霧霾下的京津冀

文《法人》記者呂斌

大量的研究和數(shù)據(jù)表明，北京的環(huán)境污染問題，必須要從京津冀整個區(qū)域著手，甚至于加上山東、山西、內(nèi)蒙等省份

3 月27日，京津冀再現(xiàn)大范圍霧霾，根據(jù)北京市環(huán)保監(jiān)測中心的監(jiān)測顯示，上午10時，北京城六區(qū)PM2.5為303微克/立方米，屬于六級嚴(yán)重污染。

臨近的河北省會石家莊市，情況則同樣糟糕。根據(jù)石家莊市環(huán)保局發(fā)布的每日空氣質(zhì)量報告，3月27日，石家莊空氣質(zhì)量同樣為六級嚴(yán)重污染，石家莊市氣象臺繼續(xù)發(fā)布霾黃色預(yù)警信號。而同等級的天氣數(shù)量，石家莊遠(yuǎn)多于北京。

霧霾，對于京津冀地區(qū)來說并不是個新鮮的話題，多年來，三地飽受霧霾之苦。每年全國兩會期間涉及環(huán)境的提案也總是占到大頭。今年全國兩會也不例外，由于2013年霧霾天氣有增無減，“霧霾提案”躍升為兩會第一大提案。

值得一提的是，李克強總理在兩會《政府工作報告》中表述，“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”。可見治污成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中將長期堅持的重大方針。但在政府和全社會高度關(guān)注的態(tài)勢下，霧霾卻越治越污，屢屢爆表。治霾，已經(jīng)陷入到一個怪圈。

與京津冀經(jīng)濟(jì)一體化相伴生的，是京津冀霧霾的一體化，北京作為首都和經(jīng)濟(jì)中心之一，在治污投入上津冀無法比擬。但僅靠北京一地治污，臨近的天津及河北卻相對乏力的情況下，治污也好，治霾也罷，只能是徒勞。

李克強在《政府工作報告》中指出：促進(jìn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展，推動改善生態(tài)環(huán)境

有兩組數(shù)據(jù)很能說明問題，一方是北京市計劃投入7600億治理污染，另一方則是將北京環(huán)繞其中的河北在去年空氣質(zhì)量最差的十大城市中占據(jù)七席。

由此可見，治霾需從整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、治污聯(lián)動等多個方面著手，京津冀治霾只有一體化，才可能達(dá)到預(yù)期。

京津冀治霾一體化

據(jù)環(huán)保部網(wǎng)站3月18日發(fā)布的2月份重點區(qū)域和74個城市空氣質(zhì)量狀況報告，2月份空氣質(zhì)量相對較差的前10位城市分別是邢臺、石家莊、保定、唐山、邯鄲、西安、廊坊、衡水、濟(jì)南和北京，除西安和濟(jì)南外，其余8個城市均屬于京津冀地區(qū)，而河北一省占據(jù)七席。

“京津冀地區(qū)一直是我國大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，2013年排名中，除河北省7個城市外，天津和北京也緊隨其后分別排在第11和13位。”綠色和平氣候與能源項目資深主任方立鋒在接受《法人》記者采訪時表示。

河北霧霾，京津遭殃——這已成污染規(guī)律，盡管北京在政策執(zhí)行的嚴(yán)格程度及大手筆投入方面，遠(yuǎn)優(yōu)于河北，但北京和天津作為直轄市，面積十分有限，兩市完全被河北省環(huán)繞其中。若在治霾方面無法做到京津冀一體化，京津的巨額投入會被河北的污染消化殆盡。

綠色和平與英國利茲大學(xué)研究團(tuán)隊于2013年底發(fā)布的《霧霾真相——京津冀地區(qū)PM2.5污染解析及減排策略研究》報告顯示，京津冀三地的燃煤發(fā)電是PM2.5排放最大的單一工業(yè)源。而與此同時，北京地區(qū)交通行業(yè)對PM2.5的貢獻(xiàn)高于河北和天津，津冀兩地包括鋼鐵、水泥、制磚等在內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)過程對PM2.5的貢獻(xiàn)則明顯高于北京。

