俄羅斯航天機構艱難改革路

王永生 趙東明（中國航天員科研訓練中心）

2013年底，俄羅斯總統普京簽署命令，以航天儀器制造研究院為基礎組建聯合火箭-航天集團（ORKK），俄羅斯航天領域的改革邁出了關鍵一步。長期以來受體制限制，俄羅斯航天領域存在諸多問題，導致連續發生了多起惡性的航天事故，給航天工業造成了極大的損失，業內改革的呼聲越來越強烈。

此舉是俄羅斯航天部門改革的關鍵之步。自此，俄羅斯航天領域的所有企業都將并入到聯合火箭-航天集團。俄羅斯聯邦航天局（Roscosm os）仍然保留，行業內的科研院所和地面基礎設施機構仍留在航天局，但其職能發生了改變。醞釀多年的俄羅斯航天領域的改革艱難地走出了第一步。

頻繁發生的航天事故已經充分暴露了其航天領域體制和管理上的諸多問題，俄羅斯政府雖然也采取了許多措施，加大了對航天領域的投入，而且兩任航天局局長被調離、多名高官被免職，但也未能有效避免發射失敗的厄運。早在幾年前，俄羅斯航天局就向政府多次遞交了改革方案，力圖對原有的體制進行改革，但改革并沒有實質性進展。此次改革能否促使俄羅斯航天工業擺脫低谷，重振航天大國的形象，人們還在拭目以待。

據最新消息，2014年5月16日，俄羅斯在哈薩克斯坦拜科努爾發射質子-M火箭失敗，其上搭載了一顆快訊-AM 4P（Exp ress-AM 4P）通信衛星。目前相關部門已開始調查火箭發射失敗原因，原因查明前所有質子-M火箭發射將暫停。“質子”火箭自2011年以來的50次發射中共遭遇了7次失敗。

1 航天領域畸形發展，改革之路漫長曲折

體制束縛發展，航天工業面臨考驗

為了政治和軍事上的需要，為了在國際上爭奪航天超級大國地位，蘇聯在冷戰時期一直奉行與美國爭奪航天領先地位的發展戰略，致使航天領域畸形發展，導致俄羅斯的航天工業面臨著崩潰的危險局面。

航天科技工業是蘇聯少數幾個處于世界領先地位的領域之一，蘇聯采取了集中力量優先發展軍事航天工業的策略。國防會議是蘇聯導彈航天政策和計劃的最高決策機構，由蘇共中央總書記任主席，部長會議主席任副主席。通用機器制造部主管戰略導彈、運載火箭和航天器的研制與生產。蘇聯航天計劃經費都列入軍費，并落實到通用機器制造部的包括戰略導彈經費的一個賬戶中。蘇聯一直沒有類似美國航空航天局（NASA）那樣的主管民用航天的部級政府機構，1985年成立的航天管理總局只是通用機器制造部下屬的一個部門，其主要任務是把航天技術用于國民經濟和科學研究，兼顧管理國際合作，特別是商業性合作。直到20世紀80年代末期，據統計，蘇聯每年大約75次發射任務中，約70%是軍事任務，民用航天占的比重很小。

蘇聯采取了軍民之間嚴格保密的政策，民用航天歸軍品系統領導，增加了其神秘性和從屬性，同時僵化的計劃經濟體制束縛了社會和企業應用航天技術的積極性，使航天科技工業研究機構、企業喪失了向國民經濟轉移科技成果的內在動力。其結果是，在幾十年的空間競賽中，蘇聯只重軍用的一手策略敗給了美國航天的既為國家安全服務，又為增強國家經濟競爭力服務的兩手策略。

蘇聯解體后，俄羅斯繼承了蘇聯約90%的航天工業，在改革過程中，俄羅斯航天部門出現了比其他經濟部門更復雜的情況。由于防務定貨銳減，導致了俄羅斯航天計劃經費大幅度下降，折合成美元一度低于巴西。1990-1994年，俄羅斯航天企業總人數減少了35%，專家人數流失了50%。俄羅斯航天工業系統面臨著崩潰的危險。

