吉林省九臺市農村金融改革試驗區(qū)的實踐與思考

蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

吉林省九臺市農村金融改革試驗區(qū)的實踐與思考

蘇元禮 馮春麗

（中國人民銀行九臺市支行, 吉林九臺 130500）

本文詳細分析了吉林省九臺市農村金融改革試驗區(qū)建立的背景；介紹了改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創(chuàng)新農村金融產品和服務、加強農村信用體系建設等系列措施，九臺市農村金融改革試驗取得的階段性成效；進一步提出了未來發(fā)展的困境與局限性；最后，闡述了下步工作的思路及措施。

農村金融改革；試驗區(qū)；實踐與思考

2011年12月，由農業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)文件，確定全國6家農村金融改革試驗區(qū)。九臺市作為東北唯一一家農村改革試驗區(qū)，重點承擔農村金融體制機制創(chuàng)新改革試驗。

一、背景分析

吉林省九臺市位于長春和吉林兩市之間的交通走廊地帶和長吉經(jīng)濟圈的核心位置，是長吉一體化發(fā)展的重要結點和經(jīng)濟的集聚區(qū)，有著得天獨厚的地理優(yōu)勢。九臺市充分發(fā)揮自身的區(qū)位、交通、資源、環(huán)境等綜合優(yōu)勢，實施“三城并進、二三產業(yè)并舉”發(fā)展戰(zhàn)略，近年來吸引了大批大、中、小企業(yè)入駐，縣域綜合經(jīng)濟實力持續(xù)增強。但隨著農村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資金供需矛盾也日益突出，農村金融供給結構不合理、農村擔保抵押機制不健全、農村產權不明晰、信貸激勵機制不完善以及農村信用環(huán)境等問題日益顯現(xiàn)，成為阻礙九臺經(jīng)濟發(fā)展的一大難題，迫切需要在農村金融體制機制上的創(chuàng)新與突破，農村金融改革迫在眉睫。

在九臺市進行農村金融改革試驗，為九臺市農村金融體制機制改革創(chuàng)新提供了一次難得機遇，也為九臺經(jīng)濟發(fā)展注入了新的生機和活力，通過改革實驗，構建與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相匹配的多元化金融體系，創(chuàng)新符合區(qū)域特色的信貸產品和服務方式，可以增強農村金融服務功能，優(yōu)化金融環(huán)境，由此帶動區(qū)域農村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，并為全國金融改革提供經(jīng)驗借鑒。

二、主要做法及成效

改革試驗啟動以來，通過完善金融體系、創(chuàng)新農村金融產品和服務、加強農村信用體系建設等系列措施，九臺市農村金融改革試驗取得了階段性成效，農村金融市場的競爭更加充分，農業(yè)產業(yè)化過程中出現(xiàn)的資金供給不足的問題逐步得以解決，對推動地方經(jīng)濟發(fā)展、加快當?shù)噩F(xiàn)代農業(yè)化建設、促進農民增產增收和推進城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)揮了重要作用。

（一）完善了農村金融體系

逐步建立了以農村商業(yè)銀行為主體，農行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農業(yè)保險公司等為補充的金融體系，引入競爭機制，解決了金融投入不足問題。截止2014年6月末，九臺市域內各項存款174.93億元，較2011年末增加26.9億元；銀行機構域內各項貸款89.31億元，比2011年末增加4.15億元，其中涉農貸款68.61億元，比2011年末增加16.6億元，支農力度明顯增強。

1.大力發(fā)展新型農村金融機構。引入村鎮(zhèn)銀行1家，即：九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行，發(fā)起行為包頭商業(yè)銀行，注冊資本3,000萬元，截止2014年6月末，各項存款22,481萬元，各項貸款15,605萬元，其中涉農貸款15,291萬元，該行現(xiàn)設3家支行；設立7家小額貸款公司，截止2014年6月末貸款余額10,811萬元，其中涉農貸款9,120萬元。新型金融機構現(xiàn)已成為縣域經(jīng)濟發(fā)展中的一支新生力量，提升了轄區(qū)金融市場競爭力，對支持轄區(qū)”三農”及小微企業(yè)發(fā)展起到補充和促進作用。

2.增加金融機構網(wǎng)點，擴大金融服務范圍。轄區(qū)金融機構網(wǎng)點已由2011年的61個增加到現(xiàn)在的79個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點53個，全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有3家以上金融機構網(wǎng)點。設立銀行卡助農取款服務點734個，每個村都設立了自助銀行服務機具，極大地改善了過去銀行網(wǎng)點布局不合理現(xiàn)象，填補了過去村級農村金融服務的空白。

