新視角下國家糧食安全問題戰(zhàn)略分析

甘燦業(yè)

(中共柳州市委黨校 公共管理教研室，廣西 柳州 545616)

糧食安全是社會穩(wěn)定的基礎。我國糧食供給總體格局，由過去的“總體平衡、豐年有余”過渡到“總量基本平衡、結構性短缺”，到目前的“長期處于緊平衡”。［1］《財經》雜志出版的《中國糧食安全報告》指出中國糧食安全的基本特征是:脆弱平衡、強制平衡和緊張平衡。由此可見，我國糧食安全基礎并不是很牢固，基于對現實的認識，黨中央提出了切實保障國家糧食安全，實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。

一、糧食安全一個永恒的課題

(一)既是經濟問題，又是政治問題

農業(yè)始終是國民經濟發(fā)展的基礎，糧食是基礎的基礎。糧食是生活基本消費品，人類生存的最基本保障，這是糧食商品的特殊經濟屬性。糧食的生產、儲存、運輸和消費都與經濟息息相關。國內糧食產銷的綜合平衡、糧食價格的穩(wěn)定、糧食主產區(qū)的利益補償和農民種糧的補貼等都需要經濟杠桿調節(jié)。李克強總理強調:“糧食安全是經濟安全的三大核心之一，糧食安全是基礎。”基于糧食安全的戰(zhàn)略定位，2014年，國家把糧食安全放在經濟工作的首位，作為年度經濟工作的重中之重。糧食不僅是經濟問題，更是政治問題。糧豐則農穩(wěn)，農穩(wěn)則國安;糧食安天下安，糧食穩(wěn)天下穩(wěn)。糧食關系到國家穩(wěn)定和政權鞏固，縱觀歷史，民族興衰、國力強弱、朝代更替，多與糧食問題密切相關。作為人口大國的中國，確保充足的糧食供給始終是頭等大事，必須上升到政治的高度，視之為治國安邦的頭等大事。為此，2014 年中央一號文件把飯碗牢牢端在自己手上，作為治國理政必須長期堅持的基本方針。

(二)既是地方問題，又是中央問題

1994 年，國務院出臺了《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》(國發(fā)〔1994〕32 號)，首次提出實行“米袋子”省長負責制，實行省、自治區(qū)、直轄市政府領導負責制，負責本地區(qū)糧食總量平衡，穩(wěn)定糧田面積，穩(wěn)定糧食產量，穩(wěn)定糧食庫存，靈活運用地方糧食儲備運行調節(jié)，保證糧食供應和糧價穩(wěn)定。根據這個政策，省級政府對當地的糧食生產、收購、銷售、省際流通、市場管理、儲備和吞吐調節(jié)等各個方面全面負責。此通知強調糧食安全問題更多是地方政府的責任，特別是省級政府的責任。但是隨著經濟社會發(fā)展，國家科學全面分析糧食安全面臨的國內外形勢，以戰(zhàn)略安全的角度去審視糧食問題，認為糧食安全問題不僅是地方問題，更是中央問題，很有必要從中央層面去規(guī)劃和管控，進而保證糧食安全的可控性和有效應對。2013 年12 月，中央農村工作會議首次明確提出糧食安全中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任，自覺承擔維護國家糧食安全責任。

(三)既是國內問題，又是國際問題

糧食問題，必須立足于國內，依靠自己解決。習近平總書記指出:“解決13 億人吃飯問題，要堅持立足國內。我們自己的飯碗主要要裝自己生產的糧食。”中央工作會議明確提出:“以我為主、立足國內，要依靠自己保口糧，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。”一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發(fā)展這個大局。解決這么多人的吃飯問題，只能也必須靠自己，否則我們獨立自主權將會喪失。但是，糧食安全問題不僅是國內問題，也是國際問題。中國的糧食安全問題跟世界緊密相關，自中國加入世界貿易組織以后，參與了世界糧食資源和市場的貿易與競爭，中國的糧食安全成為世界糧食安全的重要組成部分。中國用世界十分之一的耕地產了世界上四分之一的糧食，養(yǎng)活了世界五分之一的人口，在國際糧食市場上中國具有大國效應，如果中國糧食安全解決不好，必會產生負外部性，其外溢效應將影響整個世界的糧食安全。1994 年，美國學者萊斯特·布朗在《誰來養(yǎng)活中國》一文中指出:“未來中國巨大的糧食需求缺口將會大幅推高世界糧價，其糧食匱乏將成為世界性的匱乏”，指出了中國糧食安全問題的國際性。

