2014，深化改革動力何在

許成鋼

2014，深化改革動力何在

許成鋼

任何有效的改革一定必須著眼于激勵機制問題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無法實施。因此，“改革什么”的問題，與“改革的動力”問題，實質(zhì)上是同一個大問題，因為激勵機制的解決依賴改革

任何有效的改革一定必須著眼于激勵機制問題的解決

改革的動力何在？這個問題的核心是激勵機制問題。在一個官僚體制內(nèi)，如何解決上下級之間的激勵機制問題，決定了這個體制的改革與發(fā)展前景。

縱觀古今中外的所有官僚體制，各層官僚的激勵機制問題都很難得到有效解決。因為在官僚體制下，下級要服從上級，但上級又要從下級那里獲得信息，知情的下級很容易欺騙上級。所謂“上有政策，下有對策”，是人們對這種體制的生動描述。下級為了自己的利益欺騙上級，上級又要根據(jù)下級報告的信息來決定是提拔他還是壓制他、懲罰他，由此導致上下級官僚之間的激勵問題很難解決。當然像新加坡那樣的特殊情況，國土很小，無需下級總理就能親自觀察一切時，官僚體制內(nèi)的激勵問題不大。但稍大一點的經(jīng)濟體，情況則完全不同。尤其像中國這樣，國土大到連省甚至市一級政府都無法直接觀察到實情時，都需要依賴基層報告時，這個激勵機制問題就顯得尤為重要。

造成中國改革前期 “奇跡”的制度基礎(chǔ)是分權(quán)式官僚制，即把大量權(quán)力下放給地方政府，同時引導地方政府競賽GDP增長速度，這是一個曾經(jīng)非常有效的解決各級地方官員激勵機制的制度設(shè)計。

但是，地區(qū)競爭只在特定時期、特定條件下暫時解決了官僚制下激勵機制的一部分問題。換句話說，地區(qū)競爭GDP只是權(quán)宜之計，如果抓緊改革，地方競爭這種機制就可以被更好的機制取代。

任何有效的改革一定必須著眼于激勵機制問題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無法實施。因此，“改革什么”的問題，與“改革的動力”問題，實質(zhì)上是同一個大問題，因為激勵機制的解決依賴改革。

為什么地方競爭機制已經(jīng)難以解決激勵問題

在改革開放初期，將經(jīng)濟增長速度作為政府的目標，實際上是改革早期的政治折衷，只是暫時的。市場化的正確方向決定了地方競爭機制可以有效地暫時解決體制內(nèi)的激勵機制問題。但是，此時的中國已不是彼時的中國。中國已經(jīng)從一個極度貧窮的國家變成了世界第二大經(jīng)濟體。此外，現(xiàn)在各級政府的自身利益巨大，經(jīng)常同社會利益沖突，經(jīng)濟增長之外的社會經(jīng)濟問題變得越來越重要。

為什么地區(qū)競爭不再能繼續(xù)幫助解決官僚體制內(nèi)的激勵機制問題？基本原因之一是，政府的職能從來不是單一的，世界上不存在一個只為經(jīng)濟增長而存在的政府。因此，政府把經(jīng)濟增長設(shè)為目標，只能是權(quán)宜之計。若長遠如此，一定造成嚴重的政治、經(jīng)濟和社會的扭曲。基本原因之二是，只要政府的目標不是單一的GDP或GDP增速，地區(qū)競爭就喪失了解決激勵機制問題的效力。

地方競爭機制一方面推動了GDP的高速增長，另一方面也產(chǎn)生了大量的社會經(jīng)濟問題，如中小企業(yè)發(fā)展嚴重受阻、內(nèi)需低迷不振、收入不平等問題、環(huán)境問題、地方財政問題、腐敗問題等等。每一個省、市、縣都面臨著所有這些問題，各級地方政府競賽GDP增長速度或財政收入，使其中許多問題更惡化。

上述的多數(shù)問題在“十一五”規(guī)劃中全都講過，解決方案也都討論過，“十二五”規(guī)劃又重提，并提出了解決方案。今天這些問題整體上仍沒有得到有效解決。為什么這些問題遷延不愈？一個流行的說法是因為增長速度太快了。這個說法是對中國問題的誤診。這些問題不是因為增長速度本身所致，而是因為官僚制下的激勵機制造成的。這個激勵機制只能激勵各級地方政府競賽GDP的增長，沒有辦法激勵各級地方政府去做GDP之外的事情。

綜上所述，地區(qū)競爭在過去30多年中曾是解決激勵問題的有效手段，但是這種機制早在十年前就已不適應形勢。要想解決新形勢下的激勵問題，必須改革激勵機制。

中等收入陷阱提法誤導改革方向

與此同時，值得提及一個流行說法是所謂的中等收入陷阱。這個提法不僅膚淺，而且誤導改革方向。如果我們看中國香港、日本、新加坡、韓國、中國臺灣、印度、非洲、拉美從1950年到2000年半個世紀的發(fā)展狀況，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家和地區(qū)，要么發(fā)展，要么不發(fā)展，沒有所謂的中等收入陷阱。中國在1978年改革開放前夕，人均GDP相當于非洲最窮的國家之一，是一個貧窮陷阱。