3.設立政策性農業(yè)保險公司。2012年成功引入一家政策性農業(yè)保險公司——中航安盟保險在九臺設立機構，與安華農業(yè)保險公司、人保財險公司共三家共同承擔轄區(qū)農作物種植保險業(yè)務。2013年共有60424戶農戶參加農業(yè)保險，投保面積達161.8萬畝（安盟投保面積超過3萬公頃），2011年以來累計賠付3580萬元。

（二）創(chuàng)新農村金融產品

1.“林權”抵押貸款取得新突破。金融機構“林權”抵押貸款經(jīng)過兩年多的努力取得了一定的突破，九臺農商行向長春九臺廟香山滑雪有限公司發(fā)放了12,202萬元“林權”抵押貸款，用于完善相關基礎設施，推動了全市旅游業(yè)的飛速發(fā)展。這一發(fā)展模式使得林業(yè)資源的資本化得到了有效推進。

2.大力推進惠農補貼抵押貸款。改革試驗前，九臺市只有九臺農商行一家開展這項“直補保”業(yè)務，僅對109戶發(fā)放了142萬元貸款。2012年增加了農業(yè)銀行、郵儲銀行開展此項業(yè)務，授信額度以糧食直補資金為基數(shù)，貸款額度最高放大到10倍。截止2014年6月末，貸款戶數(shù)已達18,500戶，貸款余額達26,148萬元，比試驗前增加了184倍。惠農補貼抵押貸款已成為九臺市一個新興的、有潛力的信貸產品，此創(chuàng)新模式得到國家試驗區(qū)主管部門的充分肯定。

3.開發(fā)了土地整治貸款、興農蔬菜大棚貸款、重點水利建設貸款等新的信貸產品，九臺農商行先后對三個信貸新產品進行了試驗，為空港新城壩下湖水利工程給予1.5億元貸款，縮短了建設工期，緩解了政府資金一次性集中投入的壓力；為空港新城及卡倫新城建設整理土地發(fā)放貸款15億元，確保新城建設需要；為發(fā)展好九臺市棚下經(jīng)濟，促進地方農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展，為興農蔬菜大棚建設發(fā)放貸款1500萬元。

4.探索開發(fā)土地收儲貸款項目。九臺農行積極爭得總行對試驗區(qū)的支持，開發(fā)了土地收儲貸款項目，該模式以當?shù)赝恋厥諆χ行淖鳛橘J款平臺，貸款額度最高可達到土地收儲資金額度的50%。因九臺市經(jīng)濟總量暫未達到農行總行規(guī)定的標準，目前尚無貸款發(fā)生。

（三）實施優(yōu)惠政策及激勵機制

1.鼓勵縣域法人金融機構新增存款主要用于當?shù)刭J款。人民銀行積極落實縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當?shù)刭J款的激勵約束措施，建立考核機制，實施差別化存款準備金率政策，自2011年起，對考核達標的九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行、九臺農商行給予降低存款準備金率1個百分點的優(yōu)惠政策，給予九臺農行“三農金融事業(yè)部”降低存款準備金率2個百分點的優(yōu)惠政策，由此累計釋放流動性5.6億元。

2.實施再貸款傾斜政策。2014年人民銀行為九臺市農商行發(fā)放支小再貸款3億元，用于支持小微企業(yè)；為九臺龍嘉村鎮(zhèn)銀行發(fā)放支農再貸款2千萬元，用于支持“三農”經(jīng)濟。

3.試驗區(qū)依據(jù)九臺市政府出臺的九發(fā)[2013]9號《關于突出發(fā)展民營經(jīng)濟的實施意見》有關內容進行考核，兌現(xiàn)獎勵，極大地推進了民營經(jīng)濟發(fā)展，促進了金融機構服務當?shù)亍叭r”的積極性，涉農貸款總額不斷提高，有效地抑制了資金外流。截止今年6月末，九臺市涉農貸款余額68.61億元，較2011年末增加16.7億元。