二、糧食安全錯綜復雜的挑戰(zhàn)

(一)依賴國外進口態(tài)勢上升

盡管我國糧食生產獲得“十連增”好成績，2013年，糧食產量首次突破6 億噸，但是不可否認近年來我國糧食進口數量也在呈現上升態(tài)勢，糧食進口數量大概占到國內消費量的2.4% －2.5%。我國糧食進口數量呈現上升態(tài)勢主要表現在谷物、大豆進口數量和金額在不斷攀升。2012 年中國谷物的進口數量和金額達到1398 萬噸、49.9 億美元，分別是2009 年進口數量和金額的4.4 倍、5.5 倍(詳見圖1);2012 年中國大豆的進口數量和金額達到5838 萬噸、349.9 億美元，分別是2009 年進口數量和金額的1.4 倍、18.6倍(詳見表1)。同時，短缺糧食品種已經形成對國際市場高度依賴。主要表現大豆進口數量巨大，2013年我國大豆進口數量達6338 萬噸，占到糧食進口數量的80%以上，國際大豆市場的任何風吹草動都能影響國內市場。隨著我國糧食剛性需求增長迅速，而國內糧食生產有限，增幅緩慢，必然增加糧食進口數量。

數據來源:根據2010 －2013 年中國統(tǒng)計年鑒整理所得。

表1 2009 －2012 年中國大豆進口數量和金額

(二)農民種糧積極性在下降

我國糧食生產面臨成本上漲，收益低下的局面。種糧成本上漲、收益低下嚴重挫傷了農民種糧的積極性，尤其是80 后、90 后新生代農民，在比較利益的誘導下，他們更多的改種其他經濟作物，甚至拋荒棄耕外出打工。在家種田，不如外出掙錢。有學者對湖南湘潭市進行調查發(fā)現，外出打工的收入遠比種糧的收入高，以2011 年為例，種植一畝耕地糧食，不計勞動力成本，全年的收入不到1000 元，僅為同期全國農民工月收入2049 元的二分之一還不到。［2］同時，打工可以在較短時間內獲得報酬，而種糧的收益周期相對較長，且市場風險和自然風險較大，遇上糧食價格偏低或自然災害，可能連成本都收不回來。鑒于種糧收益低、風險大，年輕人都不愿意種地，剩下大多數都是老年人，且文化素質又不高，基本不會應用現代農業(yè)種植技術。第二次全國農業(yè)普查顯示，全國農業(yè)從業(yè)人員中50 歲以上的占32.5%。而據媒體報道，中西部一些地區(qū)80%的農民都是50 －70 歲的老人。我國農業(yè)勞動力中初中及以下文化程度者所占比重竟高達95%。農業(yè)兼業(yè)化、農民老齡化、“誰來種地”問題日益突出。如果農民種糧不賺錢、拋荒棄耕、種糧副業(yè)化，那么國家糧食安全難以保障。

(三)城鎮(zhèn)化對耕地擠占污染

城鎮(zhèn)建設占用相當數量的耕地。清華大學地球系統(tǒng)科學研究中心、遙感科學國家重點實驗室調研報告指 出:“2000 － 2010 期 間，城 市 擴 張 面 積 約18376.74 平方公里，其中占用耕地12619.94 平方公里，約有68.7%的城市擴張占用的是耕地資源。”［3］工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占用耕地已經引起高層的關注，農業(yè)部長韓長賦撰文指出:“1996 年到2012 年間，我國耕地減少1.3 億畝，耕地數量減少，有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占地的原因。”［4］城鎮(zhèn)化發(fā)展大量占用耕地，必然導致糧食種植面積減少，進而引發(fā)我國糧食安全危機。陳利根等人定量分析城鎮(zhèn)建設占用耕地對耕地減少和糧食安全的影響程度，指出城鎮(zhèn)建設占用耕地對我國糧食安全的威脅程度巨大。［5］

耕地面臨污染蔓延的趨勢。九三學社中央向全國政協(xié)十二屆一次會議提交的提案顯示，全國耕地重金屬污染的面積達到16%以上，有的地區(qū)甚至達到50%以上。第二次全國土地調查公報指出:“我國的耕地有相當數量受到中、重度污染，大多不宜耕種。”耕地被污染，特別是重金屬污染，難以修復，必然會減少我國糧食的種植面積，這樣會對我國的糧食安全帶來沖擊。

