地方食品安全標準制定研究

吳燕怡

地方食品安全標準制定研究

吳燕怡

（昆明理工大學，云南 昆明 650500）

地方食品安全標準制定既要強調其合法性又要強調其合理性，合法性的實現多仰賴于行政機關的規范守法；合理性的實現，則著重于以多元化的視角對各種觀點加以整合平衡。針對實踐中食品安全中較為常見的問題，食品安全標準的制定須注重標準制定與標準執行的連貫性，提升食品安全標準的公信力，強化非政府組織的作用，引導公民對市場作用的理性思考。

食品安全標準；連貫性；非政府組織；公信力；市場

食品安全標準的制定既要遵循國際的一般準則，又要與行業、市場及傳統相結合。國家標準固然代表著一般意義上的科學性與權威性，但對于地方性食品如果用統一標準來衡量的話，必然抹殺其獨特性和本身具有的獨特的營養價值。這也決定了地方食品安全標準的制定，不僅要強調合法性還要強調其合理性，如何圍繞這個原則來制定既符合相關法律的規定又實用有效的地方食品標準是本文試圖探討的問題。

制定地方食品安全標準，是行政監管的組成部分，在食品安全控制中具有相當重要的意義。而“監管的本質是政府與市場的關系問題。能夠促進經濟發展和社會進步的政府監管，同一般的缺乏約束的政府行政行為不一樣。現代監管的特征，一是基于規則，二是同政府保持距離。監管首先是在市場經濟環境中發育、用于彌補市場缺陷的一種行為和過程，監管產生的環境就強調了這不是簡單的命令與控制，其次是政府在協商各利益關系的利益立場后確立的監管規制和程序，授權相關的機構（監管者）負責規則的實施。”因而，監管是在不存在市場最優解的前提下，由政府代替市場的一種次優制度安排，這種監管可以保證產業發展和服務供給，是現代經濟發展的一個必要手段。這種基于規則的干預，試圖保障所有的利害關系人的利益，使各種交易得以正常進行，行政監管是維護市場規則更有效地作用的主要力量，不是改變市場規則。因此，政府權力的介入應當是在市場機制不能充分發揮作用，或市場的作用不足以解決相關問題的前提下進行的。食品安全標準的制定同樣也具有這樣的限制性。作為地方行政監管的重要環節，地方食品安全標準的制定，還存在諸多值得探討的空間，不僅需要政府相關部門的改進，更需要充分發揮市場、其他社會組織和社會民眾的力量。

一、食品安全標準的制定

（一）食品安全標準的界定

《中華人民共和國食品安全法實施條例》第3條規定：食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保證食品安全。食品生產經營者對其生產經營的食品安全負責，對社會和公眾負責，承擔社會責任。因此，食品安全標準是一種強制執行的標準。《食品安全法》第20條規定，食品安全

標準包括八個方面的內容，即：食品、食品相關產品中的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定；食品添加劑的品種、使用范圍、用量；專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養成分要求；對與食品安全、營養有關的標簽、標識、說明書的要求；食品生產經營過程的衛生要求；與食品安全有關的質量要求；食品檢驗方法與規程；其他需要制定為食品安全標準的內容。根據上述法律規定，我們可以認為，食品安全標準是一個針對食品中原料及添加劑的危害范圍的做出的限定，和對食品的營養水平、衛生程度提出的要求，以及對檢驗的方法和程序的設定，并予以強制執行的一系列專業標準。

迄今為止，我國針對食品問題制定了大量的法律，形成了以《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《標準化法》、《進出口商品檢驗法》等法律為基礎，以《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》、《食品標簽標注規定》、《食品添加劑管理規定》以及涉及食品安全要求的大量技術標準等法規為主體，以各省及地方政府關于食品安全的規章為補充的食品法規體系。此外，其他與食品安全密切相關的法律如《進出口商品檢驗法》、《動物防疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《衛生檢疫法》、《環境保護法》、《消費者權益保護法》中不乏對食品安全標準的規定,但是食品安全問題并沒有因為安全標準的相關法律規定較為完備而有所減少，標準執行和懲罰力度等多方面的問題固然會影響其作用力，但反觀食品安全標準的制定本身也存在問題。

