農民工市民化過程中的社會保險問題研究——以河北省為例

文/李 宏 何春暉

一、當前河北省農民工社會保險現狀

（一）河北省社會保險政策現狀

2006年以來，河北省人民政府出臺了一系列政策，擴大農民工參加社會保險的覆蓋面。到2010年底，河北省人民政府在農民工參加城鎮企業職工基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險等方面均出臺了相應的政策和措施，形成了與城鎮企業職工基本一致的農民工基本養老保險政策框架、多類別的農民工參加基本醫療保險政策，為農民工參加城鎮企業職工基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險提供了政策依據。到2011年，《中華人民共和國社會保險法》的實施和《河北省工傷保險實施辦法》（河北省人民政府令〔2011〕第21號）的頒布實施，將農民工參加失業保險和工傷保險納入了法制化的軌道。

（二）河北省農民工參加社會保險基本情況和參保意愿調查結果

1.河北省農民工參加社會保險人數。近年來，社會保障政策陸續出臺，社會保障宣傳力度加大，農民工工資水平逐步提高，尤其是新生代農民工維權意識逐漸增強，對社會保障的認識進一步加深，參保人數呈逐年上升趨勢（見圖1）。

圖1 2009～2012年年末河北省農民工參加社會保險人數①

表1 2009～2012年河北省參保企業職工總人數與農民工參加社會保險人數比例表 萬人

表2 2009～2011河北省農民工總人數與參加社會保險人數比例表 萬人

2.河北省農民工參加社會保險占比（見表1、表2）。

3.河北省農民工參加社會保險意愿調查結果。2012年末，對全省11個設區市就年齡、性別、文化程度、婚姻狀況等因素對農民工參保意愿的影響進行了隨機問卷調查。發放調查問卷7000份（占全省跨鄉鎮以外務工農民工總數的1/1100），收回6300份，其中有效問卷5450份。

（1）年齡因素。年齡在40～45歲的被調查者中有48.7%有明確的參保意愿，認為將農民工納入城鎮社保體系是促進農民工在城市落戶的必要措施，這個比例在21～25歲的被調查者中降到了39.2%，在16～20歲被調查者中則降低到36.4%。

（2）性別因素。被調查者中，有明確參保意愿的男性為43.9%，女性為41.1%。

（3）文化程度。從文化程度與參保意愿比例表中可以看到，從具有初中文化程度開始，隨著文化程度的提高，參保意愿逐漸降低。而且無論文化水平高低，有明顯參保意愿的人數均低于50%。

（4）婚姻狀況。被調查者中，已婚者中有44.1%有明確的參保意愿，未婚者為38.5%。

表3 文化程度與參保意愿比例表 萬人

二、農民工參加社會保險情況和意愿調查反映的問題和原因分析

（一）存在的主要問題

盡管近年來農民工參加城鎮社會保險的數量逐年上升，但從總體來看，城鎮社會保險參保率一直處于低水平狀態。

1.農民工參保人數在全省企業職工參保人數中所占比例低。從國家強制推行且不需要農民工自己繳費的工傷保險來看，參保人數最多的2012年也才達到全省企業參保人數的31.28%；而對今后生活影響最大的基本養老保險，參保人數僅占到6.41%；城鎮職工基本醫療保險的參保人數更是不容樂觀，呈現出負增長的趨勢，從2009年的11.09%降到了2012年的7.98%。

2.農民工整體參保率低。河北省的農民工以每年百萬人的數量增長，但整體參保率的增長卻遠遠趕不上人員數量的增長，處于極低水平。到2011年底，全省農村勞動力轉移就業人數達到了1632.7萬人，參加企業職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、工傷保險和失業保險的人數分別為38.86萬人、85.03萬人、156.72萬人和33萬人，占比分別為2.38%、5.21%、9.60%和2.02%。

3.河北省農民工參保率與周邊省份相比處于較低水平。

從圖2可以看出，河北省農民工的各項社會保障參保率與華北其他四省區和周邊省份相比均處于較低的水平。在八省市區排名中，河北省城鎮職工基本養老保險參保率位居第五，比排名第一的北京市低22.13個百分點，比全國平均水平低11.06個百分點；基本醫療保險參保率位居第六，比排名第一的北京市低16.85個百分點，比全國平均水平高3.52個百分點；工傷保險參保率位居第六，比排名第一的北京市低8.33個百分點，比全國平均水平低10.14個百分點；失業保險參保率位居第五，比排名第一的北京市低21.69個百分點，比全國平均水平低10.95個百分點。