文獻里的所謂中等收入陷阱是以拉美國家為主的。但是認真看看拉美國家的情況，從有數(shù)據(jù)記錄的最近二百年歷史來看，拉美國家并不是從貧窮國家進入中等收入國家后，落入中等收入陷阱的。而是正好相反，拉美國家在歷史上曾是世界上的富裕國家，遠比北美更富裕，直到19世紀中期，美國雖然已經(jīng)開始工業(yè)化，變得比較強大，但拉美國家仍比北美富。那個時候的古巴比北美新英格蘭地區(qū)還富，后來它們從富裕國家變成了中等收入國家，而美國則從一個相對貧窮國家變成了富裕國家。所謂的中等收入陷阱其實是錯誤總結(jié)歷史，更是忽視了拉美國家的制度導致它們從富裕經(jīng)濟停滯不前，淪落為中等收入。而美國則因有利的制度，從相對貧窮變成中等收入，然后又成為富裕國家，并最終演變成超級大國。經(jīng)濟的長期增長和衰落是由制度帶來的。

我要強調(diào)，核心不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱。真正決定中國命運的，不是因為中國現(xiàn)在是中等收入國家，所以面臨挑戰(zhàn)。而是因為中國的制度設(shè)計有待改善。

當前比較流行的幾種改進激勵機制方案都有不足之處

如前所述，中國的分權(quán)式官僚制曾經(jīng)通過地區(qū)競爭機制解決了普通官僚制解決不了的激勵問題。但這同樣是今天中國面臨的嚴重經(jīng)濟社會問題的制度根源，是制約中國經(jīng)濟可持續(xù)增長的最基本因素。因此，中國經(jīng)濟未來的可持續(xù)增長，有賴于對分權(quán)式官僚制的改革。以下是幾種比較流行的改進激勵機制的方案。

第一個方案，就是堅持地區(qū)競爭，以多目標代替GDP增速的單一目標，比如在對地方政府的考核指標中納入收入分配、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等目標。但問題是，地區(qū)競爭機制無法有效解決多目標問題。經(jīng)濟學理論嚴格地證明了，不存在一種能同時有效解決多個問題的自上而下的體制。如果一定要求地方政府同時在許多方面進行競爭，其結(jié)果會適得其反，即地方政府會把其中的許多競爭變成逐底競爭（race to the bottom）。例如，當收入分配公平與獲取財政收入有矛盾時，他們會競相尋找增大財政收入犧牲收入分配公平的新方法。這就是為何世界上的官僚體制，基本都不為官僚提供強有力的激勵。世界上所有的發(fā)達經(jīng)濟體都是以法治為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟，在這種制度下，經(jīng)濟與官僚體制的關(guān)系松散，因此也就具備了可以不為官僚提供強有力的激勵制度的條件。

第二個方案，堅持單一目標的地區(qū)競爭，但改變競爭指標。例如以綠色GDP來代替GDP，作為地區(qū)競爭的指標。 但是，這個方案也不可行。原因在于：第一，許多指標相互之間存在深刻的內(nèi)在矛盾。第二，在這諸多指標中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，難以度量的，如環(huán)保。第三，在這些指標中，不僅執(zhí)行難易有別，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官員的自身利益。以上前兩點問題加上自身利益，使得地方政府既有動力也有能力扭曲目標。第四，中國不存在真正獨立于地方政府且有權(quán)力全面收集和審計地方政府各方面工作數(shù)據(jù)的機構(gòu)。絕大部分信息收集要依賴地方政府，因此可以輕易做手腳。

第三個方案，是否可以放棄綜合目標，也放棄多項指標，而只用地區(qū)競爭來針對某些單項社會經(jīng)濟問題呢？這是完全不可行的。分權(quán)式官僚制并不是新的體制，地方競爭也并不是改革才有的新機制。市場才是中國體制里新的內(nèi)容，GDP作為市場活動的整體綜合指標才是新的、特別好的指標，因為它是代表市場的總體活動。地方政府競爭GDP增速是決定中國經(jīng)濟改革不同于計劃經(jīng)濟的關(guān)鍵點，也是決定中國經(jīng)濟改革不同于蘇聯(lián)、東歐改革的一個關(guān)鍵點。地方政府競爭GDP增速的時候，競爭的既不是計劃體制下的單項定量指標，也不是千百萬個定量指標，而是市場的整體活動。當官僚體制與市場有矛盾時，這一競爭可以大大削弱改革的阻力。而且，由于市場向所有人開放，GDP是市場活動的總體指標，任何獨立的機構(gòu)可以獨立地從任何地區(qū)的市場收集信息，從而驗證各地的GDP統(tǒng)計數(shù)字。這使得GDP數(shù)據(jù)難以造假，這本身在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問題。