4.設立農業(yè)發(fā)展基金并得到了充分應用。自試驗區(qū)啟動以來,九臺市財政在本級財力有限的情況下，累計安排農業(yè)發(fā)展基金900余萬元，支持試驗區(qū)項目建設。同時，試驗區(qū)經(jīng)過一年多的考證，制定完善了《九臺市農業(yè)發(fā)展基金暫行管理辦法》，為農業(yè)發(fā)展基金有效發(fā)揮作用帶來了制度保證。三年來，試驗區(qū)籌備的農業(yè)發(fā)展基金先后用于興隆鎮(zhèn)信用體系建設試點、新增小額貸款公司獎勵、新設村鎮(zhèn)銀行分支機構獎勵、涉農貸款投放的金融機構收益補償、農戶貸款貼息補助、金融機構風險補償?shù)韧度胭Y金達到785萬元。

（四）農村信用體系建設試點取得成效

按照“政府領導，人行牽頭，多方參與，聯(lián)合推動”的原則，試驗區(qū)于2013年8月1日在興隆鎮(zhèn)啟動農村信用體系建設試點。通過制定實施方案、建立制度、統(tǒng)一信息采集標準、業(yè)務輔導、信息實地采集、信息錄入、數(shù)據(jù)庫應用等措施，政府、金融機構、人民銀行共同努力，至2013年末完成了興隆鎮(zhèn)10個村的4430戶的農戶信用有效信息采集錄入工作，制定了信用戶和信用村鎮(zhèn)評定辦法及信貸優(yōu)惠措施。九臺農商行利用這個信用信息向信用戶發(fā)放了優(yōu)惠貸款8000萬元，利率按照發(fā)放貸款時點標準優(yōu)惠5—10%，有效滿足了農民的小額信貸需求，同時大大縮短了信用戶貸款時間。今年4月起開始興隆鎮(zhèn)其余10個村的信息采集錄入工作，現(xiàn)已接近尾聲。通過試點，信用戶的示范效應已經(jīng)顯現(xiàn)，農村信用環(huán)境得到大大改善，金融機構信貸投放量也逐步增加。

三、困境與局限性分析

（一）農村金融創(chuàng)新試驗缺乏機制支撐，金融機構創(chuàng)新內生動力不足

農村金融信貸產品和服務方式的創(chuàng)新試驗，必將隨之帶來潛在的新的風險點和薄弱環(huán)節(jié)。但目前缺乏相應的風險分擔、風險補償和轉移機制，國家及省級一直沒有出臺對試驗區(qū)的優(yōu)惠政策，導致大部分金融機構參與度不高，動力不足，影響了試驗進度。

（二）農村金融創(chuàng)新試驗缺乏財力支撐，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

試驗區(qū)啟動3年來，九臺市財政在地方財力嚴重不足的情況下，克服困難，累計安排財政資金900萬元，設立農業(yè)發(fā)展基金，用于改革試驗項目建設，目前已支出785萬元。省級財政只是針對省級部門安排資金使用，對試驗區(qū)始終沒安排配套資金。激勵農村金融創(chuàng)新、推廣農村信用體系建設等項目試驗是個長期的系統(tǒng)工程，需要大量資金支撐。2013年全市全口徑財政收入23.84億元，支出43.62億元，地方政府債務達53億元，以九臺市目前自身財力狀況，根本無法保證對農業(yè)發(fā)展基金的持續(xù)投入，沒有上級財政的資金支持，改革創(chuàng)新試驗的可持續(xù)性將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）國有銀行的現(xiàn)有體制制約了改革試驗項目的整體推進

目前，九臺市試驗區(qū)改革僅靠區(qū)域內開展，沒有國家層面政策扶持，難以實現(xiàn)農村金融體制機制上根本變化。國有商業(yè)銀行、全國性股份制商業(yè)銀行在產品創(chuàng)新、項目投入均需要上級行或總行授權，其縣域機構難以自主選擇創(chuàng)新，導致試驗區(qū)參與主體不足，僅靠農商行、村鎮(zhèn)銀行等地方法人機構的信貸參與，試驗項目難以全面持續(xù)推進。如土地整治貸款項目、興農蔬菜大棚貸款項目、重點水利建設貸款項目等新的信貸產品，僅九臺農商行進行了試驗，原定共同承擔項目的農發(fā)行、建行、農行，由于受上級行管理權限的限制，至今沒有動作。

（四）受相關政策限制，部分改革創(chuàng)新項目發(fā)展空間有限

如“林權”抵押貸款多限于擁有開發(fā)權的新生經(jīng)濟主體，但針對大部分擁有“林權”的個體客戶，因無法合理評估林權本身的原始價值和再生價值，受風險、即時效益影響，難以計量貸款授信額度和風險程度，貸款增加的空間有限。再如土地整治貸款項目和重點水利建設貸款項目，受國家土地政策和水利項目抵押擔保物影響，銀行業(yè)金融機構難以持續(xù)投入。

