新建鐵路項目綜合開發建設模式研究
——以新建杭黃鐵路建設為例

□馬紹貴

新建鐵路項目綜合開發建設模式研究
——以新建杭黃鐵路建設為例

□馬紹貴

鐵路項目；綜合開發；融資渠道；征遷總承包；土地開發利用；旅游綜合開發；建設模式；杭黃鐵路

一、鐵路建設概述

近年來，鐵路建設獲得了快速發展，但鐵路仍然是綜合交通運輸體系的薄弱環節。因此，當前和今后一個時期，我國將繼續投資加快鐵路建設步伐，進一步提高鐵路運輸保障和服務經濟社會發展的能力。然而，大規模的建設給鐵路帶來了資金困難和運營負債兩大難題，不僅建設期需要大量的資金支持和保障，建成后的還本付息也給鐵路運輸經營帶來巨大壓力。兩大難題不解決，必將制約鐵路建設發展。隨著鐵路管理體制的重大改革，單一靠國家投資來推動鐵路建設的路子將越走越窄，所以必須要在新建鐵路項目中探索綜合開發建設的新模式，為破解鐵路建設資金籌措和運營高負債兩大難題尋找出路。

1.鐵路建設資金需求和債務情況

（1）新建鐵路建設資金需求龐大。國家發改委宏觀經濟研究院重點課題《我國交通運輸網絡規模研究》顯示，我國鐵路遠景規模為19萬公里，其中客運專線為4萬公里。“十二五”鐵路發展的主要目標是：基本建成國家快速鐵路網，全國鐵路營業里程達到12萬公里以上。據2014年中國鐵路總公司工作會議透露，今明兩年仍需完成建設投資1.2萬億元，且“十三五”期間鐵路投資仍將在高位運行。

（2）鐵路建設債務規模居高不下。近年來因大規模鐵路建設投資，鐵路已經累積了巨大的債務。根據原鐵道部2012年審計報告顯示，截至2012年年底，原鐵道部總資產4.49萬億元，總負債2.8萬億元，負債率達到62.2%。按照5%的年利率計算，這些債務一年需支付的利息就高達1400億元，還本付息壓力較大，只能靠財政救助。承襲原鐵道部債務的中國鐵路總公司2013年發布三季度審計報告顯示，截至到9月底，中國鐵路總公司總資產4.84萬億元，總負債達3.06萬億元，資產負債率上升到63%。

2.國家密集出臺鼓勵鐵路綜合開發政策

2013年8月9日，國務院下發了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出加大力度盤活鐵路用地資源，允許并鼓勵線路用地及車站的土地綜合開發利用，明確要求地方政府要支持鐵路企業對土地的綜合開發。

《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》和《國家發展改革委關于印發促進綜合交通樞紐發展的指導意見的通知》也鼓勵對公共交通設施用地和交通樞紐用地的綜合開發。

3.鐵路綜合開發的涵義

鐵路綜合開發，就是結合鐵路項目建設，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進行綜合開發，提高土地利用效率，帶動沿線經濟社會發展，并以開發收益補貼鐵路建設和運營，增強鐵路自身發展能力，實現可持續發展，這是鐵路走向市場的一項開創性工作。

二、杭黃鐵路情況介紹

1.線路地理位置和路徑

新建杭州至黃山鐵路位于浙西和皖南地區，東起浙江省杭州市，向西經杭州市的富陽、桐廬、建德、淳安等縣市，進入安徽省的績溪縣，繼續向西至黃山市，簡稱杭黃鐵路。自杭州東站至黃山北站運營長度為287.379公里。杭黃鐵路建筑長度為264.353公里，其中，浙江省境內183.852公里，安徽省境內80.501公里。按雙線客運專線標準建設，設計時速250公里/小時，工程投資估算總額365.46億元，由中國鐵路總公司和浙江省、安徽省合資建設。全線設杭州東、蕭山、富陽、桐廬、建德東、淳安、三陽、績溪北、歙縣北、黃山北等10個車站，其中杭州東、蕭山為既有車站（見圖1所示）。