圖2 2012年河北省農民工各項社會保險參保率與周邊省市區和全國水平比較圖（%）②

（二）問題產生的原因分析

1.城鄉社會保險轉移接續不順暢，影響農民工參保的積極性。城鄉之間的社會保險，尤其是養老保險無法有效進行銜接，極大地影響了農民工參保的積極性。現行法律法規對于“新農保”和城鎮企業基本養老保險之間的轉移接續沒有明確規定。盡管《河北省人民政府關于進一步做好農村勞動力轉移就業工作的意見》（冀政〔2010〕79號）中規定“引導不具備參加城鎮企業職工基本養老保險條件的農村勞動力在戶籍所在地參加新型農村社會養老保險，認真執行基本養老保險關系轉移接續辦法”，但2010年1月1日起實行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》只“保證參保人員跨省、自治區、直轄市（以下簡稱跨省）流動并在城鎮就業時基本養老保險關系的順暢轉移接續”，而對于城鄉不同類型的養老保險之間的銜接政策留下了一個缺口，使得一部分在原籍已經加入“新農保”的農民工在是否參加城鎮企業職工基本養老保險這個問題上猶豫不決——加入城鎮企業職工基本養老保險，如果以后在城鎮落戶不再返鄉，之前加入的“新農保”該如何接續？繳費年限如何計算？如果以后返鄉，兩者之間又該如何接續？不加入城鎮企業職工基本養老保險，到達退休年齡后，“新農保”的支付標準低于城鎮企業職工養老保險，會使其在城鎮中的生活水平降低——兩難之下，一部分年輕的農民工就選擇哪個險種也不加入。

2.現行社保政策體系的不完善，讓一部分農民工，尤其是新生代農民工對參加社保持觀望態度。從上面的調查統計數據可以看出，40～45歲之間的被調查者中有半數以上認為將農民工納入城鎮社保體系是促進農民工在城市落戶的必要措施并有明確參保意愿，這個數字隨著年齡的降低呈現出降低的趨勢，到16～20歲，也就是剛進入勞動適齡年齡的人群，這個數據就降到了36.4%。而且農民工的受教育程度與參保意愿呈反比趨勢。這些數據說明，新生代農民工年紀輕，身體好，受教育程度較高，就業能力較強，社會保險的救助和保障功能，尤其是養老保險的對未來生活的保障功能，離他們似乎還很遙遠。同時，他們有著很強的獨立思考意識，對于現行的社會保障體系，尤其是當前城鄉分離的社會保障體系對未來生活的保障能力持懷疑觀望的態度。再加上目前各種媒體上關于養老金缺口和延遲退休的消息不斷出現，更讓他們對于加入社會保險，尤其是養老保險持審慎態度，寧愿自己儲蓄也不愿將錢投入一個未知的預期保險中。

3.費率高、收入低造成保險負擔偏重，對農民工加入社保產生負面影響。按照國家社保部社保中心負責人答記者問的說法③，目前我國的社會保險費由個人負擔的主要有三個險種：職工基本養老保險、職工基本醫療保險和失業保險，其中農民工參加失業保險個人不用繳費，也就是說農民工參加社會保險只需要繳納兩個險種的費用，但就是這兩個險種也占去了繳費工資的10%，其中基本養老保險8%，基本醫療保險2%。外出務工的農民工主要在城鎮私營單位就業，根據河北省統計局2012年勞動統計年報數據公布的數據，2012年城鎮私營單位從業人員平均工資為25158元④，按10%的繳費費率計算，每個參保農民工要繳納2515元，也就是1～1.5個月的工資。讓農民工每年拿出1～1.5個月的工資加入可能用不到的（如醫療保險）或者是收益預期比較長的（如養老保險）社會保險，使收入本來就不高的農民工感到經濟負擔更重了。

4.勞動力市場不規范，用工單位沒有切實承擔起相應的責任。現行制度規定，辦理社會保險關系，必須在勞動者與用工單位建立勞動關系之后，也就是說，勞動者與用工單位簽訂有效的勞動合同是參加社會保險的前提條件和重要依據。而目前由于勞動力市場的不規范，使有些用工單位就采用不和農民工簽訂勞動合同等違法手段逃避為農民工繳納社會保險的責任和義務，而激烈的就業競爭，也使農民工不敢向用工單位提出簽訂勞動合同參加社會保險的要求，這也是導致農民工社會保險參保率低的一個重要原因。