（二）食品安全標準制定的原則

在中國，食品安全標準的制定主體食品安全國家標準由衛生部負責制定。地方食品安全標準的制定主體為地方衛生行政部門，標準制定行為本質上一種行政立法行為，地方食品安全標準的制定應當依法進行。制定食品安全標準，應當符合憲法和法律的相關規定。合法性還包含了制定程序的合法，制定食品安全國家標準需要嚴格遵守相關程序，一般分為以下幾個步驟：制定標準研制計劃、確定起草單位、起草標準草案、征求意見、委員會審查、衛生部批準等。依法制定標準，可以在一定程度上避免地方政府領導為追求地方經濟效益損害消費者的利益，降低食品安全標準，破壞法制的統一。違反上位法設定的食品安全標準將會接受司法審查，已經制定出的食品安全標準要接受相關部門和行業協會以及普通大眾的監督。與此同時，地方食品安全標準的制定中，遵循合理性原則也尤顯重要，這意味著，在符合《食品安全法》的原則性規定的前提下，地方食品安全標準的部門可以合情、合理、恰當和適度地行使行政機關的自由裁量權，以突出地方特色，彰顯本地飲食文化傳統。但自由裁量權的行使必須以符合法律的目的，必須有合理的動機，應考慮相關的因素，而不考慮無關的因素等條件為限制。

二、地方食品安全標準制定中存在的問題

（一）合法性問題

食品安全標準作為食品安全風險治理中的重要指針，它應當代表著行業的能夠容忍的底線，因而，安全標準的合法與規范是安全標準確立的前提條件，而實踐中，食品安全標準的合法性基礎卻屢屢遭到破壞。

1.地方食品標準的公信力不足

有學者認為：“在現代行政國家下，技術標準有可能令依法行政被架空，乃至蛻變為‘依標準行政’，讓法治國家陷入形骸化乃至空心化的境地。”一方面，由于一些較高食品安全標準將會導致大批企業的停產歇業，地方政府要保全地方財政就可能不愿意以較高的標準來要求企業，而使消費者成為“受害者”；另一方面，實踐中也仍然存在一些官員在謀取私利的情況下，故意放低食品安全標準，甚至導致較為嚴重的食品安全事件的發生。如山西米酒中毒事件中，食品安全標準形同無物，兌水的工業酒精可以獲得符合安全標準的證書，能夠進入市場流通。而實踐中，一些大型企業能對地方財政做出較大貢獻，大型企業的標準往往成為行業標準，而作為市場競爭中追求自身利益最大化的企業的標準，很難成為最權威的標準。上述情況表明了食品標準本身的公信力是具有爭議的。地方食品標準制定部門如果注重眼前

利益，為保護地方企業，而不能嚴格執行標準，必然導致問題復雜的復雜化和失信于民。在歐美等發達國家，食品安全問題像“熱爐”一樣，企業一碰就會燙到，促使企業會產生“再也不敢碰”的心理。但中國企業在食品安全上的違法成本很低，尚未形成“熱爐”效應。這當然與懲罰力度有關，但食品安全標準本身也難辭其咎，倘若相關部門制定的標準足夠科學、公正，并得到全方位的有效實施，那么企業也將憚于以身試法，而有爭議的食品安全標準本身就削弱了其公正與權威性，給企業提供了推脫責任的借口，相關部門也很難以強制執行相關標準。

2.制定地方食品安全標準的視角單一

按照法律的規定，食品安全主體目前為衛生監督部門，較多立足于衛生角度，導致所制定出來的標準缺少行家里手的專業認知和生產經營部門的實踐經驗，在實際運用中難以產生實效。由一個主體主要負責制定食品安全標準的方法并非不可行，但相關主體必須充分考慮到衛生、安全、營養、風味和飲食習慣等地方食物中應當考慮到的因素。“在風險規制領域中，標準制定涉及到政府、要負擔成本的被規制方（如企業）以及規制受益方（如消費者），其中還涉及到勞工組織、行業協會、專家等多重不同的角色。”同時，在社會生活中，現代公民都具有一定的衛生常識和選用安全食品的意識，以及在食用后的身體反應，都可以反映出食品的安全、衛生營養、風味等指標，所以，一定程度上，一種食品在市場上的長期的供需水平也能反映出某種食品的安全水準，但我國相關法律反映出市場供求關系對于食品標準的制定來說并不在考慮的范圍之內。多元的視角可以提供標準制定者完整的考慮范圍，不至于顧此失彼，而單一的視角必然導致標準的不全面、不科學、不可執行。這也同時意味著，更多主體的觀點未能得到有效表達，因而很難體現民主、公開和平等，而多元視角或者多主體的參與將為食品安全標準奠定較為堅實合法性基礎。