北京霧霾

嚴(yán)重的環(huán)境空氣質(zhì)量污染，產(chǎn)生的主要原因是污染排放量遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量，而造成這種現(xiàn)象的原因可以歸納為三種：一是污染物排放量大，包括燃煤污染、機動車排放、工業(yè)污染和揚塵等；二是污染物擴(kuò)散條件的不利，京津冀地區(qū)的城市群大多處于此類地理和氣候環(huán)境；三是區(qū)域污染和本地污染貢獻(xiàn)疊加，如今年年初北京周邊地區(qū)大范圍、大區(qū)域內(nèi)污染物的輸送和北京本地排放污染物相疊加，使得PM2.5污染物濃度水平得到了進(jìn)一步升高，加重了北京地區(qū)的污染水平。

方立鋒介紹說，自去年9月國家的大氣行動計劃出臺之后，京津冀及周邊區(qū)域的協(xié)作機制也隨之啟動。但是，在此次持續(xù)的霧霾面前，現(xiàn)有的協(xié)作機制顯然發(fā)揮的作用有限。而分析原因不難發(fā)現(xiàn)，目前的機制只停留在大氣污染協(xié)商、通報、預(yù)警、聯(lián)動和常規(guī)的末端治理的防控。

“沒有從污染源頭入手，沒有明確各個地方的角色，沒有污染上下游之間的補償機制，正是現(xiàn)有協(xié)作機制難見成效的原因。”方立鋒說。

7600億與污染鄰居

在空氣污染治理方面，北京作為首都，走在了全國的前面。3月1日起實施的《北京市大氣污染防治條例》成為全國首部地方治理大氣污染的法規(guī)。

與此同時，北京市市長王安順也對外透露，北京計劃投入7600億元治理PM2.5。7600億這一天文數(shù)字，顯示了北京在治霾方面的決心和實力，但接受《法人》記者采訪的數(shù)位專家均對北京未來的治霾效果持謹(jǐn)慎態(tài)度。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強認(rèn)為，北京這么多錢投下去肯定是有好處，但是如果河北治理的不好，就很難有明顯的效果，至少可以說7600億解決不了根本的問題。

“治理污染需要京津冀互相的配合。但是各地投入的能力確實不一樣，北京能做到的，河北可能做不到。”林伯強告訴《法人》記者，這從某種意義上也說明了中國治理霧霾的困境——區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一樣，支付意愿也不一樣。

目前，北京市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對較為科學(xué)，首鋼等重工業(yè)企業(yè)也已搬遷至河北，所以除燃煤發(fā)電、冬季供暖等常規(guī)污染源之外，北京市工業(yè)生產(chǎn)對PM2.5的貢獻(xiàn)量低于河北和天津，但作為汽車保有量全國第一的省市，北京交通行業(yè)對PM2.5的貢獻(xiàn)明顯。

河北省的情況則截然不同，河北是鋼鐵大省、水泥大省。就整個京津冀地區(qū)污染源而言，河北省的污染物排放總量最大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，鋼鐵水泥等行業(yè)的燃煤污染以及民用、商用小鍋爐污染嚴(yán)重，這無疑是治理的重點。河北的鋼鐵產(chǎn)能一度占到全國的四分之一，而省會石家莊周邊的水泥廠一度多達(dá)數(shù)百家。不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加之產(chǎn)業(yè)水平低、排放大、能源消耗大，河北的治霾效果多年來一直有點拿不上臺面。

“在過去的各種資源供給或污染治理中，我們的慣性思維往往是優(yōu)先供應(yīng)或治理大城市。但在京津冀地區(qū)的治理過程中，必須快速有效地降低河北省大氣污染物的絕對排放量，否則整個區(qū)域的空氣污染治理都會大打折扣。”方立鋒告訴《法人》記者。

霧霾不是種田，可以清晰劃分轄區(qū)界限，縱橫阡陌，大氣的擴(kuò)散不會以省市為邊界，這已是常識。但在日常對霧霾的抗?fàn)幹校桥R近省市之間投入和政策執(zhí)行千差萬別。

“北京有財力去做一些積極的承諾，比如北京市在全國第一個提出要減少煤炭消費總量。但河北過去幾年重工業(yè)的發(fā)展，尤其是鋼鐵、水泥這樣的行業(yè)仍在快速增長，成為整個區(qū)域的氫氣環(huán)境惡化的一個推力。”綠色和平氣候與能源項目經(jīng)理李雁告訴《法人》記者，大規(guī)模的重工業(yè)集群，對于河北減霾來說，是個巨大的挑戰(zhàn)。