調整管理體制，開啟改革步伐

自20世紀90年代以來，俄羅斯政府為了振興航天工業，進行了一系列重大改革，主要措施如下。

（1）改革管理體制，創建俄羅斯航天局

1992年2月，俄羅斯時任總統葉利欽下令建立俄羅斯航天局。該機構是民用航天活動的管理執行機構，其任務是領導全俄為科學和國民經濟服務的航天活動。從此，俄羅斯政府中有了正式的管理民用航天的部級獨立管理機構。國家防務和安全的航天活動仍由國防部領導，通用機器制造部被取消，原屬該部的企事業單位劃歸俄羅斯工業部管理。

1997年以來，俄羅斯國內經濟危機加劇，為減輕國防軍費的重負，俄羅斯政府采取了一系列的改革措施，全面改組了航天產業結構，加快了航天商業化進程。1997年將俄羅斯火箭、軍事航天和導彈防御三兵種合并。1998年1月20日，葉利欽簽發命令，將研制、生產導彈和軍用航天設備的軍事航天工業移交給俄羅斯航天局（文職）管理，而國防部將轉變為用戶方，其目的是使航天工業獲得更大的經濟效益，其中包括將俄羅斯軍事航天活動管理權和38家軍工企業以及21家控股公司交給俄羅斯航天局管理。從此，俄羅斯航天局成為集軍事航天、民用航天和商業航天于一身的航天管理機構。1999年5月，葉利欽又下令將俄羅斯航空工業部的管轄權從俄羅斯經濟部移交給航天局，同時將航天局改為航空航天局，從而結束了俄羅斯航空和航天分立管理的歷史。

（2）制定航天法，將航天活動逐步納入法制軌道

蘇聯一直沒有航天法，航天活動的一切重大方針政策、規劃與計劃、人員與經費以及物資調配方案等均由以蘇共中央總書記為首的國防會議審批。

俄羅斯由計劃經濟轉向市場經濟并對外開放后，其航天企業所有制也向多元化發展，它們的利益和活動需要有法律來規范和保護。俄羅斯政局的不斷變動、航天活動的持續發展也要求有法律的支持，以減少政府領導人的變化對航天發展的影響。

1993年8月，俄羅斯議會正式通過了《俄羅斯聯邦航天活動法》。

1994年7月，俄羅斯政府發布了關于《改革航天工業結構，提高機構效率》的政令。

1996年2月，俄羅斯政府發布了《航天運營許可證法規》。

1996年，俄羅斯議會通過了修改《俄羅斯聯邦航天活動法》的提案。

調整航天戰略和政策，確定新的航天活動目標

“國際空間站”俄羅斯碼頭號對接艙

（1）新的航天戰略與政策

1993年8月，俄羅斯頒布了《俄羅斯聯邦航天活動法》，1996年11月進行了修訂。在以發展本國國民經濟和科學為主，保證自身國防安全，同時促進國際合作并獲得實際利益的航天發展戰略指導下，制定了俄羅斯的航天政策：

1）航天計劃的制定要與國家、社會需求和經濟財力相協調，經濟航天計劃要獲得重大的社會和經濟效益，優先發展衛星應用技術。

2）保證國防能力，重點發展能夠對軍事活動提供支持的軍事航天系統。

3）建立針對航天部門的貸款、稅收以及提供國家擔保的系統，吸引內資和外資。

4）支持國際合作，在互利基礎上開放航天市場。

2012年俄羅斯制定了《2013年及未來俄羅斯航天發展戰略》，提出了2030年前及未來俄羅斯航天發展的戰略目標，其中包括：通過利用國產空間飛行器，滿足國家在社會經濟、科技、國防和國家安全領域日益增長的需求，并使其達到世界先進水平；在重要的基礎空間研究領域占據領先地位；在月球探測研究領域占據領先地位；確保充分切實地參與國際合作項目，包括太陽系其他星體的任務；保持在運載工具方面的領先地位；在執行各類航天任務上，確保能從本土獨立進入空間的能力；保證本國航天設備的操作性、技術性處于世界先進水平；擁有高效運轉的、高科技水平的火箭航天工業；俄羅斯在世界航天市場占據應有的地位。

