運行要規范監管須加強
——關于湖北省中央財政金融貼補獎政策執行情況的調查報告

●龔勛

運行要規范監管須加強
——關于湖北省中央財政金融貼補獎政策執行情況的調查報告

●龔勛

中央財政金融貼補獎政策是中央財政采取貼息、補貼、獎勵等手段，鼓勵金融機構對特定扶持對象提供金融服務的惠民政策，主要包括農業保險保費補貼、小額擔保貸款財政貼息、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵及新型農村金融機構定向費用補貼4項財政資金（以下簡稱“貼補獎資金”），財政部駐湖北專員辦自2003年開始對小額擔保貸款財政貼息審核工作以來，連續10年對湖北省中央財政金融貼補獎資金開展審查審核工作，共審查審核貼補獎資金12.26億元，先后兩次開展金融貼補獎資金及政策執行情況檢查，發現問題金額合計6.11億元，對于發現的問題，該辦一方面嚴肅處理，堅決維護中央財經紀律；另一方面探索長效機制，通過深入基層走訪居民村戶，實地了解政策執行效果，探索優化資金運行機制，促進惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

（一）小額擔保貸款財政貼息促進了城鄉居民就業創業

湖北省2003年啟動小額擔保貸款工作以來，堅持以政府推動、政策聯動、上下互動引領小額擔保貸款工作開展，為促進經濟平穩較快增長、促進就業創業、保障和改善民生發揮了積極作用。2012年，在中央財政0.96億元貼息資金引導下，全省新增小額擔保貸款31.6億元，較上年增長36.5%，財政資金實現放大效應32倍，共扶持4.4萬人創業，帶動了近10萬人再就業，發揮了良好的社會效應。

（二）農業保險保費補貼提高了農業防范風險能力

從農民角度看，農業保險開展以后，農民遭災后能夠得到保險公司及時快速賠付，對投保農戶抗災減債起到了積極作用；從財政角度看，通過農業保險保費補貼，使得有限的財政支農資金效應明顯放大，2012年，湖北省各級財政補貼保費4.81億元（其中：中央財政2.59億元，省級及縣級2.22億元），為農業提供風險保障超過144.31億元，惠及農戶814.51萬戶次，放大財政補貼效應30倍。同時，通過保險公司現場核實，掌握了農業災害的真實情況，提高政府救災的針對性和準確性，提高了救災資金的使用效率，從而提高了農業防范風險能力。

（三）縣域金融機構涉農貸款增量獎勵提高了金融支持三農發展積極性

獎勵政策實施以前，由于農業存在高風險、低收益的特點，涉農貸款不良貸款率偏高，縣域金融機構沒有發放涉農貸款的積極性，涉農信貸產品少、金融服務單一，難以滿足“三農”信貸需求。獎勵政策實施后，縣域金融機構明顯加大了涉農信貸產品與金融服務的創新力度，主動調整信貸投放方向和信貸結構，把有限的信貸資金放在支持農業生產上。據統計，2011年湖北省縣域金融機構涉農貸款平均余額為600.77億元，2012年涉農貸款平均余額上升為709.57億元，同比增長18.11%，獎勵政策的實施對縣域金融機構增加涉農投放刺激作用明顯。

（四）新型農村金融機構定向費用補貼促進了農村金融發展

定向費用補貼政策極大鼓勵了湖北省新型農村金融機構發展，據統計，2012年湖北省達到銀監會監管指標要求、符合定向費用補貼政策的新型農村金融機構達33家（其中村鎮銀行30家、小額貸款公司3家），比2011年增加12家，2012年發放貸款54.47億元，同比增長67.36%，2012年貸款平均余額35.16億元，同比增長80.06%，農村金融服務的數量大幅增加，質量也大幅提高。

二、存在的問題

總體上看，檢查發現的問題呈現以下幾個特點：一是總體違規現象得到了有效遏制。檢查發現，在湖北專員辦持續跟蹤督導下,湖北省中央金融貼補獎資金管理水平得到顯著提高，2012年金融貼補獎資金檢查下達的處理決定得到了有效落實，各級財政部門充分認識到執行金融貼補獎政策的重要性和嚴肅性，截留、滯撥及騙取中央財政資金等違規現象大幅減少。二是部分系統性問題依然存在。如財政部門不能及時撥付財政貼息資金，導致銀行違規扣劃擔保基金及提前收取個人和企業利息現象普遍存在，反映出政策執行過程中相關制度設計與實際執行脫節。三是發現新的問題隱患。如檢查過程中對小額貸款擔保基金延伸檢查發現，擔保基金管理體系混亂，導致出現大量擔保基金被擠占挪用,嚴重影響了小額擔保貸款業務的正常開展。主要違規現象如下：

