“環(huán)境善治”需要政府“華麗轉(zhuǎn)身”

“環(huán)境善治”需要政府“華麗轉(zhuǎn)身”

社會主義制度前提下的“環(huán)境善治”目標(biāo)的實現(xiàn)，依然需要政府基于對政治目標(biāo)追求與自身存在價值深刻反思的重建式改革，并因而具有強烈的“自我革命”的意蘊。而要最終完成這樣一種“華麗轉(zhuǎn)身”，政府必須要學(xué)會善待和順應(yīng)來自各個方面的“正能量”。

■專家名片

郇慶治法學(xué)博士，現(xiàn)為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要學(xué)術(shù)專長為環(huán)境政治、國外馬克思主義和歐洲政治。

“環(huán)境善治”是近年來國內(nèi)外廣受關(guān)注的環(huán)境公共管理/政策理論，許多學(xué)者和公眾參與活動家更是將其作為主要的理論基礎(chǔ)。問題是一旦離開特定的理論背景，我們很容易對該理論產(chǎn)生一些誤解，比如政府在實現(xiàn)“環(huán)境善治”進程中應(yīng)該盡什么樣的義務(wù)責(zé)任。在今天大力推進生態(tài)文明建設(shè)、推進國家環(huán)境管理制度與體制改革的背景下，有必要對此做更深入的解析。

環(huán)境善治：管治為基，善為根

作為環(huán)境公共管理/政策理論中的“環(huán)境善治”應(yīng)該具有管治結(jié)構(gòu)和管治成效上的特點。

具體地說，一是強調(diào)環(huán)境議題應(yīng)對與政策中的多層次和多角色參與。“多層面”的典型是歐洲聯(lián)盟地區(qū)，如今歐盟機構(gòu)在這個區(qū)域內(nèi)的環(huán)境政策與管理中發(fā)揮著越來越重要的作用；“多角色”的典型代表是遍布世界各地的環(huán)境非政府組織（NGO），他們以更完善制度化、國際化的方式參與到全球范圍內(nèi)的環(huán)境管治之中。二是強調(diào)更積極或有效的環(huán)境議題應(yīng)對與政策效果。

“環(huán)境善治”之“治”，更準(zhǔn)確地解讀應(yīng)該是“管治”，而不是“治理”，多層次參與并不是無中心、或“去政府”化，而是要更加明確承認(rèn)政府在其中的主體性、主導(dǎo)性作用。“環(huán)境善治”之“善”，似乎更應(yīng)在其比較級的意義上來理解，即如何實現(xiàn)更好的環(huán)境議題應(yīng)對與政策決策，而不簡單是“壞”或“失敗”的管治。

“環(huán)境善治”進程中的政府責(zé)任

CFP/供圖

其實，另一個術(shù)語也許可以更好地表達(dá)“環(huán)境善治”的國家管治制度與體制意涵，那就是“環(huán)境國家”。“環(huán)境國家”可以從兩個方面來理解：一是環(huán)境負(fù)責(zé)或友好的政府，二是環(huán)境議題上政府、企業(yè)、社會之間的良性互動關(guān)系。“環(huán)境政府”體制與體系的創(chuàng)建，無疑是“環(huán)境善治”最基本的衡量指標(biāo)，也是環(huán)境善治作為一個動態(tài)性進程不斷取得進展的主要推動力。

那么，我們應(yīng)如何理解一個環(huán)境負(fù)責(zé)或友好政府的構(gòu)成要素，政府在走向“環(huán)境善治”進程中應(yīng)該負(fù)什么樣的主體責(zé)任呢？在筆者看來，可以概括為如下三個層面。