試圖讓地方競爭（或單項考核地方政府）GDP以外的其他定量指標，實際是背離30年的市場改革，回到漏洞百出的計劃體制。當?shù)胤礁偁嶨DP之外的東西時，信息和激勵機制方面的基本問題無法解決。地方政府會為了競爭某些定量指標不惜作假，不惜犧牲其他。由此會惡化一系列相關(guān)問題。

以金融領(lǐng)域為例看體制改革的重要性

以金融為例，金融領(lǐng)域的一攬子改革面對的是全面的體制問題。首先是，國有部門的軟預算約束問題以新面目重現(xiàn)。從計劃經(jīng)濟時期直到上世紀90年代后期，國有部門都受制于嚴重的軟預算約束。從上世紀90年代后期起，經(jīng)過了大規(guī)模的國有企業(yè)改革，重組國有銀行，以及民營企業(yè)的迅速發(fā)展，中國經(jīng)濟的軟預算約束問題得到了基本的遏制。但是，近年來這個問題又以新的形式重現(xiàn)。典型的例子是地方政府融資平臺。這些融資平臺以土地和財政收入做抵押，向金融機構(gòu)融資。它們既無財政紀律約束，也沒有可信的破產(chǎn)威脅，因此肆無忌憚地大規(guī)模借貸。在軟預算約束下，大量投資到低收益項目上，由此造成一方面GDP增長，一方面資不抵債。如此持續(xù)發(fā)展，最終會拖垮整個國家的財政金融體系。由此可見，軟預算約束嚴重扭曲了資源配置，降低了效率，威脅金融穩(wěn)定。

其次，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的國家壟斷不僅導致軟預算約束，還導致金融資源配置效率低下，加劇不平等。壟斷的國有金融部門向國企和地方政府提供廉價的貸款，犧牲了儲蓄者的利益，尤其是那些缺少投資機會更依賴儲蓄的低收入民眾的利益。金融壟斷導致中小企業(yè)融資難，減少民眾創(chuàng)業(yè)增收的機會。國有壟斷金融部門為了維護自身利益，會利用自身在體制中的政治力量，阻礙民間金融機構(gòu)的發(fā)展。

再次，金融壟斷和土地國有制相結(jié)合帶來了更嚴重的問題，尤其是剝奪了農(nóng)民以土地做抵押融資創(chuàng)業(yè)的機會。地方政府通過融資平臺以土地為抵押從國有銀行大量貸款，投資到許多低效項目上，對銀行安全乃至金融安全造成巨大威脅。

最后，由于司法不獨立和法治不健全，中國的金融監(jiān)管屢屢失效。新聞媒體多年來披露的大量金融丑聞都源于因司法不獨立和法治缺失導致的監(jiān)管失靈。

要解決這些問題，必須從體制入手，以體制改革推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，才能有效制止經(jīng)濟下滑。其中的核心和當務之急是幫助中小企業(yè)的發(fā)展。從全球經(jīng)濟來看，有一個規(guī)律性的現(xiàn)象：一個國家的人均GDP高低和該國中小企業(yè)的比例高度相關(guān)且成正比。反過來說，一個國家中小企業(yè)發(fā)展不充分，最終會壓低GDP。中小企業(yè)的發(fā)展還和大家都關(guān)心的收入平等問題緊密相關(guān)。因為在世界上任何國家，最多的就業(yè)都是在中小企業(yè)。中小企業(yè)發(fā)達，就業(yè)才充分，居民收入水平才高。為此，必須降低中小企業(yè)的進入壁壘，保證政府不直接干預企業(yè)，同時還要為中小企業(yè)提供寬松的金融環(huán)境，貨幣政策不應過緊。

中長期體制改革的建議

從中長期來看，體制改革應該從以下幾方面著手。

第一，真正使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。建立以民營企業(yè)為主體的市場環(huán)境，尤其要破除金融壟斷，開放民營銀行特別是中小民企金融領(lǐng)域。金融監(jiān)管包括銀行監(jiān)管應該對國企和民企一視同仁。

第二，承認和保護公民特別是農(nóng)民的土地所有權(quán)。在最終實現(xiàn)這一目標之前，可以推動延長租期、允許土地抵押、以法律形式限制各級政府征地權(quán)等方面的改革。

第三，推動設(shè)立完全脫離地方的專業(yè)法庭，包括金融專業(yè)法庭、土地專業(yè)法庭等，幫助部分解決這些領(lǐng)域里的司法獨立問題。以此為起點，擴大獨立司法的范圍，推動法治環(huán)境的不斷完善。

第四，確立各級人大作為立法機構(gòu)的基本權(quán)力。當務之急的第一步是地方財稅權(quán)力，至少可以從縣市級起推動，保證地方立法機構(gòu)可以約束地方政府的財稅行為。

（作者為香港大學經(jīng)濟學講座教授、清華大學特聘客座教授）

責編/劉建 美編/石玉