加拿大金融統計相關法律及協調機制對我國的啟示

姜莉莉

（中國人民銀行深圳市中心支行，廣東深圳 518001）

加拿大金融統計相關法律及協調機制對我國的啟示

姜莉莉

（中國人民銀行深圳市中心支行，廣東深圳 518001）

在2008年席卷全球的金融危機中，加拿大金融業的受損程度是發達國家中最為輕微的。加拿大能夠成功應對本次危機的沖擊，一方面，歸功于其保守穩健的金融體系和監管制度；另一方面，與各金融監管部門間全面的信息共享以及順暢的溝通渠道也是密不可分的。正因為如此，危機前后，加拿大的金融監管架構及相關法律并未做出明顯調整，其中，與金融統計信息相關的工作機制及法律條款值得我國借鑒。

一、加拿大金融監管體制

作為聯邦制國家，加拿大的金融監管采取的是聯邦和省分權、協作相結合的金融監管體系，被全世界公認為最穩健的金融監管體系。加拿大金融監管體系由加拿大財政部、加拿大央行、金融監管署（OSFI），存款保險公司（CDIC）四家聯邦監管機構和省級金融管理機構組成。

（一）各金融監管部門職責

財政部是加拿大金融系統的最高監督人，負責制定金融政策和金融法規，財政部長在貨幣政策的制定方面具有指導權①《加拿大中央銀行法》第14.（1）和14.（2）條。，與此同時，聯邦與省金融監管機構之間的金融監管協定需通過財政部長簽署②《加拿大金融監管署法案》第7.1條規定。。

加拿大中央銀行主要負責貨幣政策制定和執行，支付系統的正常運作，以及充當最終貸款人。加拿大央行對金融機構主要從控制信用的角度進行管理，而不直接對金融機構進行具體監管。

加拿大金融監管署（OSFI）隸屬于財政部，是加拿大聯邦政府中唯一負責監管金融機構的部門，在整個監管體系中具有核心地位，主要從經營安全穩妥并且守法的角度進行監管。

聯邦存款保險公司的主要職能是發行存款保險，保護小額存款；制定金融活動穩健標準；促進金融體系的穩定。

省級金融監管機構主要負責證券公司以及投資基金的日常監管，目前，加拿大共有13個省級證券監管部門。

（二）金融機構監管分工

加拿大聯邦和省級金融監管機構不是垂直領導關系，而是相互協調與合作。其中，銀行、保險公司、信托和貸款公司、合作社協會以及聯邦退休金計劃等由聯邦金融監管機構監管；證券公司和投資基金則由省級金融監管機構監管。聯邦一般不干涉省金融監管部門的監管，極大地減少了兩級政府之間的監管矛盾。

圖1 加拿大金融機構的監管分工

（三）金融監管協調機制

在加拿大，除了金融監管署統一負責聯邦金融監管外，還有三個金融監管協調委員會在協調金融監管政策方面發揮著積極作用。

金融監管委員會（FISC）由金融監管署署長任主席，成員為財政部副部長、存款保險公司總裁、加拿大銀行總裁。著重研究金融監管問題，定期交流信息，分析、評估系統性風險。

高級顧問委員會（SAC）由財政部副部長任主席，成員為金融監管署署長、存款保險公司總裁、加拿大銀行總裁，著重研究影響金融機構的政府政策問題。

加拿大存款保險公司董事會由存款保險公司總裁任主席，成員有金融監管署署長、財政部副部長、加拿大銀行總裁，重點研究存款保險問題。

二、加拿大金融統計相關法律特點

加拿大的金融監管框架決定了其金融統計模式，通過詳細查閱加拿大各類金融監管機構法案以及金融機構的專項法律，其中，與金融統計信息采集相關的條款及工作機制主要體現在《加拿大中央銀行法》、《加拿大金融監管署法案》以及金融機構的專項法律中。而由于加拿大證券業的監管職責主要由省級監管機構履行，因此，證券業統計信息采集的法律條款主要體現在各省的《證券法》中。