(四)糧食產儲基礎設施滯后

一是糧食灌溉設施老化、脆弱，綜合機械化水平較低。全國無灌溉設施耕地多達7430.9 萬公頃，占耕地比重的54.9%，還有一半以上的耕地是無灌溉設施(詳見表2)。灌溉設施老化、脆弱，導致抗災能力弱化，一旦發(fā)生旱災和洪澇，必給糧食生產造成重大損失。國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任張志彤介紹，2013 年全國農作物因旱受災1.68 億畝、成災1.04 億畝、絕收2257 萬畝，造成糧食損失2064 萬噸，在洪澇災害方面，農作物受災1.78 億畝、成災0.99億畝。［6］我國的農業(yè)耕種收綜合機械化水平僅58%，而發(fā)達國家一般在60—80%，與發(fā)達國家相比還有較大的差距。

二是糧食存儲流通設施薄弱。糧庫的建設水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。糧食倉儲設施落后，物流通道不暢通，糧食產后損失巨大。據國家糧食局測算，我國每年糧食產后損失達到700 億斤。

表2 全國有灌溉設施和無灌溉設施耕地面積

三是科技轉化率低。盡管我國農業(yè)科技貢獻率達到55%，但是比發(fā)達國家低10 到20 個百分點，發(fā)展的空間還很大。據統(tǒng)計，中國每年取得大約6000多項農業(yè)科技成果，但是推廣率只有35%左右，真正能夠大面積推廣的不到20%。在糧食新品種研發(fā)、培育和推廣還有待加強。

三、糧食安全問題的破解之策

(一)糧食安全體系是保障

一是盡快出臺《糧食安全條例》。以法規(guī)的形式來保障我國的糧食安全，明確糧食安全的責任主體。根據中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任的原則，明確規(guī)定國務院總理對全國的糧食安全負總責，各個省級地方政府的正職領導人對本轄區(qū)內的糧食安全承擔責任。

二是建立糧食安全預警系統(tǒng)。建立糧食安全評價指標體系，并通過糧食安全預警系統(tǒng)對糧食的種植面積、耕種人員、人口、價格、進出口數量、科技、基礎設施、單產、總產量、流通、氣候、儲備率和自給率等信息進行全面分析，實行動態(tài)監(jiān)控，以供黨委政府進行決策，及時應對糧食安全出現的問題。

三是把糧食安全納入各級政府績效考核。鑒于糧食安全的重要性，對各級政府實行問責制，特別是堅決落實“米袋子”省長負責制，建立績效考核的體系。分解糧食安全責任指標，定期考評糧食安全責任績效，并根據績效進行激勵性政策行為，以促進國家糧食安全的穩(wěn)定性。［7］

(二)維護糧農利益是前提

沒有糧農的利益，就沒有糧食的安全。建立糧農收入持續(xù)增長的長效機制，是實現糧食安全目標的根本保障。農民種糧的積極性直接受糧食收益的影響，必須維護好糧農的根本利益，要讓農民種糧有利可圖。

一是完善各項糧農補貼。適當提高種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業(yè)經營主體、主產區(qū)傾斜。探索形成農業(yè)補貼同糧食生產掛鉤機制，提高補貼精準性、指向性，讓多生產糧食者多得補貼。

二是加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制。規(guī)范農業(yè)保險大災風險準備金管理，提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平，降低農民種糧的市場風險和自然風險。

三是不斷提高糧食最低收購價。在2014 年生產的早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格每50 公斤135 元、138 元和155 元的基礎上適當提高5 －10 元，小麥(三等)最低收購價在每50 公斤118 元的基礎上適當提高5 －10 元，增加農民收入，富裕農民。

(三)嚴格耕地紅線是基礎

最基本的耕地數量，是糧食安全保障的根基。必須堅持“一條紅線一個底線”不動搖，守住18 億畝耕地紅線和糧食播種面積16 億畝的底線。習近平總書記強調:“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子，耕地紅線要嚴防死守。”落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度，具體從以下四方面著手:一是強化土地規(guī)劃和用途管制。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護，對違法占用耕地的行為給予堅決打擊，絕不姑息。二是劃定永久基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎，加強基本農田保護區(qū)監(jiān)管，堅決制止任意改變基本農田用途的行為，切實做好保護基本農田“五個不準”。三是嚴格落實耕地占補平衡制度。堅決制止占多補少、占優(yōu)補劣的行為，不能自行補充的，必須按照規(guī)定繳納耕地開墾費。四是加快耕地修復復墾。加大耕地污染防治力度，啟動重金屬污染耕地修復試點。加快對農村“空心村”的整治復墾，符合條件可以進行耕種，增加耕地種植面積。

