談城市道路規劃與建設中的“斷頭路”問題
——以北京市朝陽區為例

□張斌源

談城市道路規劃與建設中的“斷頭路”問題
——以北京市朝陽區為例

□張斌源

城市道路系統；“斷頭路”；道路規劃；道路建設；北京市

近年來，北京市軌道交通系統的發展速度越來越快，在城市交通運營中扮演的角色也更為重要。隨著北京城市建設的逐步加快、人口的不斷增多，城市交通的負荷也越來越重。筆者認為，從交通系統本身的改造建設來講，減輕城市交通的主要手段有兩個：一方面積極發展軌道交通，緩解道路交通的壓力；另一方面，完善城市道路交通網絡，解決城市道路面臨的主要問題。城市道路建設是一項系統性很強的工作，它不是一個孤立的工程，而是與資源、環境、財政、城市發展等多個方面相結合的系統工程。因此，在城市道路規劃時，不僅需要研究交通需求與供應的平衡，而且還要考慮用地、財政經費、人文環境、資源環境等多方面因素的影響。北京市的土地利用、城市道路規劃、建設和管理分屬不同的組織機構，從而導致協調、溝通存在障礙，這是導致“斷頭路”出現的一個重要原因。同時，由于參與城市道路建設的單位眾多，各級、各類管理機構往往是從自身角度出發決策，從而導致政出多門，建設工程目標不統一，力量分散。

一、城市道路建設發展面臨的問題

隨著北京市城市建設的快速發展，各類配套設施（如道路的建設發展）不可避免地出現了一些與城市發展不相適應的問題。這些問題主要體現在城市道路規劃建設時序不合理、不科學，以及道路建設面臨的實際困難等多個方面。

1.城市道路規劃的實現度

據有關資料顯示，北京市朝陽區規劃道路平均實施率不足50%。在朝陽區43個街、鄉中有超過一半的街鄉規劃道路實施率低于平均實施率，其中個別街鄉的實施率甚至不足30%。

依據北京市城市總體規劃（2004—2020年），截止2013年底朝陽區三環內未按照道路規劃紅線建設實施的道路有104條，三環到四環之間未按照道路規劃紅線建設實施的道路有119條。通過分析發現，朝陽區內未按照規劃紅線建設實施的城市道路主要分為以下幾類：第一類，道路寬度嚴重不足，規劃設計為40米路寬，實際現狀道路只有10～20米，實際道路通行能力遠低于規劃指標。第二類，道路未按規劃設計進行施工建設，導致該道路全部或部分道路中斷，沒有與道路網貫通。第三類，道路施工建設與規劃紅線嚴重不符，現狀道路與規劃紅線在方向、長度、寬度、等級等多方面都存在較大差異。這些問題是導致城市道路系統運行能力不高、承載量停滯不前的主要原因。因此，如何最大程度地保證規劃道路的實施，是提高路網通行效率的主要問題之一。

2.城市道路規劃的隨意性

道路規劃是城市道路建設全生命周期的第一階段，也是最為重要的階段之一。城市道路規劃的合理與否對道路施工建設、道路養護運輸與維護的難易程度起著重要作用。在目前的城市道路建設全生命周期中，對于城市道路的規劃設計缺乏完整全面的調查、研究和協商。在北京以及世界其他城市，或多或少都存在城市道路規劃設計的局部性、片面性和短期性。往往是剛剛規劃建成的城市道路在通行后不久，又進行重新規劃設計以滿足不斷變化的需求，不僅浪費了大量的資金，而且給居民的出行帶來極大的不便。在實際道路規劃過程中，往往是各職能部門依據現有資料，按照上級要求，通過專業視角對實現城市道路規劃設計。對于城市中現存的一些傳統文化和生態環境場所缺乏足夠的重視與保護，這樣的規劃設計不僅難以得到人民的理解和支持，甚至還可能激起人們的反對和抵制。

3.代征及代建道路的影響

代征地的出現最初是在計劃經濟體制下，由企業提出用地申請，國家根據項目進行劃撥，企業在取得土地使用權時往往需同步征用公共用地。在目前的市場經濟體制下，投資主體發生了較大變化，特別是實行國有土地使用權有償使用制度后，大量私營企業也涉及到征地問題，已暴露出較多問題。

