“歲月”號的沉沒及反思

大連海事大學法學院 金萬紅

2014年4月16日，韓國載有476人的“歲月”號客船在全羅南道珍島郡海域發生沉船事故。乘客中包括325名前往濟州島修學旅行的京畿道安山市檀園高中的學生和14名教師、4名中國籍乘客等，到目前為止除174人獲救外，仍有302人下落不明。發生事故后，韓國檢方和警察組成的聯合調查本部對事故原因進行調查，并逮捕了包括船長李俊錫在內的負責船舶運航的全部15名船員。事故原因待事故調查本部的正式發表才能確定，但綜合韓聯社、中央日報、首爾新聞等韓國媒體報道，可以推測事故的發生原因。4月27日，韓國政府總理鄭烘原因“歲月”號客船失事后政府救助措施不力而引咎辭職。本文擬分析事故發生的原因、救助中存在的問題以及該事件對我們的警示。

一、事故發生的原因

據韓國媒體報道及相關專家的分析，發生沉船事故和大量乘客死亡或失蹤可能由以下點原因造成。

(一) 船齡老化和客船改裝

韓國“歲月”號客船由日本長崎HAYASHIKANE船廠1994年制造，在日本運行18年后由韓國仁川CHUNG HAE JIN MARINE公司于2012年9月份購買，經在韓國木浦的船廠改裝后，自2013年開始投入到仁川—濟州航線。根據韓國《海運法施行規則》第5條第2款規定，客運船的船齡原則上不得超過20年。但2009年修改《海運法施行規則》時，認為放寬船齡限制每年可為海運企業節省200億韓元成本，所以超過20年船齡的船舶，如通過海洋水產部部長令告示的船舶安全檢查標準時，船齡限制可以放寬到30年。據韓國海洋水產部提供給國會議員的資料，船齡超過15年以上老舊船舶進口在整個船舶所占的比重，從2009年之前的29.5%增加到63.2%1。為經濟效益而放寬安全標準的修法，使得在日本已退役的老舊船舶順利進入韓國。據韓國海運組合2013年國內海運統計年報，國內航線全部217艘客船中，船齡超過20年以上的多達67艘，占比30.9%，可見韓國船舶客運市場上船齡老化現象比較嚴重，為此次事故的發生埋下了隱患2。

從報道中可以看出，失事船舶屬于滾裝船的一種，船舶重心高、底層貨艙空間大、缺少隔艙壁、抗沉性差是此類船的天生弱點。而該船進口到韓國后，CHUNG HAE JIN MARINE公司為擴大旅客和貨物裝載量，進行了兩次改造。第五層擴容11人、第四層增加114人、第三層增加56人，一共增加了181人，使旅客定員增加到921人。客船總噸從建造時的5997 t增加到6825 t，重心從11.27 m提升至11.78 m。改裝后因提高了重心，若想提高安全性，就應該減少貨物重量，增加底艙內的平衡水。但據現在報道的情況來看，“歲月”號所載貨物及車輛過多，很可能導致艙內平衡水減少，進而降低船體恢復平衡的能力。當船體一旦失去平衡，就很難恢復至原有的平衡狀態。即船舶改造后提高了重心，影響了船舶穩性，是船舶傾覆沉沒的原因之一。