（2）新的航天活動目標

1998年，俄羅斯航天局制定了1999-2005年未來7年的航天規劃，進一步確立了航天活動的目標，即：最大限度地滿足國家在空間通信與電視轉播、地球遙感、導航和對地觀測方面的需要；開展大氣層外天文學、太陽-地球物理、太陽系星體研究以及行星際空間等領域的基礎研究；延長人在空間生存的時間，完成國際義務并保持俄羅斯在國際航天發射服務市場上應有的地位。

2007年，俄羅斯公布了2040年前載人航天發展計劃，其中包括研制自己的空間站、載人登月和飛向火星，具體規劃如下。

第一階段（2015年前），著力完成“國際空間站”俄羅斯艙段的建設、提高航天運輸系統的效率，以及為以后的航天計劃奠定科研和技術開發基礎。

第二階段（2016-2025年），力主將“國際空間站”的退役年份延后到2020年；努力研制出新一代航天運輸系統，進行載人繞月飛行；在環繞地球的近地軌道建成有人照料的俄羅斯空間站；在2025年以前實施載人登月；在2015年前建成可多次重復使用的新型載人飛船。

第三階段（2026-2040年），將最晚于2032年前在月球建立長期考察站，在2035年以后進行載人火星考察，同時建立防止小行星撞地球的保護系統。

2013年4月，俄羅斯總統普京批準了《2030年及未來俄聯邦航天活動領域的國家政策原則的基本規定》，進一步明確了未來俄羅斯航天發展的目標。

2 航天事故頻發，各種問題凸現

2004年3月9日，俄羅斯總統普京簽署了關于《聯邦行政機構體系和結構》的命令，俄羅斯航空航天局更名為俄羅斯聯邦航天局，并用2個月時間來進行新機構的組建。3月12日，安納托里·佩爾米諾夫被任命為新組建的聯邦航天局局長。聯邦航天局由俄羅斯聯邦政府領導，將不再管轄航空領域的工作。

在組建新的航天局的同時，普京也加大了對航天領域的投入，進行了一系列改革，力圖振興航天工業。但是改革并沒有觸及航天領域的體制結構，更沒有擺脫舊體制的束縛，隨著國內航天形勢的發展，各種矛盾和問題也逐漸顯現，致使連續發生了多起航天事故，給航天工業造成了巨大的損失，極大地影響了其在國際上航天大國的形象。

連續出現發射失敗，航天工業遭受挫折

自從人類發展航天事業以來，俄羅斯一直在該領域占據著領先地位，在世界太空開發的歷史中，蘇聯/俄羅斯創造了無數個輝煌業績，從第一顆人造衛星發射到深空探測計劃，從實現首次載人飛行到空間站建設，俄羅斯創造了許多個第一。俄羅斯航天工業也是引以自豪的產業，其火箭及飛船經過幾十年的實踐檢驗，被譽為“最可靠”和“最安全”的航天器，在美國航天飛機退役后，俄羅斯載人航天飛船更是承擔了獨自往返天地之間的重任。然而，近年來，俄羅斯接二連三發生多起航天事故，使航天工業蒙上了陰影。

一年內連續6次發射失敗，航天領域受到嚴重質疑。2010年12月至2011年12月，俄羅斯共進行了36次發射，其中6次失敗。6起事故共造成10個航天器損毀，俄羅斯“全球衛星導航系統”（GLONASS）延期1年建成，“國際空間站”物資補給與人員輪換中斷數月，耗資3億多美元的火星探測任務擱淺，軍事通信衛星更新換代遭受挫折。這些事故造成了極大的經濟損失，也導致多名俄羅斯航天局高官被免職，其中包括俄羅斯航天局局長佩爾米諾夫。

2012年“質子”火箭再度發射失敗，航天事故未能有效遏制。莫斯科時間2012年8月6日，載有快訊-MD2（Exp ress-MD2）和電信-3（Telkcom-3）兩顆通信衛星的俄羅斯質子-M火箭從哈薩克斯坦拜科努爾發射升空。俄羅斯航天局稱，火箭未能將兩顆衛星送入過渡軌道，信號顯示推進器正處于一個臨時緊急軌道上。推進器在預定時間點火發動，但僅工作了7s即停止，而不是設定的18m in5s。質子-M火箭多次發射失敗，使其國際合作再度失信。

