機制防止“看上去很美”

機制防止“看上去很美”

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法律的威嚴和生命力，都在于執(zhí)行。只有讓新修訂的《環(huán)保法》堅實落地，才能成為令污染者真正頭疼的緊箍咒，才能成為保護和改善環(huán)境的利器。

■專家名片

孫佑海

國家環(huán)境咨詢委員會委員、最高人民法院中國應用法學研究所所長、中國政法大學教授

“法律的生命力在于施行”。新《環(huán)保法》的出臺贏得了社會各界的普遍歡迎和贊譽，堪稱環(huán)境立法史上的里程碑，然而于環(huán)保而言，今天面臨的問題不是法律是否完備，而是法律能否得到嚴格貫徹執(zhí)行，而建立違法必究的環(huán)境司法倒逼機制則是確保《環(huán)保法》順利實施的關鍵。

必須解決法律落實問題

近 40年來，我國先后制定了《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護方面的法律30余部，再加上《排污費征收使用管理條例》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》等90余部行政法規(guī)，足以證明環(huán)境立法速度居各部門法之首。然而，一個值得深思的問題是：我國的環(huán)保立法相當完備，為何環(huán)境形勢卻依然如此嚴峻？

可見，就環(huán)保法治而言，關鍵不是有沒有法律規(guī)范，而是法律能否得到有效執(zhí)行。根據(jù)統(tǒng)計，目前有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到遵守，即符合環(huán)境法律法規(guī)要求的行為只達到30%左右，絕大多數(shù)污染物沒有依法得到控制，如此一來，我國的環(huán)境質量必然達不到有效改善。

2014年4月25 日下午，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過環(huán)保法修訂案。草案經歷四次審議，最終定稿。這部法律增加了政府、企業(yè)各方面責任和處罰規(guī)定，被專家稱為“史上最嚴的環(huán)保法”。然而，歷史經驗表明，我國解決環(huán)境困境所缺乏的并不僅僅是一部法律，更在于法的執(zhí)行。新《環(huán)保法》的威力如何，對加強污染控制、保護生態(tài)環(huán)境究竟能起到多大作用，還需未來的執(zhí)法實踐來回答。

杜絕“看上去很美”

環(huán)境司法倒逼機制指的是由國家司法機關，對于違反環(huán)境保護法律的各類主體，包括個人、企業(yè)、組織和有關機關，依法追究其法律責任，從而迫使各類主體不得不遵守法律法規(guī)，以保障環(huán)境立法目的得以實現(xiàn)的機制。

為什么說加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機制是確保新《環(huán)保法》得以嚴格執(zhí)行的關鍵呢？所謂環(huán)境違法必究，是指對于違反環(huán)境法律的行為根據(jù)違法性質的不同，分別追究刑事責任、民事責任、行政責任。通俗講，就是對違法者“要命”（承擔刑事責任）、“要錢”（承擔民事責任）、“要官”（承擔行政責任)。這三個“要”，擊中了違法者的要害，司法機關如果動起真格的，人們不可能不畏懼。因此，建立健全環(huán)境司法倒逼機制是確保新《環(huán)保法》得以嚴格執(zhí)行的堅強可靠的保障。

過去很長一段時期，人民法院和人民檢察院由于種種原因，進行環(huán)境司法時不夠堅決。面對企業(yè)違法排污、破壞環(huán)境的案件時，常常顧忌本地的經濟發(fā)展，該立案的沒有立案，該依法作出判決的卻從輕發(fā)落，形成不了違法必究的環(huán)境司法倒逼機制，從而使得環(huán)境立法的目標難以實現(xiàn)，使得廣大人民群眾對人民法院和人民檢察院頗有微詞。因此，環(huán)保法律空置，污染企業(yè)不買法律的賬，一些不該上馬的項目上馬了，一些無良企業(yè)肆無忌憚地偷排、直排、超排。

新《環(huán)保法》加大了對于環(huán)境違法行為的處罰力度，如明確了“按日計罰”、上不封頂，可以罰得傾家蕩產制度，大大提高了企業(yè)違法的成本；建立了“黑名單”制度，在金融、信貸、證券等方面增加了污染違法成本；增加了追究違法者各項法律責任的相關規(guī)定。然而，這部史上最嚴環(huán)保法乃至“世界上最好的環(huán)保法”，能否得到有效執(zhí)行，最終取決于違法必究的環(huán)境司法倒逼機制是否真正建立健全，否則，新《環(huán)保法》只能是“看上去很美”。

2007年貴陽成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護法庭。2014年6月，最高人民法院環(huán)境資源審判庭內部掛牌成立，朝著環(huán)境司法專門化邁出了堅實的一步，必將極大地促進全國環(huán)境司法的大發(fā)展，必將極大地推動形成環(huán)境司法倒逼機制的健全和完善。CFP/供圖