一是法律責(zé)任。就像現(xiàn)代國家首先是一個法治國家一樣，環(huán)境政府首先是一個環(huán)境法治政府。它的基本內(nèi)涵是，創(chuàng)建一個依法管理國內(nèi)外自然資源和生態(tài)環(huán)境的合理開發(fā)、保持與恢復(fù)的法治體系——立法、司法和執(zhí)法。需要強調(diào)的是，要尤其重視環(huán)境立法與司法體制。只有以環(huán)境立法與司法體制為基礎(chǔ)，環(huán)境執(zhí)法的行政管理與公眾規(guī)約職能才有強有力保障。另一方面，環(huán)境法治或環(huán)境政府的一個基本性標(biāo)志，是統(tǒng)一性或“一體化”的適用范圍和嚴(yán)格程度。國內(nèi)不同地區(qū)可以根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境狀況及其特點，在環(huán)境立法、司法和執(zhí)法上有著自己的“靈活性”。但在任何情況下，這種靈活性都不應(yīng)該損害法律的統(tǒng)一或權(quán)威。

二是政治責(zé)任。在相當(dāng)程度上，政府的環(huán)境責(zé)任可以理解為一種新型的“綠色契約”關(guān)系。概括地說，人民大眾將環(huán)境管治的政治權(quán)力賦予政府，并對政府的權(quán)力行使實施民主監(jiān)督，包括進行民主問責(zé)，直至因此撤消對政府的政治支持或授權(quán)。

公眾與政府之間的這種“綠色契約”關(guān)系，是不斷建構(gòu)、相互影響的過程。一般來說，傳統(tǒng)政治或政府的“綠化”，首先是來自民眾主體力量的政治推動，一旦這樣的政治進程啟動，政府就會成為這個彼此學(xué)習(xí)、回應(yīng)和關(guān)系重構(gòu)過程中的重要力量。除了政府掌握各種國家權(quán)力（包括強制性權(quán)力），提供的民主政治平臺也可以成為不同政治行為主體自我教育與形塑的場所。比如，人民群眾在不斷綠化的民主政治框架中，可以更好更快地成長為合格的“環(huán)境公民”或“綠色新人”，而國家或政府就可以在更綠色的民意基礎(chǔ)上實施更制度化的綠色舉措。

三是道義責(zé)任。政府的環(huán)境倫理或道德責(zé)任，來自其對民主合法性的追求和掌握最多權(quán)力資源的環(huán)境政治/政策第一主體地位。換句話說，正因為政府是所有“環(huán)境善治”相關(guān)主體中最強權(quán)的主體，因而對于直接轄區(qū)甚至更大范圍的環(huán)境管治的優(yōu)劣擁有更大的倫理或道德責(zé)任。

“環(huán)境政府”體制與體系的創(chuàng)建，無疑是“環(huán)境善治”最基本的衡量指標(biāo)，也是環(huán)境善治動態(tài)性進程中不斷取得進展的主要推動力。

環(huán)境監(jiān)管體制改革：政府履責(zé)的“動力機制”

目前，我們的生態(tài)環(huán)境管治遠(yuǎn)未達(dá)到“善治”的水平和程度，亟需一種全面深化改革的精神與勇氣，來重構(gòu)我們的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度與體制。在筆者看來，當(dāng)代中國“環(huán)境善治”的最核心問題是，如何形成一個促使政府充分履責(zé)的“動力機制”。筆者認(rèn)為，促使政府環(huán)境管理體制與治理體系重大改革的動力，來自如下五個方面：

其一，執(zhí)政黨意識形態(tài)的“綠化”。執(zhí)政黨政治意識形態(tài)的綠化，無疑是整個政治與政府追求和實現(xiàn)環(huán)境善治的第一推動力。一方面，“十八大”報告及其三中全會《決定》已經(jīng)在政治意識形態(tài)層面和戰(zhàn)略決策部署層面上，在大力推進生態(tài)文明建設(shè)（尤其是制度建設(shè)與體制改革）話語下做了既系統(tǒng)全面又頗為激進的闡述，因而似乎問題只在于黨政部門以及官員們的“狠抓落實”。但另一方面，長期以來形成的“發(fā)展主義”（GDP至上）的意識形態(tài)取向與政治思維，很難簡單通過政治高層和會議的相關(guān)論述實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，至少，這仍將是持續(xù)較長的漸進過程。因而執(zhí)政理念、執(zhí)政能力、執(zhí)政風(fēng)格的不斷綠化，理應(yīng)成為新時期黨的建設(shè)（包括理論、組織和作風(fēng)等層面）的重大主題。唯有如此，黨才能更好地加強與改善對全面深化改革這場革命的政治領(lǐng)導(dǎo)，才能帶領(lǐng)全國各族人民“努力走向社會主義生態(tài)文明的新時代”。