(一)小額擔保貸款的擔保基金運營管理不規范

一是擔保基金賬實不符，存在重大安全隱患，基金被擠占挪用問題突出；二是擔保基金委托管理不規范，包括部分擔保基金未實行專戶管理，擔保基金利息收入未記入擔保基金賬戶；三是部分擔保基金虧損嚴重，未及時補充，無法按規定比例承擔擔保責任。

(二)擔保基金被挪用轉移現象突出

挪用擔保基金為企業提供質保；轉移擔保基金用作公司資本；違規侵占擔保基金本金及利息；違規使用擔保基金支付貸款本金及利息等。

(三)小額貸款財政貼息申報撥付不規范

超范圍辦理小額擔保貼息貸款，多撥付財政貼息資金；虛報小額貸款貼息資金；違規提前收取小額擔保貸款企業利息；多收小額擔保貸款企業利息；違規從擔保基金扣劃貼息資金等。

(四)小額擔保貸款獎補資金分配使用不規范

未按規定分配小額擔保貸款獎勵性補助資金；虛撥小額擔保貸款獎補資金；違規支付小額擔保貸款獎補資金；賬外收支獎補資金及將小額貸款財政預算資金轉移到預算外賬戶等。

(五)貼補獎配套資金不到位或虛假到位，騙取中央財政資金

部分地方財政部門未足額支付企業小額擔保貸款貼息地方配套資金；部分地方財政部門未足額撥付或者虛假撥付涉農增量獎勵地方配套資金；部分地方財政部門通過財政部門先墊付，保險公司再以虛假理賠退還資金的形式虛假支付農戶應承擔報廢，騙取中央農業保險保費財政補貼資金；部分地方財政部門以先撥后返或先收后撥的方式，虛假撥付農業保險保費補貼地方財政配套資金;少數財政部門貼補獎資金核算不規范，出現賬面虧空現象。

(六)政府承辦農業保險出現諸多弊端

恩施州農業保險采取政府承辦、按村投保模式，實地檢查發現，該模式違背中央財政關于農業保險“市場運作、農戶自愿、政府引導”的指導原則，出現諸多問題，一是未按實際耕作面積投保，出現理賠面積大于投保面積等現象；二是投保程序不到位，出現保單未送達到村、憑證未送達到戶等問題；三是違規理賠，出現向非投保戶支付災損理賠款等行為；四是套取中央保費補貼資金，縣市財政墊付應由農戶承擔保費，保險公司通過費用渠道予以返還等違規問題。

三、原因分析

針對發現的問題，檢查組一方面下發整改通知督促相關市州財政部門積極整改，另一方面也對違規現象產生原因進行深入剖析，認為問題產生主要源于以下幾點：一是中央財政金融貼補獎政策執行力度不夠。檢查發現，地方財政部門對貼補獎工作執行力不夠，大量貼補獎資金未在規定時間內按規定程序撥付到位，對相關申報資料的初級審核基本形同虛設，年末報表數據統計更是漏洞百出。二是對政策學習理解不到位。檢查發現，基層財政部門對新頒布的政策規定缺乏及時深入的學習，有的還在延續已廢止的政策規定，有的只知地方性規定，有的對新頒布的政策只聞其名，有的對政策的理解偏差極大。三是財政部門職責認識不足。檢查發現，地方財政部門對自身職責的認識亟待提高，有的認為資金撥付到下級財政部門就不需再管，有的認為金融機構違規申報與自己全然無關，甚至有的還認為財政部門做貼補獎工作也應獲得收益。四是為謀求地方利益，弄虛作假。檢查發現，部分地市，為謀取一方利益，有的甚至在地方政府的默認或要求下，以虛報假報來騙取中央資金，損害國家利益。五是政策界定模糊。檢查發現，現行政策規定有的地方界定比較模糊，具體執行上缺乏可操作性。六是對基層金融機構缺乏有效激勵。在目前國內金融機構的核算體制下，縣域金融機構收到獎勵資金做“收入”核算后，只能上繳上級機構，因此縣域金融機構對獎勵的申報和資金的領取都不積極，缺乏對縣域財政配套資金到位的監督，也是縣級財政不能在規定時間完成資金撥付的一個原因。同時，對縣域金融機構開展涉農貸款的激勵也缺乏成效。

