黨的制度建設入法治新階段

申建林

黨的制度建設入法治新階段

申建林

從嚴治黨與黨的制度建設

十八大和十八屆一中全會剛剛閉幕之時，中共中央政治局即舉行了第一次集體學習，習近平在會上提出了“治國必先治黨，治黨務必從嚴”的重要任務。對于如何管黨治黨，習總書記始終強調制度建設，在黨章修改之標，他要求全體黨員“嚴格遵守黨章”，因為黨章是黨的最重要制度，是全黨的根本行為規范和黨的根本大法。

2012年12月，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。這反映了作風建設不再停留在原則性的教育上，而是要通過制度建設促使作風轉變。

2013年1月，習近平在十八屆中央紀委二次全會上強調，“黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是黨的建設的重大任務”，并提出科學有效地防治腐敗。何為科學有效？其一、堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，即全面懲治；其二，“不論什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處”，即嚴加懲治；其三，加強反腐倡廉黨內法規建設，“把權力關進制度的籠子里”，形成不敢腐的懲戒機制，即制度建設；其四，“支持紀檢監察機關開展工作，關心愛護紀檢監察干部”，即發揮監督檢查的作用。2013年12月，習近平聽取河北省委黨的群眾路線教育實踐活動情況匯報時指出，第一批教育實踐活動處于收尾階段，要將整改成效形成制度，確保“行得通、指導力強”，并將第一批活動中制定的整改措施和制度規定應用于第二批教育實踐活動中，使之長期而穩定地發揮作用。

由此看來，習近平等中央領導集體對黨的建設進行了創造性地探索，并始終強調制度建設這個關鍵。以制度和規則管黨治黨，是法治思維在黨建中運用的結果。

法治思維與法治政黨

黨的十八大報告明確將“治國理政的基本方式”定位于“法治”，并要求領導干部“運用法治思維和法治方式深化改革”。十八大以來，法治甚至突破了國家、政府與社會層面，進入了執政黨自身的治理領域，從而將法治國家推向了法治政黨的新階段。2013年4月，習近平主持中央政治局第五次集體學習時指出，要“提高拒腐防變和抵御風險能力”，制度問題更帶有“根本性、全局性、穩定性、長期性”。關鍵是要健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力。要更加科學有效地防治腐敗，就必須提高反腐法律制度執行力，讓法律制度剛性運行。法治是理性穩健、持久深遠、行之有效的治理方式，是政治體系理智而成熟的標志，需要更高的智慧和治理能力。

2013年5月發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱《規定》），這兩部條例被媒體稱為中國共產黨的第一部正式、公開的黨內“立法法”和備案程序規定。它的頒布實施具有里程碑意義，標志著執政黨自身的制度建設進入了法治新階段。

2013年8月，中央首次對1978年以來制定的黨內法規和規范性文件進行集中清理，對那些與黨章相抵觸，與憲法和法律不一致，或不適應現實的法規文件宣布廢止，對已經過期或者調整對象消失的法規文件宣布失效。通過對767件中央黨內法規的清理，近四成被廢止或宣布失效，從而使執行的資源集中于有效的法規上。

2013年11月，中央發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，這是黨史上第一次編制黨內法規制定工作規劃，確定了一批黨內法規重點制定項目。

“黨內立法”的爭議與前景

當《條例》和《規定》公布時，媒體將這兩部法規稱為黨內“立法法”。但也有學者和媒體人士提出質疑：黨的規章制度能稱為“法規”嗎？“立法法”的提法豈不是意味著共產黨擁有黨內立法權？在他們看來，黨組織制定的行為規范通常被稱為“黨紀黨規”，它是用于約束黨員的紀律，并不具有法的性質。這樣做會不會導致將黨內紀律和行為規范等同于國家意志，從而形成兩種不同的法律體系？“立法法”的表達意味著執政黨擁有立法權，最終會導致黨法高于國法？

其實，只要我們簡要研讀兩部條例的具體規定，就會發現以上疑問和顧慮是多余的。《條例》明確規定：黨內法規需要經過嚴格的審議批準程序，凡與憲法和法律不一致的，由審議批準機關提出修改、緩辦或退回的建議。“黨內條例”和“規定”并不因為被稱為“黨內法規”和“立法法”而擺脫國家法的約束。

法治思維和法律手段要求共產黨依法執政，既要根據憲法和法律治理國家，也要通過黨內法規管黨治黨。當然，黨內法治還只是進入黨內法規體系建設和黨內立法實踐的起步階段，要完善執政黨自身的法治，還需要付出艱巨的努力。如重要黨內法規的制定不只是限于黨內征求意見，還可以推行黨的代表大會或黨委會的票決制；既然黨內法規也是法，就必須具備強制約束力，如此，黨內法規的執行就成為一個突出問題。如何建立執行黨內法規的監督檢查機制，如何建立有效的追究問責制，則是有待進一步探討的重要問題。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導，政治學與行政學系主任）

責編/徐艷紅 美編/李祥峰