日本是如何治理大氣污染的

文《法人》特約撰稿李蒙發自日本川崎

他山之石可以攻玉。當我們熱議英國是如何從倫敦煙霧事件中走出來、美國是如何解決洛杉磯光化學煙霧事件的時候，日本防治大氣污染的經驗教訓更值得我們借鑒

如今的川崎市

不管走到哪里，城市總是像水洗過的一樣干凈，天空也總是瓦藍瓦藍的。3月19日，在日本神奈川縣川崎市環境綜合研究所，記者聽到澤村正彥、北村裕一、小村弘里等科研人員說，在晴朗的日子里，可以從這里直接看到100公里外的富士山。他們的自豪和驕傲，溢于言表。

然而，在上世紀六七十年代，川崎曾經是日本污染最嚴重的城市之一，當年密集的冶煉廠、石化廠排放大量廢氣、廢水和粉塵，使得這里的天和海都發紅，市民天天咳嗽，皮膚也很粗糙。經過一二十年的努力，川崎市恢復了碧水藍天，其環境治理的經驗引得全世界的人紛至沓來。2008年，時任中國國家主席胡錦濤到訪過這里，考察了川崎生態城的廢塑料回收利用設施。

不僅僅是川崎，日本作為一個在第二次世界大戰以后快速發展起來的工業化國家，在經濟高速發展的過程中，也產生過不少環境污染問題，爆發過“水俁病”“痛痛病”等世界著名的污染事件。但日本較好、較快地解決了嚴重的污染環境問題，現已成為工業化國家在環境保護方面的一大典范。

日本的大氣污染曾經也很嚴重

1945年日本戰敗后，十年重建，經濟復蘇，從1955年開始，到70年代初，日本進入了前所未有的經濟高速增長時期。50年代后半期的實際經濟增長率為8.8%，60年代前半期為9.3%，到60年代后半期更上升為12.4%。與此同時，能源的消耗也日漸加大。從1955年到1964年，日本的能源消耗量約增長了3倍（換算成石油，從1955年度的5130萬噸增長到1965年度的14580萬噸），能源的主角在十年間也由煤炭轉為石油（1955年度能源消費中煤炭占49.2%，石油占19.2%；1965年度煤炭占27.3%，石油占58.0%）。

伴隨著高速的工業化和不斷增加的能源消耗，日本也產生了嚴重的大氣污染和其它形式的環境污染。1950年開始，戶市（現在的北九州市）受排煙危害的地方婦女會就展開了反污染示威。1955年，東京雖制定了《防止排煙條例》，但在高樓鱗次櫛比的市中心，一到冬季從采暖鍋爐排出的黑煙，使市民很難看見太陽。

自1955年起，四日市地區成為在日本最早進行沿海聯合企業型開發的區域，從1959開始陸續開工投產的各工廠企業都排出廢棄廢水，到1961年就引發了“四日市哮喘問題”。在與聯合企業相鄰的鹽浜地區，由于惡臭，中小學校即使在炎熱的夏天也不能開窗戶上課。

在千葉縣的京葉聯合企業、岡山縣的水島聯合企業、名古屋市南部地區等新建工業地帶，污染也同樣嚴重。1962年投產的水島聯合企業，到1964年就發生了由于排煙而使草木枯萎的事情。

在川崎、尼崎、北九州等地，由于新建大型發電廠、石油精煉廠等新廠，大氣污染進一步惡化，引發了市民的慢性支氣管炎和支氣管哮喘病。從氧化煉銅爐排出的紅煙使得太陽變成了紅色；煙霧導致能見度降低。1964年9月，發生在富山市的化工廠氯氣泄漏事故，導致包括市民在內的5131人中毒。

1968年，政府正式認定，熊本的新日本氮肥株式會社（TISSO株式會社的前身）和新瀉的昭和電工株式會社的排水是產生水俁病的原因；三井金屬礦山株式會社的排水是“痛痛病”的原因，從而明確了這些健康損害是由于工業污染所致。

制定、完善、嚴格執行法律

不斷嚴重的大氣污染和其他環境污染使日本國民和政府都認識到，他們當時的經濟增長與環境保護是嚴重對立的，這種局面必須改變，否則將嚴重危害到日本人的健康和生存。“即使為了工業發展，也絕對不允許污染發生”，這樣的口號越來越深入人心，國民反污染的輿論急速高漲。