按《北京市城鄉規劃條例》規定，當建設工程沿道路、綠化帶等公共用地安排建設時，需代征上述公共用地，并隨建設工程一并實施道路、綠化帶的建設。工程完工后，建設單位應當依法組織交通部門對代征代建道路進行竣工驗收并辦理備案手續，由交通部門統一養護。而在實際工作中，有些建設單位在完成建設工程后，由于各種原因并沒有將其承擔的代征代建道路報給交通部門進行竣工驗收和備案，成為管理盲區。此類地區一般環境衛生差、交通擁堵，給道路建設及城市管理帶來諸多難題。

二、“斷頭路”的形成原因

北京市朝陽區位于北京市的東部，全區面積470.8平方公里，是北京市近郊區面積最大的一個區。據統計，朝陽區現有各類可通行機動車道路3 000多條，包括主干路、快速路、次干路、支路以及胡同路和小區路等多個等級。這些城市道路組成了一個城市道路網絡，構成了朝陽區城市道路體系的基礎，為區域的交通出行發揮著重要作用。

通過對朝陽區“斷頭路”的分布進行分析，并結合各“斷頭路”產生的背景及其影響因素，筆者認為造成“斷頭路”存在的原因主要包括：一是代征代建道路監管不到位；二是房屋拆遷費用高、征地手續復雜；三是因河流、鐵路等因素影響而產生的“斷頭路”；四是正常的道路施工導致的臨時“斷頭路”；五是因道路規劃紅線未定而造成的“斷頭路”。

三、如何解決“斷頭路”的難題

造成“斷頭路”的原因不同，解決問題的方法、方式自然也不同，只有“對癥下藥”才能“藥到病除”。因此，掌握“斷頭路”產生的原因是解決“斷頭路”這種“疑難雜癥”的首要條件。

1.代征代建的“斷頭路”

代征代建道路的特點是以政府為主導，以開發商為實施主體。在代征地的使用過程中，一方面，由于個別建設單位對道路建設工程的設計、施工建設、驗收等各個環節缺乏足夠的重視，以及政府監管部門在代征地建設中的監管力度不夠，造成道路用地未按規劃實施、缺少道路建設的必要手續、道路質量差等，無法移交給政府部門進行道路養護和管理；另一方面，部分建設單位將代征代建道路劃為己有，私自占用，造成“斷頭路”。

要解決代征代建道路的“斷頭路”問題，首先，需要對現有代征代建道路管理體制機制進行深入研究，找到問題產生的根源，才能“對癥下藥”。其次，需要全面梳理代征代建道路的基礎數據資源，建立代征代建道路專項臺賬。第三，廣泛調研國內相關城市和其他區縣在代征代建道路管理方面的經驗，結合朝陽區的實際情況編制相關辦法，建立一套完善的代征代建道路建設與移交體系，明確代征代建道路的建設、移交流程以及政府各職能部門在體系中所承擔的責任。例如，在代征代建道路的管理中，可與開發商協商，由養護單位代為完成代征道路的收尾工程，從而保障道路建設的順利開展和移交。

2.拆遷困難引起的“斷頭路”

城市道路的修建具有成本高、工期長、見效慢、壓力大等多個特性。在較長的建設周期中，需要投入大量的人力、物力和財力。同時，城市道路的建設也要受到我國發布的對環保、水文、土地、文物保護等相關法律法規的制約。

在城市道路建設周期中，由于城市規劃、城市建設以及當前國家方針政策調整等因素的變化，城市道路建設工程也會隨之產生很多問題，造成建設工程的延遲、停滯甚至停工。其中，拆遷費用過高和征地手續復雜是造成道路工程施工延期、停滯，形成“斷頭路”的主要原因。

要解決因拆遷困難導致的“斷頭路”，首先，應在施工建設工程投標或開工前做好工程資金和風險控制，防止因資金等問題導致工程停滯。其次，在保證工程質量的前提下，加快城市道路建設速度，縮短工程周期，從而節約時間、人力和財力成本。第三，在工程建設前期，需要處理好道路施工的相關因素，包括協調道路施工涉及的房屋拆遷權屬單位和個人，確保施工的順利進展。

3.規劃不合理導致的“斷頭路”

（1）道路規劃貫穿“大院”。規劃道路“長營一街”，西起管莊路，經中國建筑材料科學學院一直向東連通到東十里堡路南延，全長1.2公里。長營一街的規劃對緩解朝陽路、朝陽北路以及管莊地區的交通壓力具有重要意義。但是，目前“長營一街”遲遲未貫通，只向東修建了130多米，在建筑材料科學學院門口戛然而止。雖然建筑材料科學學院可以自由出入，但是除了需要支付停車費用以外，外部車輛進入也無法通行到周邊道路。