(四)培養(yǎng)新型農民是根本

確保糧食安全，首先要有人種地。習近平同志強調，要解決好“誰來種地”問題，培養(yǎng)造就新型農民隊伍，確保農業(yè)后繼有人，加快培育新型職業(yè)農民和新型農業(yè)經營主體，建設高素質農業(yè)生產經營隊伍。

一是增強糧農的市場觀念和管理意識。通過宣講和教育示范等方式，對糧農進行市場知識普及，培養(yǎng)其適應市場競爭的能力，增強其抵御市場風險的能力，強化其市場觀念和風險意識。傳授糧農現代管理知識，特別是涉農管理，讓其掌握集約經營、規(guī)模經營要義。

二是把培養(yǎng)青年農民納入國家實用人才培養(yǎng)計劃。有效整合全國各類涉農培訓資源，加大農業(yè)職業(yè)教育和技術培訓力度。以縣鄉(xiāng)為主體，培育專業(yè)從事農業(yè)生產的初級新型職業(yè)農民;依托國家農業(yè)部農村實用人才培訓基地，有針對性的培育管理服務型的中級新型職業(yè)農民;以涉農高校和科研機構為培訓基地，培育懂技術、會經營管理的復合型職業(yè)農民。

三是制定大中專院校特別是農業(yè)院校畢業(yè)生到農村經營農業(yè)的政策措施。通過政策導向讓農業(yè)院校畢業(yè)生能在農村扎下根，安于農村從事農業(yè)生產。運用校企合作的模式，定點培養(yǎng)新型農民，先在農業(yè)院校學習技術、經營管理等知識，然后再輸送到現代農場，從事農業(yè)生產、管理。

(五)夯實基礎設施是動力

重視糧食基礎設施建設，深化水利工程管理體制改革。創(chuàng)新水利設施運行管護機制，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，落實小型水利工程管護主體、責任和經費，不斷提高江河湖海流域的灌溉面積。實施全國高標準農田建設總體規(guī)劃。加大投入力度，規(guī)范建設標準，加快旱澇保收高標準農田建設，不斷改善糧食生產的土壤環(huán)境。據農業(yè)部門測算，中低產田改造后，畝產可以提高20%。加快實施糧食收儲供應安全保障工程。加快大型商品糧生產基地和倉儲物流基地建設，修復糧食倉儲設施，給農戶配置標準化儲糧裝具。

發(fā)揮科學技術支撐作用。農業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐。保障國家糧食安全，最終要靠科技。習近平總書記指出:“農業(yè)的出路在現代化，農業(yè)現代化關鍵在科技進步。”推進農業(yè)科技創(chuàng)新，提高科技進步在糧食增產中的貢獻，是未來發(fā)展的重要方向。實施農業(yè)科技跨越計劃，按照農科教、產學研結合的方式，加強農業(yè)科研協(xié)作攻關，加快技術成果和產品的集成創(chuàng)新，迅速地提高產量、效益和產業(yè)競爭力，為產業(yè)發(fā)展提供支撐。不斷研發(fā)、培育新的糧食品種，并通過節(jié)水農業(yè)、旱作技術、循環(huán)農業(yè)、防災減災技術等先進適用技術的推廣，提高主要糧食的單產，通過集成推廣配套栽培技術，單產有望提高5%以上。［8］同時，加大農業(yè)科研的經費，特別是涉及糧食新品種研發(fā)、培育和推廣給予大力扶持。

［1］喬金亮．著力構建保障糧食安全整體方略［N］．經濟日報，2014 －01 －21．

［2］楚國良．農民種糧積極性不高的成因及對策研究－ －以糧食主產區(qū)湖南省湘潭市為例［EB/OL］． 中國改革網，2012 －01 －08．

［3］章軻．遙感調查發(fā)現:蘇魯粵浙四省占用耕地最多［N］．第一財經日報，2012 －06 －12．

［4］韓長賦． 農業(yè)部部長韓長賦人民日報撰文談確保糧食安全［N］．人民日報，2013 －12 －29(5)．

［5］陳利根、毛戴軍、張瀟琳． 城鎮(zhèn)建設占用耕地與糧食安全［J］．資源與產業(yè)，2006(2):8 －10．

［6］林暉．2013 年全國干旱受災與成災面積較常年偏少五成［EB/OL］．新華網，2014 －01 －13．

［7］羅光強、邱溆．中國糧食安全責任分解與評價研究［J］． 農業(yè)技術經濟，2013(2):40 －50．

［8］馮華．糧食“十連增”，耕地多出2 億畝 糧食安全為何還是“首要”?［N］．人民日報，2014 －01 －15．