其二，中央政府部門間、各級政府間的良性競爭。雖然不能在中央政府各部委之間人為劃定一條“親環(huán)保、反環(huán)保”的政治分界線，但至少從行政管理的角度講，部門政策（或利益）偏好是一個毋庸諱言的客觀現(xiàn)象。而在生態(tài)文明制度建設(shè)與體制改革的大背景下，各部委的政治立場和政策偏好，必將會發(fā)生一場圍繞職權(quán)范圍和運行方式的重組。關(guān)鍵問題是如何使中央政府層面上的制度與權(quán)力構(gòu)架重組成為生態(tài)文明建設(shè)的正向動力，而不是淪于各部委之間行政權(quán)力（甚或利益）的重新分割。中央政府與各級地方政府之間的關(guān)系也是如此。關(guān)鍵是使地方自治權(quán)限的擴大和中央政府層面上的更有效垂直性監(jiān)管，構(gòu)成一種生態(tài)文明建設(shè)的積極促動性合力，而不是拘泥于“縱向模式”與“橫向模式”的簡單化理解或“搖擺”。

其三，大眾性的綠色政治要求。盡管對近年來屢次發(fā)生的大眾性環(huán)境抗?fàn)幨录茈y做出簡單化的定性判斷。但必須承認(rèn)的是，這些事件從側(cè)面反映了不少公眾對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)切、焦慮甚至是不滿。生態(tài)環(huán)境問題已成為我國政治與社會中的突出民生和政治議題，理當(dāng)引起政府與執(zhí)政黨的充分認(rèn)識與回應(yīng)。我們必須努力和善于將綠色民意轉(zhuǎn)換成為走向“環(huán)境善治”的正向動力。

其四，國際社會的環(huán)境政治壓力。一方面，我們已經(jīng)成長為世界第二的龐大經(jīng)濟體。這不僅意味著足以讓國人自豪的經(jīng)濟實力資本，還意味著迅速上升著的國際責(zé)任，尤其是在全球環(huán)境保護方面。另一方面，國際社會包括歐美發(fā)達(dá)國家對于我國已經(jīng)有著新的認(rèn)知和期待，希望當(dāng)今中國在全球性環(huán)境難題應(yīng)對方面有著更大的責(zé)任分享與擔(dān)當(dāng)。因而，我們面臨著從20世紀(jì)70年代初的國際環(huán)境政治參與者，盡快轉(zhuǎn)型成為國際環(huán)境政治的引領(lǐng)者的期待。

其五，其他環(huán)境治理角色、政策工具的介入。至少從環(huán)境管治的多維度、立體化性質(zhì)來說，更多環(huán)境管治行為體和環(huán)境政策工具的參與，將會引起環(huán)境管理體制與治理體系自身的一些量的變化，并有可能累積導(dǎo)致某種程度的質(zhì)的變革。相信科技進步、健全市場和有能力國家的組合，可以帶來環(huán)境管理與治理效率的實質(zhì)性提升。我們并不否認(rèn)這些漸進變革舉措的必要性，但這些舉措必須要置于一種更為全面與深刻的結(jié)構(gòu)性變革框架之下。也就是說，環(huán)境行政管理體制與政策體系的改進，只有結(jié)合和依托于一種更加明確與激進的制度化目標(biāo)才能真正奏效。

改革是社會主義制度的自我完善，而生態(tài)文明建設(shè)視野下的環(huán)境管理體制與治理體系改革也不例外。這當(dāng)然沒有錯，尤其是在政治意義上。但我們也必須看到，社會主義制度前提下的“環(huán)境善治”目標(biāo)的實現(xiàn)，依然需要政府基于對政治目標(biāo)追求與自身存在價值深刻反思的重建式改革，并因而具有強烈的“自我革命”的意蘊。而要最終完成這樣一種“華麗轉(zhuǎn)身”，政府必須要學(xué)會善待和順應(yīng)來自各個方面的“正能量”。