2.杭黃鐵路在國民經濟和路網中的意義、作用

杭黃鐵路沿線分布有黃山、千島湖、杭州、富春江等一批世界著名的旅游資源，其建設將有利于促進沿線旅游產業大發展，推進與長三角地區的對接，為增強區域整體經濟實力和競爭力創造良好的交通條件，對帶動皖南地區經濟發展、促進杭州大都市的形成具有重要意義。

圖1 杭黃鐵路示意圖

杭黃鐵路的建設也是完善路網的需要。目前，皖南與長三角地區無直接鐵路聯系，該線建成后，杭黃間旅行時間約1小時，比公路節省約1.7小時，將大大縮短滬、浙東北與黃山間的時空距離。同時，杭黃鐵路西連皖贛、九景衢、經武九線可接滬漢蓉通道，形成中西部地區至滬浙地區的快速客運通路，增加路網的機動靈活性，對提高鐵路客運市場競爭能力具有十分重要的作用。

3.項目建設進展情況

新建杭黃鐵路2010年7月獲得國家發改委批準立項，2014年元月可行性研究報告獲得國家發改委批復，目前正在進行初步設計，即將開工建設。

三、杭黃鐵路綜合開發建設模式設想

經過前期大規模建設，國家路網骨架鐵路基本建成或正在建設中，按照分類建設的思路，路網骨干鐵路主要由國家投資建設，非路網骨干鐵路建設采用靈活多樣的投融資模式，通過引入市場機制吸引社會資本進入。杭黃鐵路屬于非路網骨干線路，是國家快速鐵路網的組成部分，兼顧沿線城際客運。因此，以杭黃鐵路新線新站建設為契機，研究鐵路建設項目綜合開發建設新模式，通過綜合開發和資本運作，既要為鐵路建設“輸血”，也要為鐵路運營“造血”，彌補鐵路建設投資和鐵路運營、維護成本的不足。同時，探索研究杭黃鐵路綜合開發建設模式具有一定代表性，對下一步大規模同類鐵路建設也具有借鑒指導意義。

1.增加股權融資渠道，為鐵路建設“供血”

資金是鐵路建設發展的重要保障。杭黃鐵路總投資為365.46億元，國家發改委批復的杭黃鐵路可行性研究報告中，對投資資金來源明確為項目資本金50%（計182.73億元），其中，中國鐵路總公司承擔70%（計127.82億元），使用鐵路建設基金和鐵路建設債券等；浙江、安徽兩省承擔本省境內段的資本金30%，分別為38.58億元和16.24億元，由省政府負責籌措。資本金以外費用由國內銀行貸款解決。按180億元銀行貸款、5%的年利率計算，杭黃鐵路僅還利息每年就需要9億元。顯然，以使用鐵路建設基金和發行債券為主的傳統融資模式過于單一，與杭黃鐵路建設資金需求和后期的運營發展相比較，資金供求矛盾和經營過度負債狀況依然十分突出。

由于杭黃鐵路線路大多地處浙江杭州地區，區域經濟發達，民資充裕，因此，杭黃鐵路的建設可嘗試采用擴大權益性融資比例的模式，通過引入市場機制吸引社會資本進入。即除中國鐵路總公司、省政府之外，可以拿出10%～20%股份（約30億～50億元）資金規模，以市場化的運營方式引入民間資本組成除政府、鐵路以外的“第三方”股東，參與杭黃鐵路的建設、開發和運營，保證其獲得長期穩定合理的回報。通過把杭黃鐵路所有權、經營權向社會資金放開來拓寬融資渠道，實現鐵路建設資金來源的多元化，為杭黃鐵路建設提供有力的資金保障。

2.征遷總承包費用換股權，為鐵路建設“獻血”