（二）合理性問題

作為強制執行的標準，食品安全的制定具有可理解性和可執行性是其遵循合理性原則的主要方面，但食品安全標準的制定這類問題并非已經杜絕。

1.部分食品標準不便理解

在掌握食品安全信息的基礎上，還必須保證生產企業完全理解食品標準，倘若企業不能真正理解食品標準，可能會對較高的標準產生抵觸情緒，不能自覺履行義務，造成監管的負擔，也可能無法按照要求規范地實施執行標準。比如一些經營企業對食品添加劑在食品生產過程中的使用原則不清楚，導致膨松劑、著色劑、防腐劑、甜味劑、食品用香料等食品添加劑容易超范圍使用。筆者了解到，云南食品生產經營企業中近半數的被調查對象認為兩項標準較難掌握。主要表現在：一是對營養成分的比較和功能理解困難；二是在食品標簽配料表中不能正確標識添加劑。這暴露了生產經營企業所招收的員工素質仍然停留在僅有技術而缺乏理論認識的層面上，即使有意識地要生產安全的食品也較難達到標準，同時也反映了標準制定者沒有顧及到受眾的理解力，而導致使用者無從理解，更難以達到相關標準。

2.部分食品安全標準不便執行

而一些食品安全標準的制定未能根據生產、運輸、銷售的實際情況來制定，導致相關標準難以執行。如豆腐皮（腐竹）的標準中水分含量規定偏低致使實際應用時，致使按標準加工的散裝豆腐皮在運輸過程中易碎難保存。又如，云南人普遍愛吃的米線的標準制定的依據的并非是現今正在采用的生產工藝來制定的，因此，以與現實生產工藝不符的工藝標準來衡量食品的安全度，缺乏說服力，這表明了標準制定者缺乏食品生產現狀的了解，與標準執行者之間缺乏有效溝通。再如，食品安全國家標準蜂蜜標準中獸藥殘留限量要求應“符合相關標準的規定”，沒有具體明確的指標和限量值，為方便使用，需要明確獸藥殘留限量的具體指標和限量值。同時，該標準還中沒有包含水分、羥甲基糠醛、淀粉酶活性的限量值規定，但這3項指標反映了蜂蜜的質量和真偽情況，這樣一些特別重要標準或重要指標的缺失，不僅給食品安全標準的科學性和完整性帶來極大的危害，還讓標準不便于執行，使其失去作為保障食品安全的門檻的意義。

3.食品安全標準的推廣存有空白地帶

筆者在調查中了解到，盡管相關部門已對食品安全標準加以推廣，有少數被調查對象仍然表示不知道食品安全標準。作為相對偏遠、落后和多民族聚居的省份，云南省具有特殊的省情，因而相關部門必須考慮到一些邊遠地區信息不靈和文化水平不高的特殊情況，有意識地加強這些區域的標準的公布和推廣，甚至要對這樣一些人員加以個別輔導，以幫助理解認識食品安全標準。

