有效治理高校津補貼發放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

有效治理高校津補貼發放亂象的思考
——以某省為例

●趙松 李娜

黨的十八屆三中全會公報指出，改革收入分配制度，形成合理有序的收入分配格局，促進社會公平正義，是推進基本公共服務均等化、完善社會主義經濟體制的重要內容。為促進收入分配政策的有效執行，促進合理有序收入分配格局形成，筆者對某省高等學校職工薪酬和津補貼發放情況進行了調研，發現高校違反有關收入分配政策、肆意發放津補貼的現象普遍存在。本著規范管理、促進改革的目的，對被調研的高校有關濫發津補貼現象進行了整理分析，并從強化管理的視角提出甄別對待、疏堵結合的治理思路。

一、高校超規定發放津補貼基本情況及主要特點

本次調研，共涉及某省44所高等學校，同時延伸調研了上述高校所屬企事業單位21戶。調研發現，高校超規定發放津補貼呈現如下特點：

（一）濫發津補貼情況普遍

44所高校中，其中有27所存在或輕或重的超規定發放津補貼問題，占到所調研總體的61.36%。高校已經成為突破收入分配制度、違反規定發放津補貼的“重災區”。

（二）項目名稱繁多

據不完全統計，27所存在超規定發放津補貼的高校中，總計出現30余種名目不一的津補貼：按時節分，有冬季補貼、夏季補貼、教師節補助、“三八”節補助、春節福利、中秋節福利等；按用途分，有監考補助、公車損耗補貼、通訊補助、運動會補助、美測補助、迎新補助、績效工資（規定外發放）、評估補助等；按對象分，有行政人員獎、領導車損補貼、崗位津貼（標準外發放）、處級以上干部通訊補助、正式工綜合責任津貼、總務職工工作津貼款等。其中較為普遍存在一種用途不明、普遍發放的名為“校內津貼”。

（三）發放金額巨大

據統計，僅2012年一年，27所學校超規定發放的津補貼總額達3.70億元，占到44所高校工資福利性支出總額16.08億元的23%。調研中還了解到，個別高校中校領導、教授、院（系）負責人等部分人員，一年內領取的超規定發放的津補貼可達到近十萬元，加之符合規定的工資、績效工資和獎金等，年收入超過二十萬元，普通行政教學與人員收入也超過十萬元。

（四）資金來源多樣

一是來源于獨立學院合作辦學收入。作為國家推進高等教育大眾化而產生的新生事物，獨立學院近年來發展迅速，但是對于獨立學院體制機制規范方面的軟件建設卻遠遠滯后于硬件的發展，特別是與主體學校的責權利關系、資源配置等。實際運作中，主體院校以資源使用費、合作辦學款、投資收益等多種名目，根據需要非常隨意地從獨立學院收取費用，主要用于預算外經費開支，其中很大一部分開支是超規定發放津補貼。二是國有資源有償使用收入，主要是房屋出租出借收入。近年來，關于事業單位房屋出租出借收入是否應繳財政問題一直未得到明確，甚至是財政部門內部都未有定性的說法。按照財政部門國有資產管理機構有關規定，事業單位國有資產出租出借取得的收入納入單位預算統一核算、統一管理，與行政單位取得的此項收入要“按照政府非稅收入管理的規定，實行‘收支兩條線’管理”形成鮮明的對比，不上繳財政。而根據財政部門預算管理機構關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的規定，各部門各單位國有資產出租出借收入全部上繳同級國庫，財政部門關于事業單位國有資產出租出借取得的收入管理政策內部形成沖突。正因政策制度的不明晰，且隨著近年來各高校基建規模的大肆擴張，很多高校利用國有資源有償使用收入特別是房屋出租出借收入作為其預算撥款之外調劑收支的平衡器，其中主要用于超規定發放津補貼。據粗略統計，27所存在超規定發放津補貼行為的高校中，過半數有利用國有資源有償使用收入超規定發放津補貼的問題。三是來自于后勤食堂等經營性收入。教育部等五部門《關于進一步加強高等學校學生食堂工作的意見》中要求“學生食堂按照非經營性資產管理…對服務實體實行‘零租賃’，免收管理費…學校不得以任何形式從學生食堂盈利。”但調研發現，尚有部分高校置此禁令于不顧，公然或變相向服務實體收取費用，充實“腰包”后擅自開支。如某高校近年來以干洗費、蒸汽費、消毒費等之名、行管理費之實向食堂承包戶收取費用146.99萬元。四是截留其他非稅收入，如應繳財政專戶學費款、培訓費收入、聯合辦學學費等，大部分用于超規定發放津補貼、提高職工待遇。

二、高校超規定發放津補貼原因分析

為規范收入分配、平衡薪酬水平并體現獎優罰劣的指導思想，各級政府在不斷探索完善事業單位薪酬管理制度。2006年，人事部、財政部印發《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》（國人部發[2006]56號），并配套以《事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法》（國人部發[2006]59號）和《關于公務員工資制度改革和事業單位工作人員收入分配制度改革實施中有關問題的意見》（國人部發[2006]88號），結合當前國情推行績效工資制度改革。績效工資改革方案確立了事業單位實行分級管理、總量核定、自主分配、激勵約束的崗位績效工資制度，明確新的收入分配制度如并軌后，各地區、各部門和各事業單位要嚴格執行國家的政策規定，一律不得在國家收入分配政策以及工資列支渠道之外，直接或變相發放津貼、補貼和獎金。高等教育學校作為公益類事業單位，實行績效工資后教職工收入大幅增加，但為何還要冒天下之大不韙，屢屢違反規定多方籌措、巧立名目發放津補貼呢？調研發現其原因主要有：