(二) 船公司的管理問題

本次失事船舶CHUNG HAE JIN MARINE公司的實際所有人是曾經經營漢江游艇業務的世茂集團（音）的大股東俞炳彥。據韓聯社報道，1995年世茂集團曾發生過漢江游艇失火事故，建立CHUNG HAE JIN MARINE公司后的2001年，其所有的“DEMOCRACV2”號和“DEMOCRACV3”號號都于2001年因發生火災事故而沉沒，“DEMOCRACV5”號則在2011年和2014年發生過碰撞事故。2001年“DEMOCRACV2”號沉沒當時也和“歲月”號一樣，其救生筏沒有起動3。“歲月”號的船主只追求經濟效益，而疏于安全管理的另一旁證是根據韓國船員福祉雇用中心《2013年度韓國船員統計年報》，韓國國內航線客船船員的平均月工資為306.5萬韓元（國際航線客船船員的平均工資為432.8萬韓元），而發生事故的“歲月”號船長的工資僅為270萬韓元，“歲月”號負責航運的15名船員中包括船長在內的9人不是公司的正式職員，是臨時的合同制員工4，對公司的忠誠度和責任感不高，因此有報道稱李俊錫之所以率先棄船逃生，也可能與其代理船長（船長在休假中）的身份不無關系。船員中蔓延著只要在自己當班時不出事就萬事大吉的情緒，不認真履行安全職責。出事船公司給船員過低的待遇，使得船公司招聘不到年富力強和業務熟練的船員，只能找老弱和經驗不足的船員應付。

另外，“歲月”號船東在2013年用于職工安全培訓的經費僅有54萬韓元，人均教育經費為4600韓元5（約合人民幣28元）。從目前的報道情況看，船舶出事后除樸姓女乘務員等少數船員為救助乘客而遇難外，29名船員中有23人安全脫離，他們在船舶失事后未按安全操作規程對乘客進行救助，也未投放救生筏等救生設備，只是急于自己脫身。船公司未對船員進行系統而嚴格的安全救生教育，也是發生此次慘劇的原因之一。

CHUNG HAE JIN MARINE公司的經營管理問題，還體現在裝載了超過規定裝載標準的貨物。韓國船級社于2013年1月對“歲月”號的船舶穩性進行檢查后建議，改裝船舶后為保持船舶穩性，貨物重量應從2437 t減為987 t，旅客重量從88 t減為83 t，而壓艙水的重量則由1023 t增加到2030 t。據悉，發生事故時“歲月”號不僅載有400余名乘客，還載有1157 t的汽車，22臺重為1 t的貨車，以及34臺重為2.5 t以上的貨車等共計3608 t。超過規定裝載重量1070 t（貨物+旅客重量）至少3倍的重量，同時為了滿足吃水線的要求，減少了壓艙水的重量6。另外，裝載的貨物也未按規定進行固定，有分析稱，在船只突然改變航海方向時，這些貨物及車輛的重心也隨之移向船只的左側，導致整個船體失去了平衡，發生側翻而沉沒。

船舶失事后所報的乘船人員的人數數次更正，乘船總人數3天內修正了4次以上，乘客國籍信息十分混亂。據4月24日韓國《國民日報》報道，未記載姓名、身份證號、聯系方式的“無記名”乘船人多達37人。仁川港由各個船公司自行負責售票、檢票及旅客乘船記錄，而具體乘船人數的數次變動，表明船公司管理之混亂，也證明相關監管部門的監管不力。

(三) 船員的操作失誤

船舶發生傾覆的直接原因可能是當值船員的操作失誤。據報道，當地時間4月16日8時48分37秒，“歲月”號客船的航行路線突然呈“J”字模樣，船體向右轉入45°。但附近海域一般船只只會向右轉10°左右。因此船體“向右轉入45°”這一點備受質疑。當時當值船員是到“歲月”號工作一年的25歲的三副，而事發海域是在韓國沿海海流速度第二高的孟骨水道，屬危險航段，船長理應在駕駛臺親自指揮，但船長當時在寢室休息。

(四) 政府監管不力

韓國海上運輸業務的主管政府部門為海洋水產部，其監管韓國船級社、韓國海運組合、韓國船舶安全技術公團、韓國船東協會等諸多非營利法人，再通過這些非營利法人管理海上運輸業務及安全管理。Korean Register of Shipping（KR)是韓國唯一的國際船舶檢驗機構，是從事船舶入級檢驗業務的專業機構，該機構負責了“歲月”號的改裝監督。今年2月份曾對“歲月”號的排水和通信設施、操作系統、貨物加固設施及救生設施等200余項進行檢查后均給予合格證明。韓國檢察機關對韓國船級社總部進行了搜查，并對在上述檢查和監督中是否存在瀆職行為展開調查。