形成環(huán)境司法倒逼機制

加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機制,建議從以下三個方面入手。

首先，建立健全刑事、民事和行政法律責任制度。一是健全環(huán)境刑事責任制度。例如，長遠來看，必須考慮單獨設立“污染大氣罪”，輔之以相應的刑事責任。根據(jù)故意、過失以及損害后果，設置不同的量刑幅度。注重剝奪特定職業(yè)資格、恢復性司法等非刑罰方法在“污染大氣罪”中的適用。近期應針對大氣污染行為特質及其所造成的后果特征，繼續(xù)充實完善“污染環(huán)境罪”的司法解釋，發(fā)揮其在大氣污染治理中的作用。此外，對偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為及時入罪。各國在大氣污染刑事責任制度追究方面，針對偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的嚴重社會危害性，均認定上述行為構成犯罪并予刑事處罰，一些國家甚至規(guī)定了嚴于普通污染環(huán)境罪的刑事責任。考慮大氣污染的嚴峻現(xiàn)實，我國應慎重考慮將偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，情節(jié)惡劣的、造成嚴重后果的行為納入刑法規(guī)制，以震懾一些地方出現(xiàn)的“環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)越來越好，大氣污染越來越重”的反常現(xiàn)象。二是健全大氣環(huán)境污染的民事責任制度。在責任主體制度完善方面，建議實施個人責任和企業(yè)責任的雙罰制，必要時可考慮要求控股股東或者實際控制人與排污公司共同承擔連帶責任。針對大氣污染共同侵權多發(fā)現(xiàn)實，考慮追究多個排污者的連帶責任，從而及時維護受害人人身財產權益。在責任范圍制度方面，除對傳統(tǒng)的人身、財產權益予以救濟外，針對環(huán)境自身損害，計算大氣環(huán)境修復或恢復的各種費用，將其納入救濟范圍。在民事責任構成方面，無過錯責任的歸責原則、舉證責任倒置的證據(jù)分配原則、因果關系推定等應廣泛適用于大氣污染防治侵權救濟領域，從而保障大氣污染受害人能夠得以及時救濟。三是健全環(huán)境污染行政行為司法審查制度。在環(huán)境污染犯罪領域，應追究相關行政機關及其公務人員瀆職、失職的刑事責任。對當事人、其他利害關系人、環(huán)境團體起訴行政機關環(huán)境污染治理不作為、亂作為等行政訴訟應大膽受理，及時判決，從而督促行政機關履行環(huán)境保護的公共法定職責。

環(huán)保法律空置導致污染企業(yè)不買法律的賬，無良企業(yè)肆無忌憚地偷排、直排、超排。昵圖網/供圖

其次，強化環(huán)境司法的體制建設。在原有行政區(qū)域法院體制之外，加快設立專門的環(huán)境保護法院、法庭，由專門的審判人員借助一定集成的審理程序對環(huán)境污染案件進行審理。我們將上述組織載體的專門化、審理程序的整合化及審理人員的專業(yè)化稱之為環(huán)境司法的專門化。2014年6月27日，全國人大常委會批準最高人民法院設立專門的環(huán)境資源審判庭，朝著環(huán)境司法專門化邁出了堅實的一步，必將極大地促進全國環(huán)境司法的大發(fā)展，必將極大地推動形成環(huán)境司法倒逼機制的健全和完善。此外要加強審判人員的專業(yè)化和職業(yè)保障。鑒于環(huán)境案件的高度專業(yè)性和技術性，不具有專門背景和專業(yè)知識的法官很難勝任，因而各國在環(huán)境案件的審理上均高度依賴外部輔助。由此，必須從內外兩個方面提升專門人員的專業(yè)化水平。就內部而言，應促進環(huán)境法官的持續(xù)培訓，減少環(huán)境法官的流動性，減少對環(huán)境法官審案的數(shù)量考核要求，使其專注于提升辦案質量，不斷提升環(huán)境法官在個人晉升、報酬等方面的待遇，形成有效的執(zhí)法執(zhí)業(yè)保障機制。建立環(huán)境案件專家陪審員數(shù)據(jù)庫，結合大氣污染案件性質隨機抽取專家陪審員以強化環(huán)境訴訟的專業(yè)化水平。就外部而言，主要建立專家證人和環(huán)境損害鑒定評估機制，充分借助社會環(huán)保專家資源，提高環(huán)境案件的審判質量。

最后，司法機關要做環(huán)保執(zhí)法的堅強后盾。新刑法和追究環(huán)境污染刑事責任的司法解釋給各級司法機關履行環(huán)境司法職能賦予了很大的權力。但問題是，環(huán)保部門挺起“腰桿子”，敢于向環(huán)保違法行為亮劍，敢于拿排污大戶開刀，能否得到司法機關的有力支持呢？環(huán)境司法機關對環(huán)境保護部門依法履職的支持十分重要。嚴峻的環(huán)境形勢和艱巨的環(huán)保使命要求司法機關做環(huán)保執(zhí)法的堅強后盾，要求司法機關對環(huán)境保護行政主管部門的依法履職行為給予及時有力的支持，讓“史上最嚴的環(huán)保法”各項規(guī)定真正落到實處，并由此使違法排污行為得到更為有效的遏制，促進各地環(huán)境保護工作取得更大的實效。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法律的威嚴和生命力，都在于執(zhí)行。只有讓新修訂的《環(huán)保法》堅實落地，才能成為令污染者真正頭疼的緊箍咒，才能成為保護和改善環(huán)境的利器。法律的實施需要相應的保障措施，就《環(huán)保法》而言，加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機制，便是環(huán)境保護法律得以落實的關鍵。