城市道路規劃時，不僅需要研究交通需求與供應的平衡，而且還要考慮用地、財政、人文等多方面因素的影響。因此，在規劃設計中應盡量避免盲目橫穿部委大院、科學機構、高等院校等相對比較封閉的場所，將這種典型的地區作為一個整體考慮。一方面，可以規避在施工中遇到的困難，降低施工難度；另一方面，也可以得到道路周邊單位的配合與支持，使道路施工得以順利完成。

（2）道路規劃橫穿水系、農田、鐵路。按照我國現行法律法規的要求，涉水工程必須對工程進行防洪評價，確保工程施工不影響河道行洪、泄洪、分洪，同時就洪水對建設項目可能產生的影響以及該建設項目對防洪可能產生的影響作出評價，并出具防洪評價報告。因此，跨河流的道路建設相比于其他道路建設，其工程要求更高，手續更復雜，需要協調的單位部門也更多。除了涉水道路以外，對于需要征用農田的道路工程建設，我國法律法規也有比較嚴格的要求和規定。對于涉及基本農田和耕地的道路工程建設，需要上報國務院進行土地征用審批。

要解決這種因跨河流形成的“斷頭路”，首先，應在道路建設前，組織專業團隊對跨河的可行性和可操作性進行深入研究，并提出一系列的跨河建設方案進行討論，形成最終的切實可行的跨河實施方案成果。其次，應根據國家要求做好防洪安全評估，明確工程實施對洪水的影響，從制度上保證工程施工的開展。第三，根據相關法律法規要求，向各相關管理部門進行施工申請和審批，做好工程施工的前期準備。

鐵路也是造成道路“斷頭”的主要原因之一。對于每條“斷頭路”都需要分析其產生原因、造成的影響以及解決辦法。通過分析論證，從眾多解決方案中選擇一條最宜實施、性價比高的方案。對于因遭遇河流等自然要素和鐵路、基本農田、高速公路等社會要素導致的“斷頭路”，除了要因地制宜，采用“遇水搭橋”、“遇林伐樹”的方式打通“斷頭路”以外，還需根據實際情況進行方案調整和變通。

4.道路正常施工導致“斷頭路”

在道路正常施工過程中，不可避免地會對道路的連通性產生一定的破壞。這種正常施工導致的臨時“斷頭路”也會對道路系統的運行能力產生一定的影響，造成局部擁堵。

對于因道路施工導致的臨時“斷頭路”，筆者認為可以采取以下幾種辦法緩解周圍道路的交通壓力：分時段、分路段進行施工建設；在車流量較少的時間段進行道路施工，一般選擇在凌晨進行道路封閉施工；搭建臨時的通行道路，緩解道路交通壓力；在保證道路施工質量的前提下，加快施工進度，縮短道路“斷頭”時間。

5.道路規劃未完成導致的“斷頭路”

在道路規劃設計中，道路的規劃方案未定也會造成道路“斷頭”。規劃未定造成的“斷頭路”一般多為支路，是城市道路網的神經末梢，關系到居民出行的最后一公里，是提升道路路網運行效率的重要因素。

“斷頭路”是城市道路系統發展完善的一大頑疾，其無法徹底解決的原因包括影響因素多樣、代征代建遺留、資金投入有限、規劃成果不合理等。同時，“斷頭路”給城市道路系統帶來的影響也是顯而易見的，無論是對居民出行、交通運力，還是隊城市規劃實施乃至整體布局都產生了消極的影響。

針對城市道路規劃實施面臨的各種問題，筆者認為：首先，應在道路規劃設計、施工、管理養護等多個環節中，要做好協同工作，不能只從自身角度出發解決問題，要把城市道路作為一個系統來對待。其次，要對城市道路進行實時動態監測，通過獲取最新的反饋信息，確保城市路網的有效連通；同時建設道路管理系統、市政監測系統等輔助業務工作的開展。第三，要發揮大眾媒體的宣傳和引導作用，讓城市居民接受并認可城市道路建設的重要性，得到群眾的理解和支持。只有在合理的城市道路發展戰略下，制定科學、合理的城市道路規劃體系，才能在城市道路建設中避免出現顧此失彼、高投入低產出、自相矛盾等問題，城市道路建設才能走上良性的可持續發展道路，才能真正避免和解決“斷頭路”問題。

（作者單位：北京市朝陽區市政市容管理委員會）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.016