治霾如何聯(lián)動

大量的研究和數(shù)據(jù)表明，北京的環(huán)境污染問題，必須要從京津冀整個區(qū)域著手，甚至于加上山東、山西、內(nèi)蒙古等省、自治區(qū)。

京津冀地區(qū)中，河北的污染最為嚴(yán)重，這從其糟糕的空氣質(zhì)量排名就可得出結(jié)論。河北也因此已經(jīng)付出很多社會、經(jīng)濟(jì)方面的代價。無非這種代價沒有像北京這樣引起公眾的強烈關(guān)注。

走在石家莊街頭，戴口罩的行人極為罕見，而北京則不一樣，其實北京的空氣質(zhì)量盡管數(shù)據(jù)也十分難看，但比起石家莊來還算尚好。

方立鋒介紹說，北京在清潔空氣行動計劃中提出“實現(xiàn)電力生產(chǎn)燃?xì)饣眮黻P(guān)停現(xiàn)有的燃煤機組，意味著天然氣將優(yōu)先供應(yīng)北京。其實，北京的燃煤機組已經(jīng)采用了最先進(jìn)的工藝，污染物排放量相對于河北的小鍋爐和小工業(yè)的散燒煤炭要小得多。相反，天然氣如果優(yōu)先供應(yīng)河北，那么治霾可以起到事半功倍的效果。

“即使北京每年近2000萬噸的煤全部替換成天然氣，只要河北情況沒有改善，那么北京污染依舊。”方立鋒表示。

“要真的把產(chǎn)能壓下去，我覺得同時也需要創(chuàng)造一些不一樣的發(fā)展機會給河北。”李雁認(rèn)為，解決的根本在于改變地區(qū)發(fā)展不均衡、不可持續(xù)的發(fā)展模式。

在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控過程中，各地明確各自治霾角色之后，需建立區(qū)域補償?shù)臋C制。作為主要污染源頭的河北省，為了實現(xiàn)整個京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，勢必關(guān)閉大量兩高行業(yè)而影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和GDP。同時，北京在經(jīng)過一段時間本地治霾努力之后，繼續(xù)減少PM2.5排放的成本會比河北要高很多。因此，應(yīng)該建立一個有效的補償機制，并將治理和扶持的重點向河北省傾斜。北京的政府企業(yè)拿出一些資金來幫助河北減排，這要比在北京本地減排更有效，成本效益比也更好。

方立鋒認(rèn)為，京津冀地區(qū)人口多，工業(yè)負(fù)荷重，污染物的環(huán)境容量相對較少。治理大氣污染過程中，京津冀各地需明確各自角色，尋找“共振點”“共贏點”，不能打小算盤，以一地之小私而損三地之大公。唯有科學(xué)的聯(lián)防聯(lián)控機制才能保證治霾成效，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

除生態(tài)補償?shù)瘸Ｒ?guī)機制之外，“造血”機制的確立更具意義。李雁介紹說，目前河北張家口是國內(nèi)最大的風(fēng)電基地之一，河北保定也有相當(dāng)大的新能源產(chǎn)業(yè)集群，今后新能源產(chǎn)業(yè)或可成為河北“造血”方式之一。

“轉(zhuǎn)型需要成本，河北能否承受這個成本？北京和天津又能拿出多少來支持河北？這都是問題的核心。”林伯強亦對《法人》記者表示，僅靠市場等外部性因素治理不了霧霾，只能靠政府牽頭，要先進(jìn)幫助落后。

環(huán)境執(zhí)法困境

“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)。”今年的政府工作報告此項表述振奮人心。建設(shè)生態(tài)文明社會，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中需要長期堅持的重大方針，也是近年來討論較多的話題。

北京市市長王安順也對媒體表示，治理北京大氣污染必須有股“狠勁兒”，而且他已經(jīng)和中央簽署了責(zé)任狀。他還自嘲，若完不成治理大氣污染任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)要他“提頭來見”。

當(dāng)然，“提頭”只是個形象的說法，不會真正發(fā)生，但“問責(zé)”卻是完全可以有的。國內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法問題已是老生常談，早在上世紀(jì)90年代政府就有明確評價，但時至今日，問題依舊。