2013年又發生兩起航天事故，航天工業再次雪上加霜。莫斯科時間2013年7月2日，1枚攜帶3顆全球衛星導航系統-M衛星的俄質子-M火箭從哈薩克斯坦拜科努爾發射場發射升空。火箭在垂直上升階段即偏離軌道，隨后墜落爆炸，其攜帶的3顆全球衛星導航系統-M導航衛星也同時銷毀。據專家估計，此次發射事故造成的損失高達約60億盧布。同年2月，俄羅斯海上發射公司發射1枚天頂-3SL火箭，在發射20s后因主發動機停止工作墜入太平洋。

鑒于航天事故未能有效遏制，航天部門改革緩慢，2013年10月10日，俄羅斯總統普京簽署命令，解除弗拉基米爾·波波夫金聯邦航天局局長職務。此前，赫魯尼切夫航天中心主任弗拉基米爾·涅斯捷羅夫等多名高管已先后被解職。

航天員在“國際空間站”俄羅斯星辰號服務艙內工作

組織管理水平落后，航天工業基礎弱化

頻繁發生的航天事故，暴露了俄羅斯航天領域存在的問題。每次事故發生后，俄羅斯立即成立專門委員會，對事故原因進行調查。事故頻發的內在原因一度在俄羅斯國內和國際社會引起猜測，有人認為俄羅斯航天業存在嚴重的腐敗現象；有人認為俄羅斯航天局監管和領導不力；更有人認為與航天領域領導層變化有關。

通過對每起事故的調查與分析，專家們認為事故的原因不在科研技術上，而是在組織管理上。綜合俄羅斯事故調查委員會給出的結論，俄羅斯航天部門在組織管理上存在多方面的問題。

（1）管理有失科學，監管不夠到位

時任俄羅斯航天局局長波波夫金在一次發射失敗后坦言，包括其本人在內的航天領域組織與管理存在嚴重問題。管理不科學突出表現在以下幾個方面：

一是存在不按航天科研試驗規律辦事的問題。有時為了政治需要和領導意志，會發生有章不循的現象，未經過嚴格測試、全面檢查就進入發射程序的情況在俄羅斯航天領域也時有發生。據俄羅斯航天網報道，為了避免錯過2年一度火星探測器發射的最佳窗口，2011年11月9日，俄羅斯航天局在“火衛一-土壤”（Phobos-Grun t）火星探測器測試不充分的情況下，“迫于政治壓力”進行發射，結果導致任務的失敗。

二是對航天企業監管不到位。首先是監管不力，不能及時糾正航天企業不合規范的做法，雖然在事故發生后對相關的責任人進行了處理，但是沒有建立專門的監管體系和嚴格的監管制度；其次是難于管控，波波夫金曾表示，所有的航天企業都將被改造成控股公司，難于監管。俄羅斯聯邦審計署署長斯捷帕申曾表示，直屬航天企業內部存在著大量的資金違規操作現象，如私自提高造價、給部門領導濫發獎金等情況。

三是管理模式落后，缺少競爭意識。美國的航天飛機停飛后，地面與“國際空間站”之間的往來任務全部由俄方飛船承擔，俄羅斯一舉掌握了“通天”的壟斷地位。這一協議的最大受益者是俄羅斯航天業的領軍者能源火箭航天集團（RKK Energia）。為此，該集團副總設計師杰列欽曾樂觀地表示，“到2017年之前我們沒有競爭對手”。由于沒有競爭機制，導致管理模式落后。有報道稱，能源火箭航天集團內部目前仍采用“大鍋飯”的管理模式，嚴重缺乏企業活力。