四、下步工作思路及措施

下一步，九臺農村改革試驗區(qū)將在鞏固已有成果的基礎上，重點推進以下試驗項目：

1.擴大農村信用體系建設試點范圍。有序開展信用戶、信用村的評定工作，積累經(jīng)驗，將試點范圍延伸至九臺西部三鎮(zhèn)。

2.做好農民失地補償理財產品業(yè)務。針對失地農民的補償資金，開發(fā)理財產品，讓農民的失地補償資金保值增值。

3.籌建農村金融資產交易中心。交易中心初期選址在空港新城，由試驗區(qū)和九臺農商行共同負責籌建，相關工作正在全力推進。從國家有關金融政策信息來看，建設金融資產交易中心，符合國家金融政策方向，更有利于盤活我市農村金融資產，擴大融資能力。

4.由市財政注資50萬元，成立九臺市物權融資農業(yè)發(fā)展有限公司。通過這個政策平臺，創(chuàng)新試驗農村土地收益保障貸款項目，進一步推動農村金融改革試驗工作向縱深發(fā)展。

五、相關建議

1.中央和省級財政設立專項資金，專門用于改革試驗區(qū)建設，解決縣域財力不足的問題。一是定向補充試驗區(qū)農業(yè)發(fā)展基金，對改革試驗區(qū)有突出貢獻的銀行機構加大財政獎勵，實施正向激勵；二是對相關農業(yè)科技、農村創(chuàng)業(yè)、產業(yè)化調整和城鎮(zhèn)化建設項目貸款給予一定的貼息補助；三是設立風險補償專項資金，對銀行機構在改革試驗項目上的貸款損失，由風險補償資金給予一定比例的補償。

2.加快實施農村土地確權工作。目前農村土地為集體所有，農村產權爭議問題法院執(zhí)行存在障礙，從而增加了銀行在貸款投入上的顧慮，建議在全市加快開展農村土地“確權”工作，推進農村資源的資產化，從根本上解決“三農”領域融資難的問題。

3.建議國有銀行總行放寬對試驗區(qū)基層機構的政策限制。對農村金融改革試驗區(qū)的分支機構在保證風險的前提下，應借助金融改革試驗區(qū)的機遇和平臺簡化手續(xù)、放寬貸款投放自主權和貸款投放規(guī)模權限，給予試驗區(qū)的機構自主創(chuàng)新信貸產品的優(yōu)惠政策，使縣域存款更多的留在縣域，解決農村金融業(yè)務比較效益低下，增強各金融機構支持“三農”的內生動力。

4.成立農業(yè)擔保公司。依據(jù)有關法律法規(guī)，成立由政府主導的專業(yè)的農業(yè)擔保公司，為符合國家產業(yè)政策、技術含量高、有利于增加就業(yè)機會、推動城鎮(zhèn)化建設、能帶動本地農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的縣域中小微企業(yè)、農村專業(yè)合作社、家庭農場等涉農經(jīng)濟組織及農戶提供貸款擔保，增加試驗區(qū)項目貸款的抵押、擔保能力，發(fā)揮其有效撬動信貸資金的作用。

5.全面推進農村信用體系建設。在政府領導下，繼續(xù)擴大農村信用體系建設試點范圍，使企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫覆蓋廣大農村，開展農村信用評級工程，完善農村信用的征集、評估、發(fā)布與服務體系，真正實現(xiàn)企業(yè)和農戶信用信息共享，切實優(yōu)化農村金融生態(tài)環(huán)境。

Practice and Consideration of Jilin Province Jiutai Rural Financial Reform Pilot Area

Research Group of Jiutai Sub-branch of PBC

iIn this paper, a detailed analysis of the establishment of Jilin Province, Jiutai rural fi nancial reform pilot area background; introduces the reform testing since the start, through the improvement of the fi nancial system, rural fi nancial innovation products and services, strengthen the rural credit system construction, a series of measures, phase achievement financial reform pilot agricultural village in Jiutai; further development in the future difficulties and limitations; fi nally, illustrates the ideas and measures to the next step work.

Rural Financial Reform; Pilot Area; Practice and Thinking

F830

A

1009 - 3109（2014）08-0060-04

（責任編輯：何昆燁）

蘇元禮，男，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經(jīng)濟師。馮春麗，女，漢族，本科，中國人民銀行九臺市支行，經(jīng)濟師。