房地產稅成為地方主體稅種的可行性分析

●宋燕 朱琳

房地產稅成為地方主體稅種的可行性分析

●宋燕 朱琳

1994年分稅制改革在確立中央和地方財權與事權關系的基礎上構建了當前的分稅制結構。按照現行分稅制的安排，地方稅收收入主要來源于兩個方面：一是共享稅部分，包括個人所得稅、增值稅、企業所得稅和營業稅；二是純粹地方稅部分，包括契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船稅和煙葉稅。地方財政收入很大一部分要依靠共享稅，尤其隨著“營改增”的推進，重新培育地方主體稅種，構建新的地方稅體系是當前亟需解決的問題。

一、我國房地產稅制改革的必要性分析

（一）現行房地產稅收體系存在的問題

房地產行業的稅收按照環節分為開發環節、保有環節、處置環節等。保有環節自用房產稅以房地產原值為計稅依據，沒能體現房地產的真正價值，稅收額也不隨著房地產價格的上漲而上漲。現行城鎮土地使用稅是以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，這種課征方式使稅額也不隨課稅對象價值的上升而上升，具有稅源不足且缺乏彈性的缺點，不能發揮調節土地級差收入的作用，也無法對土地閑置現象和土地投機行為進行調控。

同時，現有的房地產稅收制度不利于調控房地產價格。房地產開發環節上交的稅額大部分組成了房地產開發成本，最后轉移到了購房者身上；房地產轉移環節和出租環節的稅收，大部分是由售房者和出租方來繳納的，如果增加這兩個環節的房地產相關稅額，非但不會控制房價，反而會使房價上漲，原因就在于售房者和出租方會想方設法地把稅額增加到房價和租金里，讓購房者和承租方承擔。

表1 湖北省E市2014年1-6月房產保有環節與交易環節稅統計單位：萬元

從地方稅收入的結構來看（見表1），來自房地產交易環節的稅收比重過大，僅契稅和土地增值稅兩項收入和就超過了地方稅收入總額的一半；房地產保有環節的稅收總額明顯少于房地產交易環節的稅收總額。

（二）房地產稅改革對現行稅制的影響

作為地方稅種的營業稅逐漸退出歷史舞臺，意味著財政收入將大幅度縮水，財政收支之間的矛盾將日益明顯，根據資料顯示，“2014年3月13日，財政部稅政司發布營改增試點運行的基本情況，2013年減稅規模超過1400億元”。有專家指出，應該“重新培育地方主體稅種，構建新的地方稅體系”，“科學選擇主體稅種和輔助稅種，優化主要稅種的內部結構，完善地方與中央的稅制結構”，“房地產稅制改革應該‘減稅’先行，貫徹‘結構性減稅’理念，有選擇性地減稅與加稅”，“統一開征新購房產稅，用經濟手段替代行政手段調控房地產市場運行，充分發揮房地產稅‘自動緩沖器’的功能，自發調節房地產市場的‘冷熱’”。顯然，眾多專家已關注到房地產稅是稅制改革中不可或缺的一個重要組成部分，也是影響稅制改革成效的重要因素，其成效直接關系到國家經濟穩定及人民幸福度。

表2 2014年湖北省E市2014年1-6房產稅、城鎮土地使用稅占地方財政收入比例（數據來源E市地稅局）單位：萬元

表3 不同時期國家對房地產市場政策

二、房地產稅成為地方主體稅種的可行性分析

（一）分稅制下，房地產稅具有成為地方主體稅的條件

我國現行房產稅存在的問題很多，因此推進房產稅的改革，提高房產稅地位是我國社會經濟發展的迫切需要。

1、外部條件。我國房地產稅經過多年的調查研究及準備，征稅基礎工作已基本完善。房地產信息系統逐步在各地建立，不動產登記制度不斷推進，基本能做到房主與房產對應。在經濟發達的地區，土地數據庫、房產數據庫在相關部門已逐步建立。隨著上海、重慶兩個試點的完成，我國房地產稅方面的經驗不斷積累，為全面推進房地產稅奠定了基礎。

2、內部條件。相比于商品勞務稅類、所得稅類，房產稅作為一種財產稅，更適合扮演地方主體稅收的備選稅種角色。

第一，房地產稅基穩定。房地產不可移動的特性保證了稅基的穩定，一般來說，房地產稅是對不動產的價值征稅，不動產的價值是通過房地產市場的變化來反映的。房地產屬于不動產，不動產價值的彈性較小，與商品周轉額和工資所得的流量相比，其對經濟變化的反應也是較為緩慢的，這樣房產稅收入就不會隨著經濟周期的變化而大起大落，這種較為緩和的變化，能夠確保房產稅成為穩定的收入來源。

第二，稅源充足。住房制度改革后，我國房地產經濟快速發展，房地產市場越來越成熟，房地產業成為經濟支柱產業，年房屋施工、竣工面積及價值上升迅速，房地產開發投資額、商品房銷售額持續上升，而且房地產開發投資額占國內生產總值比重較大。