另外，韓國海運組合所屬的船舶運航管理人是監管船舶航運安全的機構。船舶運航管理人是在1993年韓國發生死亡292人的“西海佩里”號沉船事故后正式引入的制度。當時“西海佩里”號發生事故的主要原因為超載，定員221人的船舶搭乘了362人而發生事故，因此船舶管理人的主要職責是檢查船舶超員、超載及裝載貨物的加固等影響船舶運航安全情況。現在由韓國海運組合聘請的人員充當船舶運航管理人。韓國海運組合是根據1961年制定的《韓國海運組合法》設立的非營利特殊法人，船公司是海運組合的成員，海運組合的經費由成員分攤，因此海運組合聘請的船舶運航管理人很難嚴格監督船公司，現在進行的檢查也只是形式上的檢查，以出航報告書上蓋章的形式代替實質性的嚴格的現場安全檢查。同時，運航管理人的人數非常有限，以仁川港為例，只有7名運航管理人，人均每年負責24萬多名旅客，根本無暇到現場一一確認旅客人數和安全情況7。仁川地方檢察廳于4月23日搜查了海運組合本部和仁川支社辦公室，并以毀滅證據嫌疑拘捕了海運組合仁川支社的3名職員。

綜上，船舶發生事故的直接/間接原因是上述一個或幾個原因復合作用的結果。

二、救助中存在的問題

(一) 早期乘客救助工作不力

發生事故后若要降低人員傷亡，早期的救助工作至關重要。“歲月”號476人乘員中，獲救174人，死亡221人，失蹤81人（截止到5月1日），死亡或失蹤的遇難人數占63.4%。遇難人員如此多的最主要原因在于船長及船員施救不當或根本沒有采取救助措施。

出事船舶在當地時間16日8時49分開始向左傾斜，8時52分由崔姓學生第一個向全羅南道119報案稱船舶傾斜，船員分別于8點55分和9點06分向濟州和珍島海上交通控制中心（VTS）報案。事故發生后，船上廣播一直要求乘客在客艙內待命，學生發出的短信中說，除船艙內待命的廣播外，沒有后續要求乘客離船或者逃生的其他廣播。據韓國海警公布的視頻資料，9時30分海警救助船舶到達現場，9時46分船長等船員在未對乘客下達離船命令并進行逃生疏導工作的情況下，改穿便服后先行離船。10時17分失事船舶傾斜到90°時，收到學生發出的最后短信，11時20分船舶完全沉沒。如果船長及船員準確判斷危險狀況，采取積極措施引導乘客逃生，從出事到沉沒的近一個半小時的時間內，可以全員脫險或大大降低遇難人數。正因為船長等船員的瀆職行為，韓國檢方以涉嫌違反特定犯罪加重處罰法（逃離船長加重處罰）、遺棄致死、過失沉船、違反水難救助法及違反船員法等為由逮捕了船長，并拘押了其他14名船員。如果船員及時要求乘客到甲板準備逃生的話，應該在失事船舶沉沒之前已有海警的船舶和直升機、民間商船、漁船等到達出事海域準備救助，也就不會出現如此慘重的人員傷亡事故。事實上，來到甲板后跳入海里的乘客全部獲救，死亡或失蹤的乘客全都是困在船艙內的人員。

另外，第一時間到達事故現場進行救助任務的海警人員不是專業的救助人員，救助設備不足，救助方法不當，也導致了遇難人數的增加。海警救助船舶和救助直升機到達現場后沒有及時進入失事船舶內引導乘客脫險，而只顧救助跳入海中的乘客。因未打破客艙玻璃的錘子，也缺少繩梯等專門救助工具，對關在客艙內的乘客未能及時救助。這種早期救助工作的不力，也導致了遇難人數增加。另據報道，9時25分珍島海上交通控制中心與船方通話時，未要求船長命令乘客離船，而只是讓船上自行判斷是否要求乘客離船，也被批評指揮不當。