三、對策與建議

隨著城鎮化進程的加快，農民工市民化過程中存在的社會保障問題也逐漸凸顯出來。在城鎮化以前，農民工在農村有土地作為最后的生活保障，社會保障缺失或低水平運行的問題不太明顯。城鎮化以后，社會保障則成為農民工徹底脫離土地進入城市生活的最后保障防線。社會保障制度中起最重要作用的社會保險的缺失或持續的低水平運行，終將會給進入城市生活的農民工帶來不可預測的生活風險，可能會造成其生活無著，淪為城市貧民，乃至成為社會不安定因素。因此，政府在推進農民工市民化過程中，要高度重視社會保障問題，不能以犧牲農民工社會保障利益作為增加經濟發展的砝碼，而要將保障農民工合法的社會保險權益放在首位，避免因社會保障制度的欠缺弱化農民工市民化意愿，阻礙農民工城市融合的現象出現。

1.制定更為寬容的城鎮社會保障準入制度，整合現有的社會保險制度，從制度層面去除排斥農民工加入城鎮社會保險的因素，鼓勵有進城落戶意愿的農民工加入務工地或戶籍地的城鎮社會保險，從社保方面推動農民工市民化。盡快研究制定城鄉之間不同類型社會保險的轉移接續辦法，讓在進城前已經加入農村社會保險的農民工進城后能夠實現城鄉社會保險的順利接續，提高農民工參加城鎮社會保險的積極性，為今后順利融入城市打下基礎。

2.加強社保基金的籌集和管理。分險種、分步驟地逐漸提高社保基金的統籌層次，減少農民工在流動就業過程中因不同統籌地區經濟發展不同而受到的經濟利益損失。加強對社保基金的管理，加大審計力度，保證社保基金的安全。拓寬管理思路，努力實現社保基金的保值增值，盡量縮小通貨膨脹等不良經濟因素對社保基金的影響，吸引持觀望態度的農民工加入社會保險，提高農民工的參保率。

3.積極促進就業服務，增加社保方面的培訓內容。為農民工提供參加繼續教育的條件和政策，鼓勵農民工參加職業教育培訓，提高自身素質、文化水平和業務技能，提高就業質量，提高市民化的能力。將參加社會保險的必要性及其對農民工進入城市直至融入城市后生活保障的重要性納入職業教育培訓內容，讓參加培訓的農民工明白參加社會保險并不是單純的自己交錢保障自己，而是由政府、雇主（用人單位）和自己共同分擔的互助共濟，是當自己有困難時能夠從國家和社會獲得物質幫助，從而渡過難關的重要保障，讓農民工從開始進入城市務工的時候起，就建立自覺參保的意識。

4.規范勞動力市場，提高勞動合同簽訂率。勞動合同是參加社會保險的重要依據，政府要加強對勞動力市場的監管，加大對非法用工的管理和懲處力度，切實提高勞動合同簽訂率，并將勞動合同作為征繳社會保險費的有力依據，將社會保險覆蓋面擴大到每一個與用人單位簽訂了勞動合同的勞動者身上。

5.加大對用人單位參加社會保險的獎懲力度。出臺獎勵措施，鼓勵用人單位給農民工投保。獎勵可以以發放補貼的形式，也可以予以稅收方面的優惠，或者直接予以社保繳費方面的優惠。建立繳費追加罰款的制度，對于不繳、欠繳、少繳等逃避為農民工投保的行為，一經查實，對于用人單位依照制度進行相應的處罰。

注釋

①圖1及表1、表2數據來源：2009～2012河北省人力和社會保障統計資料摘要，百分比為在數字來源的基礎上計算得出。

②數據來源：2012河北省人力和社會保障統計資料摘要全國資料部分，百分比為在數字來源的基礎上計算得出。

③人社部：目前我國社會保險費率偏高http://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20120920/191113195217.shtml.

④河北省統計局.http://www.hetj.gov.cn/hetj/tjsj/ndsj/101376538927466.html。

[1]朱進芳.市民化視角下農民工社會保障制度的改革與創新[J].安徽農業科學，2012，40，（17）.

[2]劉旭東.社會流動與基礎整合的社會保障[J].黨政干部學刊，2013，（1）.

[3]劉穎，朱計.我國城鎮化進程中農民工社會保障問題研究[J].特區經濟，2013，（7）.

[4]羅輝.城市化進程中新生代農民工社會保障問題研究[J].廣西社會科學，2013，（5）.

[5]曾云燕.遼寧省農民工生存狀況與社會保障調查[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2013，（2）.