河北一位縣級公務(wù)員告訴《法人》記者，該縣數(shù)年來一直組織各單位公務(wù)人員聯(lián)合包組，對于縣域內(nèi)的污染企業(yè)都做到政府人員承包責(zé)任制，全天候24小時監(jiān)督其治污，甚至一度要求公務(wù)人員輪流在企業(yè)值夜班。

“這本是環(huán)保部門的事，現(xiàn)在幾乎讓全縣的公務(wù)人員都參與監(jiān)督，而且是蹲點監(jiān)督，說明政府對于治污的力度和決心。”該人士表示。

不過，對于治污效果，他并不樂觀。

“你不可能24小時走遍企業(yè)的邊邊角角，加上很多人只是在現(xiàn)場盯著，其實對于治污設(shè)備并不了解。很多情況是，你在場他會把設(shè)備打開，你走了他就關(guān)上。”該人士稱，對于企業(yè)來說，很難對治污有積極性，畢竟凈化設(shè)備一開機，每天的消耗都數(shù)以萬計。

這一案例著實有代表性，在政府強制命令之下，讓企業(yè)家花些錢購置減排設(shè)備難度并不大，難的是在環(huán)保設(shè)備工作成本較高的情況下，如何保證企業(yè)能實時啟用。在這一方面，監(jiān)督的策略和追查、處罰力度，很多地區(qū)還停留在原始階段。

不久前，石家莊一位市民因為持續(xù)霧霾而將石家莊環(huán)保局告上了法庭。他認(rèn)為，在霧霾當(dāng)中，每一位公民都是實實在在的受害者，不僅是健康受到威脅，經(jīng)濟(jì)也遭受損失，而這個損失是應(yīng)該由政府、由環(huán)境管理部門來承擔(dān)的。

民間的問責(zé)并不會產(chǎn)生多少實際的效果，但是制度性問責(zé)就有必要建立起來，當(dāng)從上至下、從媒體到司法機關(guān)都積極監(jiān)督和問責(zé)之后，企業(yè)及執(zhí)法部門對于治污的原動力才會被調(diào)動起來。

中國人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法教研究主任周珂在接受《法人》記者采訪時表示，環(huán)境執(zhí)法問題之所以多年難以根除，主要源于兩方面原因。

一方面是現(xiàn)有法律中缺少必要的制度，如問責(zé)制度、環(huán)境污染追償制度、公益訴訟制度等等；另一方面則是體制的問題。

“應(yīng)該從體制上來深刻分析一下。最近正在修改中的環(huán)境保護(hù)法也在這些方面下了很大功夫。”周珂告訴《法人》記者，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式、獨立的監(jiān)督權(quán)力、垂直負(fù)責(zé)制等，都是亟需的變革。

關(guān)于環(huán)境執(zhí)法改善及問責(zé)制度的建立，周珂建議：

中國北方部分地區(qū)出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾天氣，嚴(yán)重威脅到當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康，空氣污染問題不只在中國社會產(chǎn)生了較大的反響，也使得那些仍處規(guī)劃階段的全球大型煤炭項目面臨擱置風(fēng)險

首先應(yīng)把環(huán)保法律的等級提升起來。

與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域許多法律不同，環(huán)保法是由全國人大常委會制定而非全國人大。周珂認(rèn)為，這實際上意味著法律等級的區(qū)別。而可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的領(lǐng)域的立法，在針對環(huán)境保護(hù)的功能上極為有限，那就需要有其他法律來制衡。那么制衡性的法律等級不宜低于被制衡的法律。

其次是要明確問誰的責(zé)？

周珂認(rèn)為，過去一直盯著環(huán)保部門，說他們失職。但是很多情況下，環(huán)保部門要聽命于地方政府，問題的根源還是在各級地方政府，所以針對各級政府的問責(zé)應(yīng)該成為問責(zé)制度的重點。

第三，問責(zé)的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。

除環(huán)保部門的監(jiān)管之外，許多經(jīng)濟(jì)管理部門都應(yīng)承擔(dān)起環(huán)保監(jiān)管的責(zé)任，如發(fā)改委、國土部門、海洋部門、交通部門、工業(yè)部門等，這些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主管部門如在環(huán)保方面失職，都應(yīng)被問責(zé)。