第三，房地產稅征收的相關配套措施在不斷地完善。2014年8月15日，《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》公布。專家普遍認為，不動產登記制度的推進，將會梳理房產所屬關系，推動房產稅征收工作的開展。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，征求意見稿的出臺，為房地產稅開征提供了必要條件。從各方面釋放的信息來看，房地產稅開征是必要的，但一直沒有征收，其中一個重要障礙是不動產登記制度沒建立起來。只有不動產統一登記后，房產稅才可能全面落地。這一政策類似于人口普查，將是其他所有長效調控政策的基礎。一旦不動產統一登記實現，其他政策的出臺將非常快，對市場投資者的心理影響也非常大，這對房產稅的開征具有很大的促進作用。

（二）房產稅稅收貢獻占地方財政收入的比重小，無法滿足地方財政支出需要

從我國房產稅現狀來看，房產稅占地方稅收收入或財政收入的比重都很低，2012年，我國房產稅占全國稅收收入總額比重最低，才2.24%；從表2E市2014年1-6月稅收收入完成情況表可以看到，房產稅占地方稅收比重最高也就9.7%，最低時2.4%，大大低于美國、英國等發達國家。而就目前房產稅試點情況看，整體稅負并未發生很大變化，短期內要改變房產稅在地方稅種中的地位是很難做到的。其次，由于我國財政分權的現狀，房地產稅立法權仍然掌握于中央，而國外房產稅凸顯的作用與地方在財政分權中的地位是息息相關的，即地方政府被賦予了一定的稅率決定權和其他權利。因此，房產稅成為地方主體稅種在短期內很難實現，必須經過一系列改革才更具可行性。

三、房地產稅改革時機問題

房地產業是國民經濟中的重要行業，房地產業發展狀況直接關系到經濟的健康發展。開征房地產保有環節稅勢必影響到房地產業的發展，何時全面開征成為關鍵所在（美國慘痛的經歷，開征房產稅導致經濟下滑）：在經濟低迷時開征保有環節稅會導致二手房大量拋售，剛性需求者更會持觀望態度，房屋供應量增多，需求量降低，房地產價格會下跌；而在經濟高漲時期開征保有稅，對經濟的影響較小。

通過表3可以發現，在房地產市場快速發展時期，國家采取行政干預方式抑制房地產業的發展，在房地產市場發展緩慢時期，國家又采取積極措施支持其發展。之所以如此，是因為房地產業是國民經濟的重要組成部分，且房地產業涉及上下鏈條行業多，房地產市場發展的好壞直接影響到當地經濟發展。所以，進行房地產稅制改革一定要把握好時機。

何時全面推行房地產稅改革，要解決以下兩個問題：第一，促進地方尋求新的經濟增長點，擺脫當前地方政府經濟發展過分依賴房地產行業的局面；第二，各個地方經濟發展依賴房地產行業的情況有所不同，房地產稅制改革可以先從依賴房地產行業不強的地區先行推行，逐步擴展到全國，以減少房地產稅制改革對地方經濟發展的沖擊。

假設以國內生產總值來衡量經濟發展的情況，中國近幾年經濟增速有所放緩（見表4），如果在經濟發展緩慢期進行房地產稅制改革會影響整個經濟發展，所以近兩年不適宜進行房地產稅制大改革。隨著經濟政治改革的推進，中國經濟會恢復到一個較高的發展水平，在經濟穩定發展后，全面推進房地產稅制改革，阻力會更小。

表4 2009年-2014年第二季度國內生產總值情況

四、結語

隨著“營改增”的強力推進，地方財政收支矛盾將日益加劇。單純依靠房地產稅改革來解決問題困難重重：其一，房地產稅制改革眾多問題的解決有待時日；其二，房地產稅制改革后能否成為地方主體稅種還很難說；其三，盲目追求財政收入而進行房地產稅制改革勢必影響房地產市場發展，進而影響經濟發展。所以眼前解決地方財政收支矛盾還需多方面考慮，建議先通過以下途徑：一是轉移支付，提高地方政府占共享稅的比例；二是將現行的除營業稅以外的其他地方稅種做大，以此來代替營業稅的主體稅地位；三是尋求新稅源，開辟新稅種；四是改變現有分稅制的格局，將部分中央稅或共享稅下放到地方，成為地方主體稅。調整共享稅的比例較易，但依然不能改變缺乏地方主體稅的局面；開征新的稅種需要經過反復論證、完善立法，尚待時日。由此可見，比較可行的方法是從現有的稅種中（不管是地方稅還是共享稅、中央稅）尋找合適的稅種替代營業稅。

公共產品具有非排他性與非競爭性，根據蒂波特受益論，“用腳投票”讓稅收與公共服務進行對等。所謂“受益”有兩個方面，一個是房地產因完善的公共服務，價值得到提升。另一個是因公共服務設施的完善，享受到更多的公共產品，生活便利，環境優化，提高生活品質，讓自己的生活受益。房地產保有環節的稅畢竟不是收益稅，很多人認為“無收益不交稅”，然而，居住在一定區域，享受公共服務，其房產價值也應隨公共服務的完善而提高。不過在沒有進行房產交易時，其價值并未讓房主有所收益，因而稅收要根據納稅人的支付能力來征收，如若納稅人只“受益”了而無“收益”，沒有納稅能力，強行征收房產保有環節稅就增加了房主的負擔。■

湖北財稅職業學院、湖北省財政廳會計處）

（本欄目責任編輯：阮靜）