日本的第一部空氣污染控制法是《煤煙排放控制有關法律》，于1962年12月正式生效。日本將環境污染稱為“公害”，1967年，日本制定了《公害對策基本法》，并在1970年的“公害國會”上進行了大規模的法律修訂和新法制定。此屆國會修訂的《公害對策基本法》和《防止大氣污染法》，成為日本大氣污染對策的最重要的法律基礎。

1970年，日本公布（或修改后重新公布）了14項有關公害的法律，除《公害對策基本法》和《大氣污染防止法》外，還包括《道路交通法》《噪音管制法》《廢棄物處理法》《下水道法》《防止公害項目費企業負擔法》《防止海洋污染法》《有關人體健康的公害犯罪處罰相關法律》《農藥管制法》《防止水質污濁法》《自然公園法》《有毒物及劇毒物管理法》。

1971年，日本成立了環境廳，各都道府縣、各市町村也都設置了政府環保機構。這些法律和機構，形成了直到今天仍高效運行的治理公害的框架。1993年，日本通過了《環境基本法》，對有關治理公害和保護環境的法律進行了進一步修改完善。

從《公害對策基本法》發展成為《環境基本法》，標志著日本的環境政策的基本思路發生了重大轉變。不僅是城市生活型的大氣污染和水質污染問題，還有其它領域，如廢棄物、化學物質引起的對環境損害的風險問題、自然及生態系統的保護問題、生物多樣性和全球變暖等問題，都是《環境基本法》和基于該法的環境基本計劃的基本目標。這部法律把環境作為一個整體來考慮，要求在循環、共生、參與及國際合作四項原則下，使社會經濟活動最大程度地減少對環境造成的負荷。

川崎環境綜合研究所

立法后，嚴格執行法律也非常重要。1970年后，日本的地方公共團體興盛起來，每年提出大量的公害意見，都能得到政府的及時回應和依法處理。1970年地方公共團體提出的公害意見合計59467件，其中大氣污染12911件，水污染8913件，土壤污染67件，噪音、震動污染22568件，地基沉降11件。之后逐年增高，到1972年達到21576件。此后，開始下降，到1979年，降到14591件，大氣污染在許多地方都得到了比較好的治理，空氣質量明顯改善。

1955-1973：最終實現了工業“脫硫”

日本的大氣污染對策，大致可劃分為兩個時期，前一時期是從1955年至1973年。這一時期由于在沿海大規模建設聯合企業，致使能源政策由煤炭向石油轉移，也造成大氣污染類型從以粉塵型為主轉向以硫氧化物型為主。為了“脫硫”，日本政府制定規則，指導工業界引進低硫原油，規劃和引進重油脫硫裝置、引導民間革新和投資于排煙脫硫裝置等的污染管理技術，使工業發展造成的大氣污染在短期內得到較大改善。

川崎環境綜合研究所科研人員向中國客人介紹川崎市防治大氣污染的情況（李蒙攝）

川崎環境綜合研究所的科研人員與中國客人在一起

當時的污染對策體系的主要內容包括：一，依據《公害對策基本法》針對工業界制定污染物排放控制標準；二，為恢復環境、補償損害和控制污染的目的，對工業污染源收費，形成了具有日本特色的污染者負擔原則；三，設置環境廳作為一元化的行政部門，依據上述法律和原則賦予其環境方面的規劃、立項、執行的責任和權力。

從1970年起，日本開始實行全國范圍內的防治污染對策。除了制定環境質量標準（1969年2月）、實施排放控制（K值控制規定從1968年12月第一次制定，到1976年9月第八次修訂，1974年以后制定總量控制規定）之外，在民間也采取了諸如燃料的低含硫化、向LNG（液化天然氣）燃料轉換及安裝煙氣脫硫裝置等諸多對策。這些措施使大氣中的二氧化硫濃度的年平均值在1975年下降到與環境質量標準值相當的0.02ppm（日平均0.04ppm大致相當于年平均值0.02ppm）水平。經過不懈努力，在經濟上沒有受到嚴重影響的情況下，日本最終實現了工業“脫硫”。