(二) 搜救及安撫工作不力

“歲月”號沉沒后，上至總統下至平民百姓，整個韓國社會對遇難者表述哀悼，投入大量海軍、海警及民間搜救力量進行搜救，并將出事地的珍島市和遇難學生所在地的安山市宣布為特別災難區域8，總統和總理親臨現場指揮并慰問。但無論遇難者家屬、韓國國民還是韓國輿論，對政府的搜救及安撫努力均有諸多怨言。

第一，政府相關部門的指揮混亂。韓國現行災難救濟體系，導致了事故發生初期政府各部門的協調與信息溝通不足，不能進行有效的救助活動。根據《災難及安全管理基本法》的規定，發生大規模災害時，由安全行政部部長任中央災難安全對策本部的部長，協調指揮政府各部門的災難救助活動。事發當天上午，安全行政部成立了中央災難安全對策本部，海洋水產部成立了中央事故處理本部，保健福祉部又成立了事故對策處理本部，海警則分別在仁川和沐浦成立了地方的事故處理本部。現行體制造成了相同級別的部長指揮部長的局面，導致下達的指示貫徹不能徹底，導致地方政府同時受多個中央部署指揮的混亂狀況。現行的海洋港灣廳和海警的二元化海洋管理體系，也加重了此次事故處理上的混亂，出現統計的遇難和救助人數反復更正、遇難者遺體交接錯誤等失誤。到事故發生后的第三天，才成立了以鄭烘原總理為本部長的泛政府事故對策本部，但這樣又涉嫌違反《災難及安全管理基本法》的規定9。

第二，缺少救助專業人員和設備。缺少處理船舶沉沒事故的專門裝備和專業人員，在船舶完全沉沒前，未能采取延緩船舶沉沒的措施，如果在船舶各處連接纜繩，可大大提高船舶沉沒后潛水進入船艙進行搜救的效率，即未能充分有效地利用船舶出險后到沉沒的2 h 20 min。尤為遺憾的是，因為沒有救助專家的專業指揮，影響了救助的效率和效果。出現事故后，政府急忙調遣了大禹造船海洋公司和三星重工業公司的3艘海上起重機船，但這些裝備是打撈沉船的設備，與搜救生存者和打撈遇難者遺體等搜救工作毫不相干，其結果是自事故發生第3天到達現場后，無所事事地閑置了8天后又撤回到造船廠。另外，消防防災廳所屬韓國國內唯一的27人定員的大型救助直升機事故當天到達現場后，因不能與現場的海警聯系，結果無功返回到彭木港，期間“歲月”號完全沉入海底10。

第三，對遇難家屬的安撫工作存在不足。遇難者家屬因對政府的搜救工作不滿，向訪問現場的總理投擲水瓶，4月20日則欲上京面見總統表達訴求而與阻止的警察發生沖突。對遇難者家屬的資訊通報也不及時，善后處理多有漏洞。政府事故對策本部直到事故發生11天后的4月26日才給每個遇難者家庭安排專人負責協調處理善后事宜。為表示不滿，家屬拒絕將總統、國會議長及教育部部長等送來的花圈安放到集體吊唁所。

