游地區(qū)環(huán)保主管部門在審批可能對(duì)跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響，對(duì)可能造成水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)，應(yīng)征詢相鄰的下游地區(qū)環(huán)保主管部門的意見。

爭(zhēng)取設(shè)立國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。借鑒鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，在首都經(jīng)濟(jì)圈設(shè)立生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。以生態(tài)文明建設(shè)為主線，加快發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，培育生態(tài)文化，推進(jìn)節(jié)能減排和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，探索人口資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的發(fā)展新模式。

完善區(qū)域交通，建設(shè)“綜合網(wǎng)絡(luò)狀”的區(qū)域交通體系

基礎(chǔ)設(shè)施一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)。如東京都市圈在每一次規(guī)劃中都遵循“交通優(yōu)先”原則，對(duì)軌道交通建設(shè)給予大力支持，逐步形成了由新干線、輕軌、地鐵構(gòu)成的總長(zhǎng)約2865公里的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，承載了都市圈一半以上的客運(yùn)量，支撐和帶動(dòng)了都市圈發(fā)展。“首都經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)也應(yīng)該堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施先行，從國(guó)家層面超前規(guī)劃區(qū)域大交通體系、能源供應(yīng)體系、信息基礎(chǔ)設(shè)施體系等，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供強(qiáng)有力的支撐。其中，構(gòu)建與首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代綜合交通體系是重中之重。

當(dāng)前，首都經(jīng)濟(jì)圈交通發(fā)展呈現(xiàn)出以首都為中心、向四周延伸的“單中心放射狀”格局，這種格局增強(qiáng)了首都與其他省市聯(lián)系的緊密度、便利度，也使北京承擔(dān)了大量周邊城市之間的過境交通。比如京藏高速京張段承擔(dān)了北京市最大的過境運(yùn)輸量，是河北張家口、山西西部、內(nèi)蒙古西部至秦皇島港、唐山港、天津港的主要通道。這樣的交通組織形式，給北京城市交通組織、生態(tài)環(huán)境等都帶來不利影響，也增加了環(huán)首都各城市之間的城際交通成本，在一定程度上制約了這些城市之間的協(xié)作和互動(dòng)。

首都經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)探索打破行政區(qū)劃和部門界限，通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、共同推進(jìn)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通格局優(yōu)化，構(gòu)建以北京為中心，天津、石家莊、唐山、保定、張家口等城市為重要節(jié)點(diǎn)，高速公路、國(guó)道、鐵路、城際高鐵等多種交通形式并行，節(jié)點(diǎn)城市間高效聯(lián)通的“綜合網(wǎng)絡(luò)狀”交通格局，形成快捷、高效、安全的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)完善各節(jié)點(diǎn)城市之間的交通通道，做到城際直通，減少迂回運(yùn)輸、過境交通對(duì)各市市區(qū)的干擾，提升區(qū)域整體交通承載能力。注意加強(qiáng)各類型運(yùn)輸方式之間的有效銜接，例如北京新機(jī)場(chǎng)與高速公路、軌道交通之間的銜接，天津港、秦皇島港、唐山港與高速公路、城際鐵路之間的銜接等，使區(qū)域內(nèi)人流、物流更加順暢。

（作者系北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）