綜合來看，與加拿大金融統計信息采集或共享相關的法律條款主要有如下特點：

（一）央行直接獲取金融信息的權利清晰、內容全面

1、統計內容涵蓋央行所需的各類信息

《加拿大中央銀行法》第24.1（2）規定①24.1(2) A financial institution shall provide the Bank with such information as the Bank may require, at such times and in such form as the Bank may require.（Bank Of Canada Act）：金融機構應當按照加拿大央行規定的時間和格式向其提供所需要的信息。這一條款實際上將加拿大央行的信息采集權限界定到最大范疇。而我國現行《中國人民銀行法》中有關金融統計的法律條款主要從“央行職責”的角度闡述，而不是從“金融機構義務”的角度闡述，降低了對金融機構履職的約束力。此外，我國《金融統計管理規定》第三條對“金融統計”②《金融統計管理規定》第三條明確：“金融統計包括貨幣統計、本外幣信貸收支統計、現金收支統計、貸款累放累收統計、金融監管統計、資金流量統計、金融市場統計、銀行中間業務及各種專項統計等金融業務統計。”的內容界定過于具體，無法與日新月異的金融發展相匹配，限定了央行不斷變化的金融統計履職需要。

2、統計對象涵蓋聯邦監管的所有金融機構

按照《加拿大中央銀行法》金融統計相關條款對“金融機構”的定義，其統計對象涵蓋了聯邦監管的所有金融機構，具體包括：銀行、保險公司、信托和貸款公司、合作社協會以及聯邦退休金計劃等。而由于加拿大的證券類機構屬于省級金融監管對象，因此未被涵蓋其中。

我國現行《中國人民銀行法》的附則中，僅規定銀行業金融機構以及銀監會批準設立的其他金融機構適用該法；《金融統計管理規定》第二條明確其適用對象也僅包括銀行業機構。上述法律法規的適用范圍均未涵蓋證券及保險類金融機構，這使得人民銀行在對非銀行業金融機構開展信息采集工作時，缺乏有效的法律依據。

（二）通過金融監管委員會實現信息的全面協調和共享

加拿大的金融監管委員會（FISC）是根據《加拿大金融監管署法案》第18.（1）條的規定設立的。其中，關于其設立的目的以及委員會成員應當履行的職責等條款中，涵蓋了金融統計信息的協調及共享等問題。

該法第18.（3）規定③18.(3) The purpose of the committee is to facilitate consultations and the exchange of information among its members on all matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies.(Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：該委員會設立的目的是方便成員之間就所有與金融機構、銀行控股公司或保險控股公司監管直接相關的事項進行磋商和信息交流。

第18.（4）規定④18.(4) Every member of the committee is entitled to any information on matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies that is in the possession or under the control of any other member and any member requested by another member to provide any such information shall forthwith provide it. (Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：該委員會的每個成員都有權獲得在任何其他成員占有或控制下的與金融機構、銀行控股公司或保險控股公司監管直接相關的任何信息，成員應按其他成員要求及時提供所需的任何信息。

而我國現行相關法律則缺乏對金融監管部門間統計信息協調及共享的具體規定，造成了不同金融監管部門統計工作的重復開展，降低了監管效率。

（三）明確金融監管署向央行披露涉密信息的義務

加拿大銀行業以及保險業的專項法律中均有向金融監管署報送統計信息的相關條款（表1），但向加拿大央行上報金融統計信息的職責并未在各類專項法律中重申。根據監管分工，加拿大證券業的統計信息主要由各省證監局根據省級證券立法進行采集和審查。聯邦與省級金融監管機構通過財政部簽署的監管協定實現信息共享。因此，加拿大各類金融機構的日常經營及監管信息主要集中在金融監管署。

《加拿大金融監管署法案》第22.（1）條規定，金融監管署應對履職過程中所獲取的，涉及金融機構或個人的業務及事務信息等承擔保密義務。但為了提高金融監管效率，該法第22.（1.1）條和第22.（2）條進一步規定了金融監管署向其他金融監管部門披露相關保密信息的義務：金融監管署應向金融交易及報告分析中心（FINTRAC）、政府的金融監管機構或組織、其他金融監管機構或組織、加拿大存款保險公司、指定的賠償協會、財政部以及加拿大央行等部門披露與上述部門履職相關的信息。而類似規定在我國金融監管相關法律中則并未涉及。

表1 加拿大各類金融機構專項法律中的信息報送條款

三、對我國制定《金融統計管理條例》的啟示

加拿大的金融監管架構與我國差異較大，這使得其金融統計職責分工也與我國明顯不同，銀行業和保險業的統計信息主要由加拿大金融監管署（OSFI）采集，證券業的統計信息則由省級證券監管局以及證券管理聯席委員會（CSA）采集。加拿大各類金融機構的專項法律中并未涉及直接向中央銀行報送金融統計信息的條款，而只在《加拿大中央銀行法》中有所涉及。