三、對沉船事故的反思

海上航運事關旅客生命和重大財產的安全，近鄰韓國發生的沉船事故，也給中國一次重大的安全警示。無論從事故預防還是事后救助角度，都值得深思并吸取經驗教訓。

第一，嚴格船舶及航運安全監管，預防事故發生。嚴格執行交通運輸部制定的《老舊船舶管理規定》，對超過規定年限的船舶要堅決防止投入運營，該報廢的就要強制報廢。韓國此次沉船事故發生的深層原因，就在于安全讓步于經濟增長優先主義，以減少航運企業的運營成本為由，放寬了船齡限制，且監管部門與航運企業之間官商勾結，未能盡到嚴格的監管職責。韓國政府最近發布要收回韓國海運組合的航運安全監管權限，設立不受航運企業影響的獨立第三方履行航運安全監管責任。同時要加強對韓國船級社的監督，打破韓國海洋水產部官員空降韓國船級社及韓國海運組合等航運相關監管部門的慣例，以保障政府機構對這些第三方管理機構的監管。中國政府的交通運輸主管部門與中國船級社、獨立安全檢驗認證機構的關系中，也要防止因“圈內人”或因權力尋租而放松監管的現象出現。

第二，注重平時演練和救助專家的培養。“平時多流汗，戰時少流血”，要在事故發生前制定行之有效的安全防范及救助操作規程，定期舉行模擬實戰的演練，發現操作規程中存在問題并予以完善，讓每個船員或者相關責任人熟知操作規程，做到發生事故時不驚慌失措，能沉著冷靜地按操作規程進行處理。同時要培養各方面的救助專門人員和綜合指揮專家，遇到突發事故時能夠及時由專業人員和專家趕赴現場進行救助和指導，其他相關部門予以配合。處理應急事故時不能是誰級別高誰說了算，而應該是誰是這方面專家誰說了算，聽從其指揮。因為事故救助的黃金時間段非常短暫，如門外漢指揮不當，就會出現類似“歲月”號那樣不可挽回的慘劇。

第三，對遇難者家屬進行有效的安撫，醫治傷者及家屬的創傷。此次事故后，雖然韓國政府各部門因協調不夠，救助不得力，遭致遇難者家屬抗議和政府總理引咎辭職、總統發表道歉聲明，但韓國政府宣布特別災難區域，擬由政府先行賠付遇難者后再向責任人追償的方案以及擬設立直屬總理室的負責事故處理和預防的“國家安全處”，以提高原有的中央災難安全對策本部的級別和權限的做法，值得中國借鑒。特別是本次事故的補償，因失事船舶加入了韓國海運組合的責任保險，每位遇難者家屬最高可以獲得3億5千萬韓元的保險金。另外，檀園高中的學生向東部火災保險公司投保了旅游意外傷害險，可以另外再獲得1億韓元的保險金。對遇難者的賠償除由保險公司和船公司承擔外，如果國家在安全航運監管方面認定為存在失職行為，則按國家賠償法對遇難者進行賠償11。如遇難者家屬不能得到及時有效的補償，他們將遭受二次傷害，所以應由政府出面使賠付盡早得到落實。為此，韓國司法機關正在全力調查船公司實際所有人俞炳彥所隱匿的財產。

第四，對相關部門和責任人員迅速開展全面調查，處分責任人。韓國檢察和警察聯合調查本部不僅對失事船舶的船長和船員、船公司及其實際所有人進行了全方位調查外，還對韓國船級社、韓國海運組合、韓國船主協會等韓國海洋水產部管理監督的特殊法人進行了調查，而且還搜查了具有瀆職嫌疑的韓國海警所屬的珍島海上交通控制中心。總統樸槿惠表示，對責任人不論職務高低，一定要徹查到底并追究其責任。4月26日，韓國海洋水產部發布稱，為迅速、準確查明事故原因，計劃在國內客船上也裝載航行記錄儀(VDR·Voyage Data Recorder)。航行記錄儀能自動記錄日期、時間、船舶位置、航速、方向、通信內容、風速及風向、主機狀態等，是船上的黑匣子。

［1］ 劉美娜（音譯），放寬老舊船齡限制后進口比重增加兩倍，韓聯社，2014年4月30日。據韓國海洋水產部提供給國會議員的資料，船齡超過15年以上老舊船舶進口在整個船舶所占的比重，從2009年之前的29.5%增加到63.2%。