三、地方食品安全標準制定的若干思考

地方食品安全標準的制定既要強調其合法性還要強調其合理性，圍繞這一中心，基于實踐中呈現出的問題，食品安全標準制定中需要注意以下問題：

（一）提升食品安全標準的公信力

在社會生活日益紛繁蕪雜的今天，公民個人對自己的生存難以獨自負責，因此，生存照顧有賴于國家政府。哈貝馬斯曾這樣描述過政府在不同時期的責任：“關于政府任務之復雜性增長的主要線索，有這樣一種大致的分期，根據這種分期，政府必須相繼地專門完成這樣一些任務：起初是古典的維持秩序的任務，然后是對社會補償的公正分配，最后是應付集體性的危險情況。”食品安全風險對于公眾來說也是一種在缺乏政府的幫助的情況下難以應對的危險情況，因此需要政府肩負起相應的任務，但政府監管的要點在于通過統領各種行政權力，監督市場淘汰不良企業，幫助行業協會的自律和管理企業，以及培育和幫助社會團體的健康成長，政府設立的機構不宜過多，但務必是最為權威的，這樣在行業協會發生困難或爭議的時候，政府的檢驗機構可以作出最權威、準確的判斷。若不如此，行政權力可能會不正當地介入市場，非但不能很好地解決問題，還會使市場規則失去意義。政府要站在高于市場的角度來審視、監督市場制度，而不是作為成員來參與市場競爭，并注意避免制度的設計所帶來的機構的重復設置和功能上的互相抵消。

因此，保障食品安全，務必正本清源，相關部門在注重其他社會組織和公眾參與的同時，必須嚴格把關，避免行業利益借由法律實現，嚴格依照法律的相關規定制定出合法的食品安全標準，避免隨意降低地方食品安全標準中的可能性。

（二）注重標準制定與標準執行的連貫

標準執行的前提在于標準的公開，標準須公諸于眾，否則就不能用相關標準來要求標準的使用者和監督者。加強標準制定和執行之間的連貫性，避免標準制定和執行的脫節是食品安全標準得以有效實施的前提條件。為實現二者的連貫性，地方食品安全標準的合理性尤其值得強調：

1.標準的制定要符合地方實際情況（如溫度、濕度等），考慮地方生活習慣，這樣的標準易于為生產者和消費者接受，同時能夠保留長久形成的文化傳統。

2.當標準明顯高于大多數企業的水平和明顯與習慣不相符合時，必須加強企業食品安全執行者對標準的理解和認知，幫助生產者認識相關標準在保障食品安全中的作用，要求相關機構對生產經營企業相關人員進行培訓，食品從業人員不僅要具備食品加工的技能還要學習掌握相關的原理，才能自覺遵守，運用自如。

3.由于食品標準的制定者與食品的生產者完全分離，導致食品標準的制定不一定符合實際生活的需要。標準制定者和標準使用者之間應當加強溝通，一方面要提供給標準使用者更多參與制定標準的過程的機會；另一方面，標準制定者應當深入生產線和運輸線關注實際情況，即時掌握新的食品生產工藝，并了解民間對食品的辨識方法。若不如此，相關部門制定出來的標準就有可能得不到業內人士的認同，無法真正有效地得到實施，食品安全的問題長期得不到解決，消費者的權益必然受到侵害。

4.為使標準的制定更加與執行相結合，必須跟蹤食品標準的執行情況并及時加以調整，這一制度目前在云南省已得到較好的實施。但仍然需將一些重要標準或重要指標補充到其中，否則影響到食品安全標準的科學性與完整性。

（三）強化非政府組織的作用

本文中的非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿公民組織。非政府組織面向任務、由興趣相同人們推動，它們提供各種各樣的服務和發揮人道主義

作用，向政府反映公民關心的問題、監督政策和鼓勵在社區水平上的政治參與。非政府組織提供多樣化的公共服務，向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定，以其組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征在社會生活中發揮社會服務、溝通協調、監督管理等基本功能。

倘若社會組織、行業協會、公眾能夠參與到食品安全標準的制定過程中，就能夠在一定程度上制約公共權力，避免公共權力價值取向的扭曲，也能彌補公權力機關在行業技術標準、慣例方面的知識欠缺。同時，社會組織和公眾參與食品安全監管的政策制定和具體過程，還能夠監督政府相關部門依法行政。

1.行業內組織。行業協會在食品安全標準制定中的作用是毋庸置疑的，作為具有行業技能和經驗的組織，對于食品的工藝、口感和安全程度的把握是行外人士所不及的。另方面，一些國際或國家食品標準的制定，脫離了制作地區的氣候、水源的特點以及忽視了運輸、儲存的需求，本身存在改進的空間,在這樣的情形下，市場的銷售數據可以充分證明政府的介入適得其反，行業的習慣與標準應當得到適度的尊重。當然也必須防止強大行業組織基于自身利益，對食品安全標準施加不正當的壓力，制定出低標準的食品安全標準。如行業對三聚氰胺和低蛋白含量的認同，導致奶制品的標準遠遠低于國際水平。

