加快河南省出租汽車行業立法的思考

□王志強

加快河南省出租汽車行業立法的思考

□王志強

出租汽車行業；立法；道路運輸管理；宏觀調控；河南省

2014年3月，河南省十二屆人大三次會議上有11位代表提議制定《河南省出租汽車管理條例》。4月，河南省道路運輸管理局組織鄭州、洛陽、新鄉等7個省轄市召開立法調研座談會，印發了省人大常委會財經委關于征求人大會議議案辦理意見函。新鄉市客運管理處高度重視，安排相關領導和人員參加，拜訪了市百貨大樓有限公司董事長、總經理王樹安，通報了省局立法調研座談會精神，并匯報了新鄉市出租汽車管理情況。筆者參與了此項活動，現就加快河南省出租汽車行業立法提出一些看法和建議。

一、出租汽車行業立法的重要性和必要性

改革開放以來，河南省出租汽車行業發展較快，目前擁有出租汽車總量超6萬輛，企業500多家，從業人員10萬余人。作為現代城市交通運輸體系的重要組成部分，出租汽車緩解了公交運力不足，為人民群眾提供了便捷、快速和舒適的出行服務，在促進城鄉社會經濟發展、方便群眾出行、擴大社會就業、提升城市綜合服務能力等方面發揮著重要的作用。

現行《城市出租汽車管理辦法》（以下簡稱辦法），是公安部、原建設部1998年2月起實施的部門規章，辦法出臺對規范行業管理，引導出租汽車市場制度化、規范化和科學化發展起到了積極作用。河南省轄各市為了規范出租汽車管理，促進行業持續健康發展，加快了立法進程。如鄭州市出臺了《鄭州市出租汽車管理條例》，其他市、縣也先后出臺了出租汽車管理規范性文件。

大部制改革以來，河南省城市客運體制已整合，出租汽車主管機關已明確，但地方管理機構名稱、單位性質、執法主體、經費來源和渠道等不統一，管理隊伍也尚未穩定。省轄市除鄭州、洛陽等城市有立法權外，其他市都無立法權限，仍然使用已實施15年的《辦法》，《辦法》的條款規定和罰款標準早已不適應目前的現實情況。出租汽車行業發展中一些深層矛盾和問題較為突出，省轄各市、縣不同程度出現越級上訪、停運罷運、圍堵黨政機關等群體性事件，導致出租汽車行業不穩定因素日益加重。出租汽車經營權、交通事故和經濟糾紛等民事訴訟案件時有發生，而地方法院判案無法可依，這些問題都需要迫切立法來解決。

隨著河南省出租汽車數量日益增多，行業管理不適應新形勢發展需要的矛盾和問題也逐漸暴露，成為制約河南省出租汽車行業發展的瓶頸。一是經營者、司機和政府主管部門等相關各方利益關系需要調整和規范。二是司機過勞駕駛、負擔過重、收入偏低、職業病比較嚴重，部分司機沒有參加社會保險。三是經營者、司機的準入和退出機制不健全，服務質量不高，服務水平難以滿足經濟社會發展的現實需求。四是非法運營“黑車”擾亂了客運市場秩序，損害了合法經營者的利益，危及到出租汽車行業的穩定。這些矛盾和問題，需要省級立法機關立法予以規范。

立法是加快推進河南省出租汽車行業可持續發展的必由之路。出租汽車立法的根本目的在于依靠法律權威，運用法律手段，保證出租汽車行業科學規范發展，依法實施有效的行業監管，實現綜合交通運輸發展目標，建設高度文明的、具有河南特色的現代交通運輸體系，推動河南省經濟社會協調發展。

出租汽車行業發展是一項系統工程，而出租汽車行業法規是整個出租汽車行業發展的基本依據。出租汽車是民眾的一種出行交通工具，它涉及到城市管理的方方面面，具有較強的社會公益性、公眾服務性、特殊經營性。

二、出租汽車行業立法的重要意義

法治是市場經濟的規則，它規范市場行為，制約市場運營，調控市場方向、結構、規模和速度，保障市場健康有序的發展。盡快對出租汽車行業立法是出租車市場健康發展的有力保障。出租汽車行業立法意義主要體現在以下3個方面。