［2］ 韓國海洋水產開發院（KMI），《國內旅客運輸事業長期發展方案研究》，2012年。根據提交給韓國國土海洋部的該報告，預計到2022年船齡超過20年的船舶到達129只（25年以上的要到達100只），到2032年可達到168只（25年以上的154只）。該研究院對進行旅客運輸業的53個航運企業進行調查的結果，2010年平均資產為160多億韓元，而平均負債多達130多億韓元，國內航線運輸企業根本沒有能力及時更換老舊船舶。因此為推進國內航線旅客運輸事業的現代化、大型化和高速化，該報告書建議開發政府主導的國內航線船舶金融制度，放寬中小企業振興基金及信用保證基金的利用條件，并建立“國內航線船舶建造支援制度”。

［3］ 洪正貴（音譯）等，青海鎮海運公司慣用老舊船舶故意逃債，韓聯社，2014年4月28日，http://www.yonhapnews.co.kr/economy/2014/04/25/0301000000A KR20140425155100002.HTML?template=2085?source=rss，2014年4月28日檢索。據報道，距失事經過13天后出事海域出現了4個鮮紅得刺眼的救生筏，號稱“遇水就能自動開啟”的救生筏現在才姍姍來遲，而46個救生筏中事故當時浮起的只有2個。

［4］ 張冠順（音譯），培養資質不足船員的國內客運航線，http://www.nocutnews.co.kr/news/4013922，2014年4月28日檢索。

［5］ 黃靜根（音譯），青海鎮海運職員教育經費僅為4600元，首爾新聞，2014年4月23日，第10版。

［6］ 李哲浩（音譯），“歲月”號的真兇另有其人，中央日報，2014年4月30日。該報道分析認為，為了多裝貨物而減少壓艙水是本次事故發生的真正原因。缺乏航行安全基本常識的人，為盲目追求多裝貨物所帶來的利潤，為偽裝貨物超載后吃水線下沉的問題，減少了壓艙水。船舶航行一夜后，隨著船用燃油和船上淡水的消耗，船舶吃水減少船體上升，輕微的外力就會引起船舶傾覆。排出壓艙水后船底部有空氣，才出現了“歲月”號傾覆后以船底朝天的狀態。

［7］ 金載賢（音譯），船主支付了運航管理人的工資，HWEALD經濟報，2014.4.24. http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20140424000136&md=20140427004724_BK，2014年4月29日檢索。

［8］ 特別災難區域是根據中央災難安全對策本部長的建議，由總統依據《災難及安全管理基本法》第60條規定所宣布的特別區域。根據《災難及安全管理基本法》第61條規定，被宣布為特別災難區域的地區，由中央政府予以應急和救助所必要的行政、財政、金融及醫療上特別支援。特別災難區域首次是在1995年韓國三豐百貨大樓倒塌事故后指定，迄今為止這是第7個被宣布為特別災難區域的事例。

［9］ 樸信亨（音譯），海警匆忙出警，中央日報，2014年4月27日，http://joongang.joins.com/article/524/14543524.html?ctg=

［10］ 金強翰（音譯），歲月號沉沒和救助現場沒有專家，朝鮮日報，2014年4月29日，http://media.daum.net/society/affair/newsview?newsid=2014042903 0207765&RIGHT_COMM=R3

［11］ 1993年發生的“西海佩里”號沉船事故中法院認定國家負有監督不力的責任，國家總計向遇難者家屬支付了92億韓元的賠償金。但即使國家對事故發生不負有責任，但如果賠償責任主體無賠償能力時，國家也可能現行賠付，再向責任人追償或者最終由國家承擔。如1995年發生的“三豐百貨公司”倒塌事故中，雖然國家對此并無責任，但支付了1227億韓元的補償金。樸世煥（音譯），救濟及補償金額達天文數字，國民日報，2014年4月29日。

注：本文由國家社科規劃基金項目“海洋行政體制改革的法律保障研究”（13BFX037）、司法部項目“國家海上搜救社會合作法律機制研究”（12SFB5014）資助。