1974年以后：汽油無鉛化

后一時期，是1974年以后，汽車排放尾氣疊加在眾多工廠、作業場所的排放之上，以氮氧化物等為主的城市生活型大氣污染成為新的罪魁禍首。后一時期仍沿襲了前期針對固定污染源采取的對策，而對于汽車尾氣排放，通過制定每輛汽車的排氣標準（單個排放源限制）、開發汽油車的排放氣體控制對策技術等措施獲得了成功。

對汽油的無鉛化處理，其實在前一時期也在做，1965年，在通產省的工業結構審議會下設置了汽車污染對策分委員會。根據對策分委員會的討論結果，通產省發布通告，從1970年1月開始強化汽車汽油加鉛量的限制，同時，在日本工業標準（JIS）中將加鉛量的最大限值從0.8cc/l改為0.3cc/l。此外，汽車污染對策分委員會研究了與無鉛汽油有關的閥座衰退（Valve seat recession）問題，還設置了無鉛汽油推進協議會。到了后一時期，通產省于1974年正式確定汽油無鉛化對策，從1975開始生產無鉛汽油，從1977年起開始生產適合無鉛汽油的車輛，并解決了閥座衰退問題。另外，高級汽油也于1987年左右被無鉛化。四乙烯鉛能夠有效提高汽油抗爆性能且經濟上有利，在日本市場上曾被廣泛使用。

隨著1973年的第四次中東戰爭、1978年的伊朗革命和1990年的海灣戰爭導致世界石油市場出現危機，日本采取積極的節能措施和推進新能源的政策，加快了工業結構從重工業為主向機械組裝、信息等工業方向的轉化，其結果是削減了工業部門的大氣污染物排放，在節約能源、利用新能源的同時，也有效改善了空氣質量和環境。

“川崎方式”在全日本推廣

川崎先于日本政府采取了治理公害的措施，1960年，《川崎市公害防止條例》公布施行。1968年，采用大氣污染集中監視裝置，確立對二氧化硫等有害氣體的連續監視體制。1969年，制定《關于對因大氣污染造成的健康危害的救援措施規則》，開始施行對受害者的救援。1970年，與市內39個工廠簽訂《關于防止大氣污染的協定》，這些協定的治理標準比國家法律更高，強化了發生源對策。

川崎市以這些工廠中硫氧化物分配量在5 m3N以下的5家工廠以外的42家工廠為對象，設置了污染源遙測器，強化了硫氧化物的監測。公害監視中心通過在市內設置的18個監測站，連續監視大氣環境的污染狀況。另外，以大型工廠為對象，通過發生源大氣自動監視系統施行自動監視。

這些監測到的環境數據，市政府通過電視臺、互聯網、市政府企業網和市政府內的大氣環境監測儀，廣泛向社會公布，保證市民的知情權、監督權、建議權、參與權，提高市民的環保意識。由此形成強大的民意壓力，也使得企業對防止公害進行了更積極的投資。

當地企業開發了各種防止公害技術和專門技術，符合了嚴格排放的標準。在企業內部培育了持有防止公害相關資格的技術人員，奠定了公害對策的技術基礎。對發生的污染物質，企業采用“末端處理”技術：采用了除塵裝置、脫硫裝置和脫硝裝置去除廢氣中的污染物質；提高了重油脫硫處理能力；對于火力發電等的燃料，從重油轉換為不含硫的液化天然氣；開發和采用清潔生產工藝，改進制造工藝本身，在實現環境改善的同時，開發了經濟性優異的新型環保技術；采用節能技術實現了有效燃燒。

1972年，川崎市公布了重新修改后的《川崎市公害防止條例》，采取總量規定的辦法，建成公害監視中心，并與8家工廠簽訂了協定。協定的主要內容為：制定防治大氣污染計劃，處理大氣污染緊急情況，定期制作燃料使用量及其硫磺含量等的報告。1976年，川崎市再次領全國風氣之先，制定和頒布了《川崎市環境影響評估條例》，要求企業在工廠新址的規劃和計劃階段就要拿出防止公害的環保對策。