在鐵路建設總成本構成中，征地拆遷費用一般占到10%左右，經濟發達地區和城市區的比例更高。在現有鐵路建設中，由于受項目建設周期長、政策調整變化大、前期調查困難等多種因素制約，征遷費用往往與工程概預算相差較大，有的甚至超出概預算好幾倍。如何合理控制好征遷費用始終是困擾鐵路建設的大難題，也是鐵路建設資金“缺血”的主要點。杭黃鐵路線路地處長三角地區，且多在杭州都市圈和浙江經濟發達區域內，征遷費用較高，要實施鐵路建設綜合開發，降低工程總造價，控制好征遷費用也是關鍵。對本項目建設建議以征遷總承包費用置換股權方式擴融資。具體步驟是：首先，在初步設計階段將征遷數量調查準確，摸清底數；其次，嚴格按國家和地方政府相關政策和征遷補償標準測算費用，合理確定征收補償綜合單價；再次，協同地方政府確定征遷包干總費用，并將總費用納入工程概預算，在此基礎上以包干總費用為控制標準，組織實施征地拆遷工作；最后，將征遷總承包費用以地方政府股權方式納入總投資。

3.爭取沿線土地開發利用，為鐵路建設“輸血”

（1）爭取鐵路沿線用地資源。新建杭黃鐵路要充分利用國家政策，在建設開工前期按照“以地養路”、“以地補路”的要求，將沿線開發規模分為紅線內開發用地規模和紅線外開發用地規模，在此基礎上，以各站場為中心、半徑800～1000米左右范圍內尚未劃撥、出讓的國有土地以及其他適合開發建設的土地作為開發備選用地，提出鐵路綜合開發方案；加強與地方政府合作對接，在沿線和城區爭取一定數量的具有商業價值的用地；與地方政府簽訂協議，通過土地招拍掛、出讓金返還方式獲得商業用地，落實用地資源，最大限度地爭取鐵路綜合開發土地增量；對所選用地規模在土地綜合開發規劃和初步設計批復中給予明確。通過推進鐵路沿線的場站綜合開發，盤活鐵路沿線土地，尤其是鐵路站點附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源。

（2）做好鐵路用地屬性轉換。對接地方政府，結合沿線及站區廣場周邊土地控制性規劃和市政配套設施建設，在前期落實鐵路綜合配套用地計劃的基礎上，將這些原本屬于劃撥性質進入鐵路系統的土地轉變為商業用地，使其可能以商業用途進入房地產市場。在思路上來看，一方面，巨額的土地出讓金可以用作鐵路建設資金，為杭黃鐵路建設“輸血”；另一方面，可以市場化方式進行商業地產開發，鐵路公司可能與房地產公司組成聯合體，運營商業房地產業的開發經營，以開發收益彌補運營虧損。

（3）開發利用好土地資源。新建杭黃鐵路全線共設10個車站，經由城市大都是擦城而過，甚至遠離城區，基本處于現有城區之外，新建鐵路線位、車站位置、站房規模、廣場規劃和市政配套等方案尚未形成或穩定，發展空間較大。因此，對沿線取得的鐵路土地，要按照交通導向型土地開發模式，加強對接地方發展規劃，深化與地方政府合作，運用市場化手段對鐵路沿線、上蓋、地下空間及毗鄰的土地進行綜合開發，打造“鐵路城鎮綜合體”，促進綜合協調開發，實現路地合作共贏。

4.做好站區商業開發，增強鐵路“造血”功能

對站區商業開發，通過近幾年大規模高鐵建設，已經取得了大量的經驗可供學習借鑒。杭黃鐵路站區建設開發，要在站房設計時與地方規劃對接，依據客站建設規模和旅客流線，優化確定客站商業開發布局、規模、業態及商業用電、上下水管線等條件。根據滬寧城際、京滬高鐵客站商業開發經驗，建議按照與鐵路客站“同步設計、同步施工和同步開通運營”的方式實施，結合客站規模和旅客消費特點，以“商業＋廣告＋旅游”三大主要特征實施開發，經營業態以零售、餐飲和服務為主，經營方式可采取自營或租賃經營。對站區廣場及廣場周邊實施綜合開發，除滿足鐵路綜合配套業態（如行車公寓、單身宿舍、經濟型酒店、商場、旅游集散中心、倉儲配送、停車場等）以外，還可放寬視野，在具備條件的大站（如黃山北、建德東、桐廬和富陽等站），按照統一規劃、分步實施原則逐步實施綜合開發利用，可采取公交導向型（TOD）開發模式推進土地綜合開發，立足長遠，打造一批“城市綜合體”，為杭黃鐵路可持續發展提供保障。