（2）產品質量管控不嚴，航天人才大量流失

管理不嚴格體現在以下幾個方面：

一是對產品管控不嚴，產品質量下降。航天發射是一項高風險活動，其產品質量直接決定著任務的成敗。任何航天器都由上萬個元件與部件構成，任何一個部件或器件產品質量不過關都可能帶來災難性后果。俄羅斯總理羅弋津認為，在企業中極大地縮減軍用研究機構，缺少對產品質量和可靠性的監督，這是導致航天事故發生的主要原因，俄羅斯6次航天事故都與產品管控直接相關。以2010年12月“全球衛星導航系統”為例，由于改進的上面級液氧貯箱規格變大，而加注操作文件未按規定修改，導致液氧加注超出了額定值約1t，主承包商能源火箭航天集團也未按照安全操作步驟進行檢查。再如，2011年8月“進步”貨運飛船發射事故。由于聯盟-U火箭生產過程中操作不當，為二級發動氣體發生器輸送燃料的管路堵塞，導致發動機緊急關機。

二是不注重人才培養，人才結構斷層。蘇聯解體后，航天科技人才大量流失，綜合素質下降。據不完全統計，僅1990-1994年，俄羅斯航天業總人數減少了35%，技術專家流失人數超過50%。雖然俄羅斯政府采取了一系列措施吸引和保留科技人才，使不少青年科技人員涌入航天業。但俄羅斯航天領域的專家主體仍主要集中在50～60歲年齡段，人才斷層明顯，大量年輕航天科技人員質量意識和責任意識不強，能力水平不高，缺乏經驗，這也是導致一系列航天事故的內在原因。

三是缺少激勵機制，企業缺乏活力。俄羅斯聯邦航天局前局長、科學技術委員會主席尤里·科普捷夫認為，現在航天企業缺乏“員工激勵機制”，員工的責任意識不強。他回憶說，蘇聯時期在航天火箭系統工作的人們，一方面能理解航天工業的重要性和重要意義，能接受來自行政部門和黨內壓力；另一方面他們還有物質上的優越感，他們的工資比其他行業高出15%～20%，這是極大的社會福利。而現在航天領域的工資卻缺少吸引力，以赫魯尼切夫中心為例，該中心在發射國外衛星中賺取了7.7億美元，但該企業員工平均工資為2.8萬盧布，而莫斯科的人均工資超過4萬盧布。如此低的工資很難吸引高校畢業生來這些企業工作，企業缺少活力。

（3）資金投入不足，工業基礎弱化

雖然最近11年，俄羅斯對民用航天領域的撥款增加了17倍，但其投資量仍落后于美國、歐盟、日本和中國。由于航天投入嚴重不足，導致航天工業基礎出現明顯滑坡。

一是航天領域的相關設備陳舊，零部件短缺。俄羅斯副總理羅弋津認為，長期以來國家缺少相應的電子元件基地，許多制造火箭零配件的工廠可能已經不復存在，零件的供應鏈條斷裂。俄羅斯已使用完蘇聯時期建立起來的科學儲備，國內航天工業沒有能力研制和生產大部分航天儀器設備，不得不從國外進口。俄羅斯航天局前局長佩爾米諾夫透露，俄羅斯航天器70%～80%的零部件都依靠進口。

二是航天器老化，更新換代不及時。由于資金短缺，導致科研能力下降。雖然近幾年俄羅斯也在致力于新型航天器的研發，但往往是看似雄心勃勃，實際上是“雷聲大雨點小”，有的項目是只聽宣傳不見啟動，有的計劃是有頭無尾中途夭折。火箭研發至今已有幾十年歷史，系統本身存在老化的問題。俄羅斯衛星專家克萊堅科也持相似觀點，他認為，俄羅斯運載火箭多年不更新、嚴重老化是造成這一系列航天事故的原因所在。

3 加速推進航天領域改革，努力重振航天大國雄風

制定新的發展戰略，為航天領域改革夯實基礎

2012年4月，俄羅斯公布了《2030年及未來俄羅斯航天發展戰略》，這是俄羅斯未來航天發展的指導性文件，凸顯了俄羅斯對航天活動的高度重視，反映了航天領域發展的整體思想。在俄羅斯航天工業下滑、航天領域步入困境的背景下，新的發展戰略謀求遏制航天事故頻發的勢頭，重振航天大國的地位，以航天發展帶動大國的地位。新的戰略明確了俄羅斯航天未來的發展目標，為制定后續計劃指明了方向，為航天領域的改革奠定了基礎。