艱難的任務(wù)

2013年11月，北京市和河北張家口聯(lián)合提出申辦2022年冬奧會。而相關(guān)研究顯示，京津冀地區(qū)如果要在2022年冬奧會時空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，至少要達(dá)到或接近國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)（PM2.5濃度降至35微克/立方米）。

《霧霾真相——京津冀地區(qū)PM2.5污染解析及減排策略研究》報告指出，京津冀地區(qū)要想在十年內(nèi)達(dá)到或接近國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，需要在2022年實現(xiàn)削減當(dāng)前80%的PM2.5直接排放、60%的二氧化硫排放、75%的氮氧化物排放、85%的氨排放。

《報告》就此給出四點建議：一是大幅度限制燃煤使用，尤其是電力行業(yè)煤炭使用，不再新建燃煤發(fā)電廠，最大程度發(fā)掘區(qū)域及周邊可再生能源潛力，用可再生能源發(fā)電替代燃煤發(fā)電；二是關(guān)停、整治水泥廠、煉鋼廠等高污染高能耗產(chǎn)業(yè)，大力推廣燃?xì)忮仩t替代燃煤鍋爐；三是全面改造民用和小規(guī)模商業(yè)爐灶，使民用燃料由燃煤向燃?xì)廪D(zhuǎn)化，禁止農(nóng)業(yè)廢棄物燃燒；四是進(jìn)一步提升油品質(zhì)量和汽車排放標(biāo)準(zhǔn)。

該四點建議中的后兩項，在京津冀地區(qū)逐步推進(jìn)阻力相對較小，但第一點需要諸多產(chǎn)業(yè)政策的配套及政府和企業(yè)的巨額投入，第二點則直指鋼鐵、水泥大省河北的“命門”。在河北很多地區(qū)，鋼鐵、水泥、焦化等一直是經(jīng)濟(jì)支柱，大規(guī)模的改造還涉及資金投入、勞動就業(yè)甚至稅收、消費等一系列問題，談何容易。

“治理霧霾其實都是錢的問題，技術(shù)上沒什么問題。”林伯強告訴《法人》記者，霧霾的治理，需要進(jìn)行大規(guī)模替代，如新工藝替代舊工藝、新能源替代傳統(tǒng)能源等，一旦考慮到替代的成本問題，可選擇的余地就不多了。

李雁亦認(rèn)為，要解決河北省的污染問題，一個重要的方案是削減和淘汰其工業(yè)產(chǎn)能，特別是比較落后的部分，這也是整個京津冀治霾的最大的一塊“硬骨頭”。但節(jié)能減排最終只能淘汰一部分的產(chǎn)能，還是會有相當(dāng)部分的工業(yè)產(chǎn)能保留下來，這部分產(chǎn)能的清潔化，才是最大的挑戰(zhàn)。在很多地區(qū)，污染大戶往往也是納稅和就業(yè)大戶，而與因污染被處罰相比，企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的成本要高得多。鑒于這些排污企業(yè)對于當(dāng)?shù)卣畞碚f有著非常實在的利益，治污及產(chǎn)業(yè)政策的推行，往往可能打折扣。

“在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面能否達(dá)到削減和淘汰的目標(biāo)？能否有透明、可信的數(shù)據(jù)披露，可以發(fā)揮更有效的社會力量去監(jiān)督？”李雁說，十年——是京津冀地區(qū)治霾的一個重要節(jié)點。要想在2022年空氣質(zhì)量達(dá)到要求，政府、企業(yè)及公眾需要付出的艱辛是難以想象的。一個可喜的現(xiàn)象是，公眾對于空氣質(zhì)量的關(guān)注度在日益提高。相比幾年前，現(xiàn)在公眾對于PM2.5數(shù)據(jù)更為敏感，對于好空氣的渴望和需求也越來越強烈，這無疑會對政府部門形成壓力。

“我覺得還是有希望的，現(xiàn)在采取的很多方案、政策相當(dāng)?shù)姆e極，哪怕在三年前都很難想象會有這樣的目標(biāo)和想法。”李雁說，與困難和挑戰(zhàn)相比，積極的因素也十分明顯。