5.搞好旅游綜合開發，為建設運營“補血”

杭黃鐵路區域內旅游資源非常豐富，“西湖—富春江—新安江—千島湖—黃山”堪稱是世界級黃金旅游線。要打好旅游牌、做好旅游大文章，圍繞“吃”、“住”、“行”、“游”、“購”、“娛”全方位進行旅游綜合開發，這也是杭黃鐵路綜合開發的亮點。

（1）培育精品旅游線路。杭黃鐵路建成后，通過與周邊鐵路及綜合交通體系聯網，可以極大地拓展旅游市場，同時，沿線富陽、桐廬、千島湖、黃山的好山好水也將迎來更多的游客，使省內、省際各大景區之間的交通連線暢通無阻。鐵路要利用自身優勢延展旅游鏈條，把旅游源頭放在上海、杭州等大都市，積極培育市場，形成“名城（杭州）、名江（富春江）、名湖（千島湖）、名山（黃山）”等多條旅游精品線路；與運輸主業相互呼應，既增加客流，又創造旅游附加值。同時，通過加強景區間的合作和協調配合，形成資源共享、客源互送、品牌共建的大旅游新格局，從而提升整個長三角地區旅游產業的“品牌效應”。

（2）建設旅游配套設施。旅游業是靠客流支持的行業，客流對旅游業來說就是財富。沒有客流，再美的旅游景點也沒有實際意義，而留住客流主要靠設施。要在鐵路客站和重點交通輻射區域積極主導或參與包括游客中心、旅游專項交通、旅游景觀、旅游酒店等旅游配套設施的建設，把控游客源頭引導權，由此形成杭黃鐵路旅游產業發展的基礎，引導鐵路旅游業不斷發展壯大。

（3）開發旅游特色產品。隨著體驗經濟時代的來臨，居民節假日的增多及日趨合理化，居民休閑度假的需求亦隨之高漲。可以說，我國旅游的休閑時代已經到來。杭黃鐵路旅游產品開發要集觀光、休閑、度假、療養、運動等功能為一體，滿足游客多方面的需求。圍繞區域內旅游資源，在做好山水觀光、養生度假、湖泊旅游等產品同時，積極利用名山、名湖、名水等良好的生態環境，開發生態旅游休閑產品，依托生態條件，帶動鐵路旅游產業的發展。

（4）參與旅游房地產開發。旅游與地產的聯姻，是市場必然的選擇。旅游地產，顧名思義，即“旅游＋房地產”，兩個“黃金產業”相互交叉、互相滲透，以旅游資源為依托、以休閑度假為目的進行房地產開發和營銷，從而形成一種新型的產業模式。在杭黃鐵路土地、房產等綜合開發中，要突出“以旅游休閑為基礎導向、旅游地產為收益核心、相關配套發展的區域土地綜合開發模式”的思路，積極參與旅游綜合體建設，把旅游房地產土地開發、旅游休閑項目建設、旅游房地產產品開發作為重點，既有經營型旅游地產項目，又有銷售型旅游居住產品，為擴大鐵路房地產和促進鐵路旅游業發展奠定基礎。

在國內經濟增速明顯放緩、鐵路建設發展出現“缺血”和“貧血”現象的背景下，通過探索實踐新建鐵路項目綜合開發建設模式來彌補建設資金和運營虧損，是保障鐵路建設“可持續”發展的必然趨勢。

（作者單位：杭黃鐵路公司籌備組）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.4.002