2.行業外組織。社會大眾是各種食品安全風險的直接面對者，食品的安全與否直接關系到公眾自身的安全，公眾對食品安全監管最為關注，是自己利益的最佳維護者，對問題的出現及演變過程有著最深刻的觀察和體會，公眾有意愿積極參與到食品安全的監管當中。同時，普遍的參與能夠有效表達每個公民基于自己生活實踐所形成的個體知識與經驗，行業外的第三部門既具有標準制定者的地位又有標準監督者的地位，因而可以從更多的面向來理解問題和觀點，從而可以幫助提高行政部門進行相關決策的合理化水平與有效性程度；與此同時也可以在行政監管部門和行業協會失去公正立場時，堅持抵制具有安全風險的食品。而對一些地方性食品，消費者已經形成固有的口味和習慣，一旦用一般性性的標準來加諸于該食品制造，可能會讓消費者短時間內難以接受，此時，政府需要擔負起引導消費者使用健康食品，改變不良飲食習慣的職責，并幫助生產及銷售企業渡過困難時期。

（四）引導民眾對市場作用的理性思考

在食品標準的制定與執行中，政府應當有所為，有所不為，一方面政府要理清思路，制定相關制度，敦促相關部門履行監管義務；另一方面，又要避免對市場干預過度，如“鄭州饅頭辦”制定的相關食品標準，非但不能達到監管的目的，還造成了對市場秩序的破壞。而其他國家的做法則具有一定借鑒意義，如在美國目前有關食品安全法令均以《聯邦食品、藥品和化妝品法》為核心。按照此法律，食品工業的責任是生產安全和衛生的食品，政府是通過市場監督而不是強制性的售前檢驗來管理食品行業，并賦予了各個食品管理部門相應的管理權限。

我國政府職能的轉變已經在行進中，而政府要轉變職能，一個重要的方面就在于加強市場監管，創造出更加公平、法治、安全、誠信的市場環境。但當下時代，公眾在面對公共問題時，往往將矛頭直指政府，食品監管部門在如履薄冰非常盡職地維護食品安全的情況下，監管效果仍然不佳，并遭到公眾的指責，與其繼續現狀，不如理性地退出市場，循序漸進地引導公眾更為理性地看待市場、行政權力之間的關系，引導公眾接受政府在某些事情上的不介入更加有利于公民生活水準的提高這一理念，這也將間接有助于政府在逐步成熟的公民社會中重塑公信力。政府固然應當承擔監管職責，但如果政府對市場管理的范圍也頻繁進行干預，長此以往，必然導致市場導向的改革變得艱難，而會導致已經交由市場解決的問題再度回到政府手中，如此，食品安全問題得不到解決，行政權力將難以得到控制。公眾雖然不能直接改變政府官員的行為，但公眾普遍認同的觀念對政府的政策其實有著很大的影響力。如果公眾普遍接受、甚至呼吁政府的管制，那么，會致使市場的作用減少，由此可能會帶來產品質量

和市場調節力度的下降，甚而行政權力的濫用。反之，如果公眾普遍接受自由市場體制，而行政監管作為最后的監管機制而存在，那么，行政權力擴張的空間就會減少。因此，引導民眾的觀念的改變，有利于減少政府在公共政策制定中的失誤，就食品安全問題而言，市場的調控和非政府組織的參與將會產生極大的助力，也能構建食品安全監管中最為合理的權力結構形式。

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Research on the Making of Local Food Safety Standard

WU Yan-yi
（Kunming University of Science and Technology,Kunming 650500,Yunnan）

The making of local food safety standard should necessarily emphasize its legitimacy and rationality.The legitimacy relies more on the specification and compliance of administrative organs and the rationality focuses on the integrative balance of diverse perspectives and various viewpoints.Based on these principles and treated at common problems in food safety in practice,the paper proposes that the making of the food safety standard must focus on the consistency of standard making and standard implementation,enhance the credibility of the food safety standard,strengthen the role of NGO and guide citizens to think the role of the market rationally.

food safety standards,coherence,NGO,credibility,market

F920.0

A

2095-6266（2014）03-039-06

2014-6-25

吳燕怡（1975－），女，云南昭通人，副教授，博士，主要從事民族法學、行政法學研究。