1.立法是出租汽車行業發展的必然要求

以法律規范的形式組織管理出租汽車，將從法律角度加強河南省出租汽車管理，使河南省出租汽車行業形成有章可循和有法可依的良好局面；能有效改變當前出租汽車行業中有些經營者和司機法律意識不強、法制觀念淡薄及運營服務不規范的現狀。

2.立法是出租汽車市場宏觀調控的客觀需要

立法對經營者、司機及車輛的準入和退出、發展規劃、經營許可、經營權配置、轉讓、質押、抵押和收回、經營模式和期限、運營服務和保障、監督管理、信息化建設、法律責任等都將作出明文規定；根據當地經濟社會發展需要，綜合考慮市場供需狀況和運營效率等因素，服務人民群眾出行的個性化需求；從宏觀上對行業發展方向、規模和速度實施有效控制，防止和克服發展的盲目性、被動性，加強了政府對市場的宏觀調控。

3.立法是保障各方利益的迫切需求

市場經濟是法治經濟，市場主體和客體的行為需要通過立法來規范，各方利益關系需要提高立法來調整。政府和乘客的權益、經營者和司機的利益雖有不同的標準和要求，但從根本上說是一致的。立法正是通過法律手段來保障和維護政府、乘客、經營者和司機的利益，從而在根本上兼顧各方的利益。

三、出租汽車行業立法關注的主要問題

通過多年出租汽車管理實踐，筆者認為當前存在幾個具體問題需要在立法機關在立法過程中予以考慮。

1.出租汽車司機準入門檻低，沒有退出機制，不便于管理

立法中應對司機制定無責投訴率規定，單人或單車考核期內無責投訴超過一定次數的應參加違章培訓；出現拒載、議價、繞道或不按規定使用計價器及性質惡劣、社會負面影響較大的問題，應吊銷其從業資格證。目前，計價器還沒有統一的管理制度，現行規章只規定要使用相關部門鑒定合格的計價器，立法應當對計價器的安裝、使用和維護等制定統一標準。對于從業人員越級上訪的，應當追究當事人責任。

2.出租汽車企業沒有履行管理服務責任

出租汽車企業對所屬從業人員監管不力，但現行部門規章沒有企業退出機制。應將企業的責、權、利在條例中予以明確，鼓勵出租汽車企業向規模化、集約化、公司化經營發展。企業弱、小、散是許多城市面臨的主要問題，應制定企業準入標準，對管理人員、辦公場所、停車場地、管理制度、駕駛員及運營車輛數量等予以明確。

3.跨區域經營沒有明確的界定和處罰條款

出租汽車道路運輸證應體現經營區域。非法運營“摩的”和殘疾人車輛擾亂了客運市場秩序，存在執法難、查處難、取證難和處罰難的問題。條例中應明確界定，對跨區域經營、非法營運設定處罰條款和標準。運營車輛應強制購買城市客運承運人責任保險。

四、出租汽車行業立法的幾點建議

第一，在立法過程中，應充分考慮當前河南省出租汽車行業管理的現實狀況，關注社會反響大的難點問題，化解發展矛盾，破解發展難題和瓶頸，做好頂層設計，理清工作思路。第二，借鑒和吸收已經立法的其他兄弟省市的成功經驗，認真開展調查研究，廣泛征求行業內外的意見建議，實現科學立法、民主立法、開門立法。第三，收集國務院及其部門和地方政府已經出臺的出租汽車行業管理政策法規及相關條例。第四，成立由各方代表參加的出租汽車行業立法咨詢機構，制定立法工作實施方案。第五，立法過程中，

運營服務規范中好的標準要采納到條例中。

《河南省出租汽車管理條例》的制定并頒布實施必將進一步明確出租汽車管理責任，理清經營者、司機和政府主管部門的關系；按照以人為本、科學發展、公平公開透明的原則，科學重構出租汽車行業利益分配新格局，切實保障乘客、經營者和司機的合法權益；優化出租汽車市場經營環境，提升服務質量，促進出租汽車行業健康穩定發展，為加快中原經濟區建設提供交通運輸服務支持。

（作者單位：河南省新鄉市城市客運管理處）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.008鑒于此，筆者認為非常有必要制定《河南省出租汽車管理條例》，并盡快付諸實施。