加拿大現有金融統計相關法律條款對我國制定《金融統計管理條例》的啟示意義主要體現在兩個方面:一是《加拿大中央銀行法》對央行統計權利的界定；二是《加拿大金融監管署法案》關于金融監管委員會成員之間信息共享的規定，以及金融監管署向其他金融監管機構披露金融統計信息的義務。因此，我國應在制定《金融統計管理條例》（下稱《條例》）時，做出如下幾方面考慮：

（一）擴展人民銀行直接獲取金融信息的權利

目前，《中國人民銀行法》和《金融統計管理規定》對人民銀行直接從金融機構采集統計信息的規定不夠全面和清晰，因此，可以借鑒《加拿大中央銀行法》的規定，在《條例》中明確：各類金融機構應當按照中國人民銀行總行或分支行規定的時間和格式向其提供所需要的任何信息。

同時賦予中國人民銀行總行及其分支行對各類金融機構的統計檢查權：中國人民銀行總行或分支行出于金融統計工作需要，可對轄內金融機構開展金融統計現場核查或現場檢查。

此外，需在《條例》中定義“金融機構”的范圍：包括銀行業機構、證券業機構、保險業機構、交易及結算類機構、金融控股公司以及特殊目的載體（SPV）等。

（二）設立金融監管委員會

2013年8月15日，國務院批準建立“金融監管協調部際聯系會議制度”，但此機制對相關成員單位的約束性不強。為增強金融統計協調機制對各金融監管部門的約束性以及部門間共享信息的全面性，建議通過《條例》設立金融監管委員會：委員會成員包括中國人民銀行行長、中國銀監會主席、中國證監會主席、中國保監會主席。金融監管委員會主席由中國人民銀行行長擔任。

金融監管委員會的具體職責包括：研究協調金融監管問題，定期交流信息，分析評估系統性風險，對影響金融體系穩定的機構、市場、工具和行為實行金融風險監控等。

（三）明確金融監管委員會成員共享統計信息的權責

借鑒《加拿大金融監管署法案》第18.（4）和18.（5）之規定，明確委員會成員獲取或提供金融統計信息的權利或義務，即：委員會的每個成員都有權獲得其他成員采集的與金融機構監管直接相關的任何信息，委員會成員應按其他成員要求及時提供對方所需的任何信息。

（四）規定各金融監管部門向央行披露涉密信息的義務

在金融機構逐步向混業經營發展的背景下，中央銀行為充分履行維護金融穩定的職責，需全面了解市場各環節的運作及發展，因此，應借鑒《加拿大金融監管署法案》第22.（2）條規定，明確：國務院銀行業、證券業以及保險業監督管理機構應向中國人民銀行披露與央行履職相關的各類信息，包括各金融監管機構規定的涉密信息。

同時，為保證相關金融機構或個人的信息安全，應在《條例》中對相關部門的信息保密義務予以明確：無論是從金融機構直接采集的金融統計信息，還是通過共享渠道獲取的金融統計信息，各監管機構均需嚴格履行保密義務，不得擅自將未經處理的涉及金融機構或個人的業務及事務信息對公眾披露。

[1]劉來吉，張 童. 國外金融監管協調合作的成功經驗及啟示[J]. 海南金融,2011(7)

[2]2010年中加證券公司合規管理培訓班第六課題小組.加拿大證券業客戶適當性工作[J].中國證券,2010(11)

[3]左連村，劉 婧. 中國與加拿大金融業監管比較研究[J]. 產經評論,2013（5）

[4]劉 鋒，王敬偉. 加拿大金融監管框架及對我國金融監管的啟示[J]. 金融研究,2004(1)

[5]杜金富.國際金融統計制度比較[M]. 中國金融出版社,2009.9

[6]Bank of Canada Act

[7]Office of the Superintendent of Financial Institutions Act

[8]Financial Consumer Agency of Canada Act

[9]Bank Act (Canada)

[10]Insurance Companies Act (Canada)

[11]Trust and Loan Companies Act (Canada)

[12]Cooperative Credit Associations Act (Canada)

[13]Statistics Act (Canada)

[14]中華人民共和國中國人民銀行法

[13]金融統計管理規定

（責任編輯：何昆燁）

姜莉莉，女，漢族，碩士，中國人民銀行深圳市中心支行，經濟師。