2013年4月，俄羅斯總統普京批準了《2030年及未來俄聯邦航天活動領域的國家政策原則的基本規定》。該規定立足國家利益，提出了俄羅斯在空間研究、開發和利用方面國家政策的主要原則、主要目標、優先方向和主要任務等，這是俄羅斯未來航天發展綱領性和法規性的文件，對航天領域的發展和改革具有指導意義。

加大資金投入，提高航天領域競爭能力

為了遏制航天工業下滑的趨勢，維護航天大國的地位，提高航天工業的競爭能力，近年來俄羅斯政府加大了投入，2011年的撥款超過了30億美元，2012年達到了40億美元。俄政府計劃2015年前撥款總額達到3050億盧布（約105億美元），用于保證載人航天探索、增加衛星發射數量等。此外，還通過吸引1300億盧布的私人投資，發展本國航天業。

俄羅斯總理普京認為，俄羅斯航天工業在世界上占據舉足輕重的地位。其航天科研和生產能力在世界上具有優勢，俄羅斯每年完成全世界40%的航天發射任務，并在“國際空間站”計劃中發揮重要作用。

在航天工業的未來發展方面，普京指出，國際航天市場總額為每年2000億美元，需要將俄羅斯國際航天市場份額再提高5%～10%。為此，政府在近2年投入2000億盧布（約合6.67億美元）對航天企業進行改造，對研發進行財政支持，以期完成以下工作任務：

1）完成新型載人航天器的研制，提高航天器的可靠性和使用壽命；

2）到2016年發射3個試驗艙，完成“國際空間站”俄羅斯艙段；

3）2014年完成“安加拉”（Angara）運載火箭試驗發射；

4）2015年完成羅斯-M（RuS-M）新型運載火箭研制任務；

5）2018年開始新型運載火箭的載人航天發射試驗工作；

6）投資建設東方發射場，2016年發射場投入使用，并進行首次發射，2018年開始載人航天發射，保證俄羅斯獨立自主完成航天發射任務。

此外，俄羅斯還重啟太陽系行星研究計劃，開始研制核動力發動機，用于月球及火星的探測和開發。

2013年底，俄羅斯聯邦航天局秘書長、副局長丹尼斯·雷斯科夫透露，根據“2013-2020年俄羅斯航天活動”計劃，在2020年前國家向航天領域撥款總額將達到19100億盧布。其中，預算內撥款為18300億盧布，預算外撥款近720億盧布。在撥款期限上和撥款總額上都與歐洲航天局（ESA）預算相當。資金大部分將用于裝備的技術改造，以及基礎建設和東方發射場建設上。

即將出廠的“安加拉”火箭

改革方案出臺，航天領域面臨重大調整

接連發生的航天事故，暴露了管理體制上存在的問題，更加速了航天領域的改革。俄羅斯專家認為，有必要在航天領域恢復蘇聯時期的垂直管理結構，首先應當保留硬性的垂直管理權。還有專家認為，應當借鑒俄羅斯聯邦原子能機構的管理經驗，將企業轉變為國有公司，在管理上向歐洲質量體制過渡，建立西方式多階段的監控制度。

2012年5月，俄羅斯副總理羅戈津稱要改組聯邦航天局，并在2012-2013年4次向普京總統提交改革提案。根據俄羅斯政府總理梅德韋杰夫的要求，俄羅斯聯邦航天局制定了航天機構的改革計劃，2012年7月出臺了首個改組方案。

根據新的方案，俄羅斯聯邦航天局計劃向國有公司轉制。該公司將具有清晰的垂直結構，各部門之間有嚴格的權力劃分。該公司將實行總經理負責制，下設6個副手分管不同的方向（軍用火箭技術、國際合作、發射場使用、衛星系統保障、秘書長和第一副經理）。該公司董事會將取代航天局委員會，經理對應董事會和各部門負責人。在公司結構中，總經理直接受監事會和審計委員會監督，前者主要是評估經理的工作效率，后者將監督部門內的資金流。秘書處和科學技術委員會負責完成公司領導結構的建立，科學技術委員會按國有公司的模式分為若干個部門。