四、建議

(一)加強政策學習，保證執行力度

針對部分政府部門及金融機構對政策學習不到位，導致執行政策出現偏差的問題，各級主管部門應高度重視，一方面各級政府部門自身要加強對中央政策及相關文件的學習，認真、深刻領會中央金融貼補獎政策精髓，不斷強化自身規范意識，堅決將中央政策貫徹執行到位；另一方面，各級政府部門還應加強對相關金融機構的宣傳引導，及時向其傳達解釋中央政策精神，按照中央政策導向鼓勵金融機構在規范中求發展，在政策中找機遇，將業務發展方向匯入到中央財政金融政策的大潮流中，實現中央財政金融政策目標與金融機構自身發展雙贏。

(二)提高責任意識，規范工作流程

各級政府部門和相關金融機構應正確認識到金融貼補獎工作是中央“惠民支農”政策的重要體現，提高經辦人員的責任意識，加強貼補獎資金的過程管理，嚴格規范申報審核流程，督促財政資金落實到位，在申報環節要按照相關文件規定時間按時申報、備案，并及時完成相關審核工作；在撥付環節要嚴格在規定時間內將資金撥付到位，嚴禁虛假撥付及撥付不到位行為；在使用環節要建立評價反饋機制，正確核算使用貼補獎資金，真正發揮專項資金的作用，提高使用效率，確保資金安全。

(三)完善聯絡機制，形成協同合力

金融貼補獎政策涉及到財政、社保及金融等諸多方面，各部門之間互不隸屬，條塊分割特征明顯，因此有必要建立各職能部門間的聯絡機制，形成協同合力，共同保障金融貼補獎政策的順利實施。建議以財政部門為主體，建立三個層次的聯絡機制：中央為頂層設計層面，建議財政部聯合人社部、中國人民銀行等中央政策部門完善金融貼補獎的政策制定，不斷研究政策執行中反映出的系統性問題，從制度設計上予以完善；省級為監管協調層面，建議由財政部駐當地專員辦牽頭，聯合省財政廳、人社廳、人民銀行及各金融機構召開聯席會議，研究解決金融貼補獎政策執行中的程序性問題，完善工作運行機制；縣級為政策執行層面，建議強化縣級財政部門執行金融貼補獎政策的主體責任意識，會同縣級社保部門、金融機構等職能部門齊抓共管，發揮政策實效，保證將惠民政策真正惠民。

(四)制訂監管細則，堵塞管理漏洞

一是規范金融貼補獎業務流程，加強對資金的全過程管理，制訂貼補獎資金申報、撥付及核算工作細則，禁止虛報、滯撥及坐收坐支行為，同時加強財政與金融的互動協作，協調解決金融機構承辦貼補獎業務中存在的制度性問題；二是加強對小額擔保基金運作管理，嚴格單一賬戶管理，依據相關政策法規制定《小額擔保貸款擔保基金運作管理辦法》，嚴格禁止違反政策法規及擔保合同挪用墊付擔保基金行為，同時通過規范擔保公司開展小額貸款擔保業務，保證政府設置擔保基金進行小額貸款擔保的公益屬性，確立擔保公司開展此類業務的委托代理關系，禁止擔保公司額外收取擔保費行為；三是規范農業保險運作流程，堅決按照中央政策精神開展農業保險工作，理順投保程序，培育農民保險意識，鼓勵農民在自愿基礎上購買農業保險，督促保險公司規范理賠程序，保證依規理賠到位。

(五)加強監督檢查，強化問責機制

應加大對金融貼補獎政策執行的監督檢查力度，強化專項資金問責制，按照“資金流到哪里，責任就跟到哪里”的原則，建立嚴格的問責制度。一是建立財政全程監管機制，實行常態監督與重點抽查相結合，將事后抽查轉為事前、事中、事后的全程監督；二是將問責制度貫穿貼補獎資金申報、撥付、使用的全過程，提高申報單位用好管好貼補獎資金的責任感，真正發揮貼補獎資金的作用，提高使用效率，確保資金安全；三是建立貼補獎資金定期對賬機制，根據貼補獎資金的流向特點，定期將財政資金撥付數據與金融機構入賬數據進行對賬分析，對異常情況逐一核實，確保撥付到位。■

財政部駐湖北專員辦）

（本欄目責任編輯：周菲）