專員辦工作轉型視角下的基本建設預算執行監督

●吳東興

專員辦工作轉型視角下的基本建設預算執行監督

●吳東興

中央財政在地方和中央基層預算單位的重大項目中，基本建設項目是大頭。中央財政投資的重大基本建設項目，財政部作為出資人，成為建設項目的重要“監管人”，代表著政府行使監督權。對于中央重大基本建設項目，財政部駐各地專員辦如何監管，特別是在專員辦工作轉型視角下，如何加強對建設項目的預算執行過程監控，有幾個問題亟待探討、厘清。

一、專員辦監管的定位問題

對于重大項目的財政監管，專員辦必須定位于第二業主。這是因為中央政府投資的重大基本建設項目的資金來源是中央財政資金，中央財政是出資人。從資金流轉來看，委托代理鏈條延伸到業主（建設單位）；從財政業務來看，委托代理鏈條延伸到各地專員辦。正是因為專員辦得到財政部的授權，代理了出資人的部分職能，因此本質上就是業主（建設單位），只不過形式上是幕后的業主、抽象的業主，是第二業主。只有把專員辦定位于第二業主的監管人身份和地位，專員辦自己才好理解為什么要去監督和管理，建設、監理、施工等單位才好理解專員辦為什么來監管，監管工作才能順勢而為、有所作為。

二、專員辦監管的方式問題

重大建設項目專業技術復雜、資金投入大、建設周期長、質量要求高，相對而言財政監管難度較大。專員辦是財政部主體業務工作在地方的前置和延伸，對重大項目實行財政監管員（或財務總監）制度，可以充分發揮專員辦就地監管的現場優勢，發揮專員辦專人、專崗的持續跟蹤優勢。

三、專員辦監管的范圍問題

對重大項目的財政監管，必須是全過程的監管，也就是對立項決策、設計施工、竣工投產以及生產運營過程的監管。因為項目建設是一個系統的、專業化的過程，孤立地看每一段流程，可能看不出問題，有必要看聯系、看全局。

全過程監管，有利于科學決策建設項目，防止技術條件不具備、經濟條件不滿足的情況下倉促上馬造成“半拉子”工程，有利于及時糾正項目建設中存在的問題，促進項目保質按期完成，有利于正確評價項目的經濟和社會效益，提高項目管理水平。

專員辦對重大項目的全過程監管，結合專員辦工作轉型來看，就是微觀上強化對項目預算執行過程的監督與控制，是從事后檢查為主逐步向事前、事中控制為主轉變。從這個意義上說，全過程監管既是項目的外部監督，又是項目的內部控制。

四、專員辦監管的內容問題

財政監管，顯然不能“包打天下”，代替建設單位、監理單位、施工單位進行項目日常管理工作。財政監管工作，第一層面應該是對項目的程序性、符合性、制度性的監管，常見的是對項目履行業主法人制、招標投標制、建設工程監理制、合同管理制的監管。這個監管，應該是以第三方監督為主，以第二業主管理為輔。第二層面才是實質性監督，即對具體事務的真實性、合規性、有效性進行檢查和評估。

財政監管實質性監督的重點，參考建設流程，主要是分析性復核。即核對立項批準內容與初步設計內容，有無擴大范圍和設計漏項；核對初步設計概算和工程預算，有無大概算小預算、超預算，有無提高標準、漏項或計劃外單項工程；核對招投標文件與中標合同，有無不合規招投標行為；核對項目建設的各類合同與工程預算，合同標底是否控制在預算造價之內，合同內容是否符合項目建設內容；核對施工圖預算與施工圖紙、造價定額，有無高套低套定額；核對竣工決算與完成工作量、竣工圖、設計變更簽證、施工現場簽證，工程價款結算與實際完成投資是否一致和真實；核對工程核算資料與會計核算資料，有無成本不實或核算不一致等等。

對專員辦而言，財政監管實質性監督還存在一些專業技術難點，如果涉及這些方面，則可以引用專業部門和人士的意見。

五、專員辦監管的切入點問題

基本建設項目管理的核心是造價、質量、工期。盡管是全程監管，專員辦進行財政監管仍然必須圍繞核心、抓住重點。就專員辦的技術力量來看，重點依然是造價，也就是項目投資。控制投資，設計單位、建設單位、監理單位都有責任。財政監管要控制投資，不能總在建設差不多完成才開始，那樣即使發現問題也難以挽回損失，所以必須關口前移，防患于未然。就基本建設項目來說，財政預算執行控制的重要環節和關鍵節點，可以選擇“四算”，即工程概算、工程預算、工程結算、工程決算。

在切入點上，除了頂層財政部門參與立項決策，根據財力實施財政預算硬約束，框定項目大概算，專員辦可以委派監管員參與以下事項，以期建立一種嵌入業務流程的財政支出監督機制。

（一）監督評標

監管員作為業主代表進入評標委員會，主要是對其他經濟技術專家履行職責情況進行現場監督，有條件的直接參與對商務標部分評標。

（二）審閱合同

市場經濟條件下，項目建設就是一系列合同簽訂和履行的過程，所以必須通過合同來配置資源、控制項目。合同糾紛是項目建設主要的不確定因素。建設單位與其他市場主體簽訂的主要合同草案，都應該經過財政監管員審閱或備案，由財政監管員以旁觀者角度查漏補缺，適時提出意見，規范完善合同。

（三）審查款項的支付情況

財政監管員的具體手段，就是充分利用中央財政國庫直接支付系統控制撥付金額和進度。既要現場了解項目的形象進度，參考監理單位確定的已完工工程量，還要在建設單位審核的基礎上，與合同對比，抽查大額預付款、進度款、竣工結算款的付款條件、手續要件、數字金額，確認施工簽證、施工記錄、設計變更等資料的真實性、完整性、有效性等等。

（四）檢查建設單位項目會計信息質量

《會計法》賦予財政部門進行會計監督的權力和責任。檢查建設單位項目會計信息質量，就是進行財務監管，全面監督概預算執行情況和決算是否真實、合法，確保財政資金合理使用，為實施后評價打下基礎。

（五）參與驗收

監管員要督促、協調項目早驗收、早投入使用發揮效益，堅持不驗收就不結算尾款。要關注尾工實施情況，提示預留足額的質量保證金，要參與項目缺陷期內的工程質量復查。

（六）實施后評價

后評價反映項目真實效益，反饋財政資金效能，有利于類似項目預算編制的準確嚴密。開展中央重大項目的績效評價，實施后評價，是在項目管理流程末端發揮財政監管作用，既是單個項目全過程監管的終點，也是下一個類似項目財政預算編制參考的起點。■

財政部駐湖北專員辦）