俄羅斯聯邦航天局的各管理局將被取消，取而代之的是建立17個專業部門：軍用火箭技術部；運載設備部；載人航天綜合部；地面航天基礎設施部；科研部；航天與行業技術部；信息技術部；航天自動系統綜合部；財經（審計）部門；律政部；知識產權部；基建部；綜合資產與企業工作部；戰略規劃部；國際合作部；質量技術部；人力資源部。對部門高度細化的目的是便于區分責任。

俄羅斯聯邦航天局的改革計劃將直接影響到航天領域的改革計劃，提出建立7個控股公司的設想：俄羅斯航天公司；俄羅斯聯合火箭-航天集團；特種航天系統公司；戰略導彈武器公司；俄羅斯太空系統公司；衛星信息系統公司；地面與航天基礎設施開發中心。

從俄羅斯聯合火箭-航天集團中將劃分出一個發動機制造分公司為獨立的控股公司。此外，除控股公司以外還保留航天服務中心、科學技術綜合系統、航天員訓練中心、試驗系統及地面基礎設施運營中心。

組建聯合火箭-航天集團，航天領域改革邁出實質一步

2013年10月10日，俄羅斯總統普京簽署命令，解除弗拉基米爾·波波夫金聯邦航天局局長職務，同時任命國防部副部長奧列格·奧斯塔片科接任聯邦航天局局長。

波波夫金被解職有兩方面的原因：一是他在擔任航天局長期間未能遏制航天事故的發生，并且連續出現了多起發射失敗。2013年7月，當質子-M火箭發射失敗后，波波夫金遭到了總理梅德韋杰夫的嚴厲批評。二是波波夫金與副總理羅戈津在航天領域改革的問題上存在分歧，波波夫金希望聯邦航天局轉為類似于原子機構的國有公司，航天局有權對航天領域的公司進行管轄；而羅戈津提出的改革計劃是，建立聯合火箭-航天集團，俄羅斯研制和生產航天產品的所有企業都將并入該公司，聯邦航天局履行制定航天領域的國家政策和國家訂貨職能。這一人事任免命令與即將到來的俄羅斯航天機構改革直接相關，也預示著航天領域的改革方向。

2013年12月2日，俄羅斯總統普京簽署關于調整火箭航天管理體系的874號總統令，組建聯合火箭-航天集團。

航天機構改革后，俄羅斯聯邦航天局保留，但職能有所轉變，實際上失去了對企業的管理權，負責制定航天領域的國家政策和充當國家訂貨人的角色。

根據總統命令，未來俄羅斯導彈航天工業管理體系將分成兩個部分。

一部分為俄羅斯聯邦航天局，其主要職責是監督國防訂貨的完成，制定、協調國家航天政策，選拔訓練航天員，組織技術開發，完成為滿足科學和社會經濟目的的飛行試驗，保證航天器的發射。航天局將保留若干個研究所、發射場和地面空間基礎設施部門，預計人員規模從目前的200余人增加到450人左右。

另一部分則為新成立的聯合火箭-航天集團，該集團將整合導彈航天領域的研制和生產部門，包括俄政府全資的20多家企業機構、擁有部分股權的23家企業機構，這些企業機構的專業方向基本覆蓋了航天活動及彈道導彈研制生產的所有領域，將構成俄導彈航天工業主要力量。其職能是作為主承包商，集中力量完成國防訂貨。俄羅斯將在第874號總統令公布之日起2個月內著手執行相關工作，在2年內完成有關企業的股份制轉變。

在公布的新公司組建計劃中明確，聯合火箭-航天集團將采取股份制形式。因此所有的內部文件、領導決定、股息分配及大額交易都將在董事會上進行討論。俄羅斯聯邦政府將成為公司的股東，集團受總統直接領導，并交由執行機構代為管理。公司活動將由觀察委員會監管，科技委員會負責科技方面事務，資金方面由5名審核委員會成員負責，公司將設立審查員和秘書等職務。

成立聯合火箭-航天集團的目的是將分散的火箭航天技術生產制造商和科研人員集中到統一的科研生產機構中。俄羅斯政府希望通過此次改革，優化航天領域的結構、改變管理模式、節約成本、提高效率，最終希望此舉能使航天工業擺脫低谷，重振航天大國的雄風。