通過總量控制，川崎的大氣污染有了根本性的改觀，這一行之有效的方式也被稱為“川崎方式”，在全日本推廣?？偭靠刂频乃悸肥牵菏姓毩⒃O定必要的排放總量，再根據這一目標值設定各地區的排放量；對各地區的排放量設定，為獲得科學性依據，將污染源位置以及排放量等污染源信息與氣象模型化，通過大氣擴散模擬試驗，應用環境濃度進行推算。1974年，川崎市實行硫氧化物以及粉塵總量排放基準。1978年，實行氮氧化物總量排放基準。從2000年起，作為粉塵的代替，實行粒子狀物質的一攬子總量控制基準。

從上世紀70年代后期開始，川崎市與附近9個都、縣、市合作，采取了柴油汽車的運行管制及低公害汽車的普及等對策，使得汽油無鉛化得以實現。

隨著人口增加和經濟發展，垃圾量以每年近5%的速度增加，逼近了焚燒處理能力的極限，川崎市于1990年發出《垃圾緊急事態宣言》，為推進垃圾減量和回收利用，采取了各種措施，收到了良好效果。川崎市建立了垃圾的每日收集、全量焚燒系統，成為垃圾處理先進城市。從2009年開始，政府希望市民每人每天排出的垃圾減少50克，垃圾焚燒總量每年削減8萬噸，將廢棄物的溫室效應氣體排放量削減35%。這一號召得到市民的積極響應，連續幾年都完成了任務。

從2003年起，川崎市針對PM2.5以及粒徑2.5-10μm的顆粒PM（2.5-10）在市內的6個基地進行連續監測，分析濃度和各種顆粒所帶的碳、離子和金屬成分。在2009年制定的環境標準中，川崎市要求對細顆粒物（PM2.5）等采取防控措施。

川崎環境綜合研究所的科研人員與中國客人在一起

川崎對未來的構想

川崎市面積為144平方公里，到2014年1月1日止，人口145萬人（居全國第9位，連續10年人口增加率全國第一，其中華人華僑近萬人），68萬戶，市內總產值52000億日元，主要產業以鋼鐵、精密機械、石油化工為主?？梢哉f，川崎處處是企業，處處是工廠，但就是沒有污染。全市告別了煤的使用，二氧化硫的排放量為0。

川崎有全日本1%的人口、80%的企業都在臨海工業帶，煉油、電機、化學、鋼鐵、運輸機械合占工業產值的80%，溫室氣體排放量卻只有全國總量的2.2%，無疑在全日本是最棒的。這里街道整潔，碧海藍天，草木蔥蘢，完全是一座海濱花園城市。

為了應對地球變暖問題，川崎市制訂了《川崎市防止地球變暖對策的推行計劃》，2010年4月起施行，依然采取總量控制的方式，降低全市二氧化碳的排放量。其中的一項重要措施，就是“可再生能源等的使用”，在川崎市的浮島和扇島建設總量為2萬千瓦的兆瓦級太陽能發電站。

1997年，川崎市提出了以臨海地區（約2800公頃）為對象的“川崎生態城規劃”，作為日本首個生態城地區獲得了政府的批準。2001年，川崎提出“國際環境特別區”構想后，川崎市規劃的“零排放工業園區”、“零廢棄物工業園區”等都得到國家在政策和資金方面的支持。市政府將該區域內原有的工廠遷走，再以“零排放”的目標召集有意愿的重工業企業遷入，重新建設利于環保和循環再利用的基礎設施和廠房?，F在那里聚集了造紙、鋼鐵、鍛造加工等14家工廠。“零排放”是個美麗的口號，但也是個不可能完全實現的目標，但這14家工廠確實已經把排放降到了世界最低水平。

他山之石可以攻玉。當我們熱議英國是如何從倫敦煙霧事件中走出來、美國是如何解決洛杉磯光化學煙霧事件的時候，日本防治大氣污染的經驗教訓更值得我們借鑒。工業城市的先驅者，環境城市的先行者，川崎就像一面鏡子，可以為我國的環境措施和政策制訂起到借鑒作用。川崎也是一個榜樣，可以增添我們戰勝污染改善環境重回碧水藍天的信心！