（一）體制變化的衍生品

在教育產業化特別是高等教育產業化體制下，民間資本打破政策制度壁壘，本著“逐利”的目的如開閘洪水般涌入高等教育行業。各高校也紛紛舉起產業化大旗，大肆引入民間資本，聯合辦學、合作經營、商業活動等盈利性行為逐漸增加。原來體制下長期墨守清規、一心教書育人的高校儼然成為一個商業機構，投資收益、辦學分紅、培訓收入等體制外的收入源源不斷，使得原本屬于“窮廟”的高校一夜暴富。在政策制度對高校產業化形成收入尚未有明確規定的前提下，提高職工待遇、改善辦學環境成為各高校經營所得資金最合理的流向，超規定發放津補貼也就順理成章。

（二）市場經濟影響的結果

雖然高校教職工薪酬水平近年來不斷提高，尤其是實施績效工資改革后更是明顯增加，但橫向相對于金融、地產、能源、電信等其它市場熱門產業單位相比總體上是依然偏低，這與高校知識技術密集、高層次人才集中、國家戰略發展的特點不相適應。即使是同行業內，考慮地區、學校、學科、崗位以及績效工資改革方案的因素，高校教師個體間薪酬水平差距也很大。在人才資源流動頻繁的今天，各高校提高薪酬待遇以留住人才，成為迫不得已的選擇。調研中了解到，某高校近十年來由于薪酬待遇問題，有大約120余名教師選擇離職，紛紛奔赴待遇水平更高的“北上廣”或沿海城市高校任教。另一重點高校2013年計劃招聘5名博士研究生，但即使給出無償提供住房、有津補貼發放等條件，但也僅僅招收到1名。

（三）缺乏有效監管的后果

眾所周知，凡是所謂“體制內單位”，“隱性福利”是一個國人皆知的“秘密”，全社會如此，高校也如此。雖然各級監管主體針對濫發津補貼的問題進行過無數次的清理整頓，甚至舉起“對主要領導、分管領導、直接責任人要嚴肅處理，按照組織程序一律先予以免職，再依據黨紀政紀和有關法律規定追究責任”的大棒，但受法不責眾、不患寡而患不均等思維的影響，治理整頓效果平平，超規定發放津補貼的“韭菜”割了一茬長一茬，相關人事、工資及行業主管和行政監察部門并未起到應有的監管作用。監管缺乏約束力和長效性，也是違規發放津補貼屢禁不止的原因。

三、幾點建議

對于高校當前普遍存在的超規定發放津補貼問題，調研認為應該立足于當前國情、兼顧高等教育行業特點、綜合考慮當前社會薪酬水平等多種因素，甄別對待、疏堵結合，堅持規范與清理相結合的原則進行。

（一）將普遍發放的校內津貼規范化，納入到績效工資范疇，適度提高高校教職工總體薪酬水平

總體而言，高校教職工薪酬水平總體偏低，這也成為部分偏遠地區高校教師“北上南下”或校外兼職的主要原因。留不住“高精尖”人才、缺失高端生產要素的人才培育機構，產出的產品自然質量不高，制約著高等教育事業的進一步發展。因此，有關部門應正確認識和理性對待高校超規定發放津補貼問題，在綜合調研的基礎上將目前各高校普遍發放的校內津貼分類分級予以合法化，從而達到提高高校教職工總體薪酬水平、解決高校留不住人才的問題。這也符合《教育法》和事業單位工資制度改革方案中社會資源向教育行業傾斜的設定。

（二）完善高校產業化后新生事物配套管理政策，規范高校資金管理使用

一是要盡快規范高校合作辦學有關規定，明確主體院校和獨立學院的責權利，將合作辦學收入列入政府非稅收入范疇，納入政府預算統一管理。二是制定后勤社會化改革后高校后勤管理、資產配置使用等管理制度，避免高校借后勤社會化的幌子行經營牟利之實。三是完善高校科研、培訓等收入管理政策。四是合理配置高校資產配置，相關有償使用收入明確納入預算。通過以上幾種途徑，多管齊下扎緊高校“錢袋子”，較為徹底地堵塞高校濫發津補貼的口子。

（三）推進部門預算科學化精細化水平，逐步促進高校內部管理控制制度完善

預算編制要進一步摸清高校預算基礎數據的底子，尤其是全面掌握各高校預算收入的能力，并按照“量入為出”的原則，科學精細安排高校財政支出預算。同時，有關部門要督促指導各高校完善預算內收入、經營性收入管理控制制度，規范高校經費開支審核制度，強化對濫發津補貼行為的控制。

（四）加強高校濫發津補貼行為監督檢查和懲處力度

對于津補貼發放合理規范后仍想方設法籌措資金、千方百計巧立名目發放津補貼的，教育行業主管部門應加大監督檢查和懲處力度，強化對主要校領導的問責，并建立與人事選調、考核評優相互聯系的懲處機制。■

山西省會計服務中心、山西省財政廳駐太原市財政監察處）

（本欄目責任編輯：阮靜）