推進“三公”經費信息公開的探索與實踐

張帆

[摘 要]近年來，隨著我國公共財政體制的不斷完善，財政部門預算改革工作的逐步推進，社會公眾對“三公”經費信息公開的關注持續升溫。文章從公開“三公”經費的法理依據出發，根據近三年中央預算部門公布的“三公”經費情況進行分析，提出了推進“三公”經費信息公開的建議及措施。

[關鍵詞]“三公”經費；預算部門；財政撥款

[中圖分類號]F812.3；D63-39 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）02-0040-06

2013年3月全國兩會后，李克強總理在與中外記者見面時鄭重提出：本屆政府任期內，政府性的樓堂館所一律不得新建，財政供養人員只減不增，公費接待、公費出國、公費購車（簡稱“三公”經費）只減不增。應當說這是我國政府職能轉變和接受社會監督的重要突破。當然，同時公開“三公”經費也是建設法制政府和透明政府的巨大進步，其正向作用和社會效應不可低估。因此，社會公開“三公”經費的工作向科學法制化轉換已不可逆轉，但是要形成制度化、規范化的安排與設計勢在必行。

一、實施“三公”經費公開的法理依據

自2008年5月1日起《政府信息公開條例》施行后，中央和地方各預算部門相繼向社會公開本部門預、決算報告，到2010年，“三公”經費也成為財政預、決算公開的一部分。然而，在過去很長一段時期內，政府的財政預決算報告和相關統計數據一直作為國家機密，在《保密法》明文規定此類相關信息作為國家機密不對外公布，隨著我國社會不斷發展，黨和國家對保密工作及其內容作了新的調整以適應客觀形勢發展的需要。但是我國政府預、決算由國家機密向社會公開仍然經歷了很長一段時期。

改革開放前，我國實行嚴格的計劃經濟體制政策，政府財政收支等相關信息一直作為國家機密不對外公開。在1950年10月作出的《關于加強保守黨與國家機密的決定》，以及1951年當時的政務院頒布了《保守國家機密暫行條例》，明確把國家財政計劃，如國家概算、預算、決算及各種財務機密事項列入國家機密范圍。改革開放后，在1988年《中華人民共和國保守國家秘密法》出臺，其中并沒有明確政府預決算作為國家機密規定；但在1997年國家保密局和財政部制定的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》中又明確了政府財政年度預、決算及其收支的年度執行情況，歷年的財政明細統計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開。

1999年我國提出了編制部門預算改革的方案，并在1999年全國人大常委會通過的《關于加強中央預算審查監督的決定》中提出編制部門預算、細化預算等政策。這是改革開放以來， 我國預算管理制度改革邁出的重要一步，也轉變了我國財政管理體制“重收入，輕支出”的局面。同時進一步嚴格了預算管理，增加了政府工作的透明度，并成為防止腐敗的重要手段和主要預防措施之一。特別是2008年《政府信息公開條例》正式實施，該條例第二章第十條中明確規定縣級以上各級人民政府及其部門在各自職責范圍內確定主動公開政府信息具體內容，并重點公開包括財政預算、決算報告在內的政府信息，這為政府公開“三公”經費找到法理依據。在2008年5月，一個民間團隊——“公共預算觀察志愿者”要求審查深圳市本級2008年度部門預算草案，這一申請請求并獲得批準，并同意其在深圳市財政局閱覽室內閱讀的資格。在2009年，該民間團隊又提出要公開廣州市2009年本級財政預算的申請。隨后，廣州市財政局將包括114個部門的市本級部門預算在網上公開，公開范圍遠大于政府信息公開條例所適用的政府部門，這里面還包括了黨委部門、人大政協以及民主黨派的預算。社會公眾首次強烈要求政府公開財政支出的愿望逐漸得到實現，對財政預決算的知情權和監督權才開始得以實現。

在2010年3月的全國人大“兩會”期間，時任全國人大財經委副主任委員、全國人大常委預算工作委員會主任高強透露，在2010年將會公開中央部門預算，讓公眾了解政府的具體開支情況。當年就有75個中央預算部門公開了本級部門預算，其中“三公”經費作為各級預算部門公布的重點。在2011年，國務院要求經人大審查的98個中央部門都要公開預、決算，自2010年之后，絕大部分中央部委都公開了預決算報告和“三公”經費情況，只有國防部、外交部等幾個敏感部門因涉秘至今仍未公布。因此，“三公”經費的公開是推進我國建設法治國家重要部分，體現了中央政府接受群眾的監督和質疑的準備，同時立下了務必做到“應該管得住，必須管得住”的反腐決心。

二、公開“三公”經費迫切性及現實意義

長期以來，我國政府部門的 “三公”經費增長速度過快、規模特別龐大的現象，普遍存在公費出國、公車私用、公款吃喝等鋪張浪費等行為。這些群眾看在[里、怒在臉上，社會公眾對此十分不滿，廣為詬病。如果向社會公眾公開“三公”經費使用情況，接受群眾了解政府花了多少錢，辦了哪些事，從而減少和預防財政支出中發生違規、腐敗現象，切實有效強化外部監督，既是滿足群眾知情權的需要，也是政府機構透明行政的需要。當然，中央部委帶頭公開“三公”經費支出情況的率先垂范，最大的意義是形成一種示范價值和倒逼機制，讓各級地方政府清醒地看到公開并壓縮“三公”經費迫切性。

第一，對于整個社會來講，一是有助于保障社會公眾的知情權、參與權和監督權，從而推動整個社會民主化的進程。通過建立這樣一套公共財政決策機制，能夠讓社會公眾知道政府怎么籌錢、花錢和管錢。二是有助于高效廉潔的法治政府建設。政府官員腐敗的一個重要原因是信息不對稱產生“尋租”行為和道德敗壞，“出國（境）費、車輛購置運行費和公務招待費”是政府部門花銷彈性最大的經費支出，也是最易腐敗的角落，公開這些經費使用情況，一方面可以提高行政透明度，同時對改善社會治理和防腐具有意義。三是有助于推動政務公開，確保權力在陽光下運行。政府信息公開即是政府權力公開，就是創造條件讓社會公眾更有效監督政府履行職能情況。endprint

第二，對于財政部門來講，將促使財政部門提高財政預算管理的科學化、精細化水平，強化財務管理，加強對公共財政資金的全過程監督和管理。公共財政研究的三個核心問題：政府的財政收入、支出及其財務管理。政府的財政收入是根據相關法律法規向社會公眾實行強制征收，財政支出主要是在滿足基本的行政職能之外為社會提供公共產品來提高人民福祉。社會公眾向政府納稅，社會公眾作為委托人，政府為代理人，那么向社會公開相關收入和開支情況，增強財政收支透明度就是解決委托和代理人之間信息不對稱的關鍵一步[1]。面對信息社會化的今天，社會公眾了解和參與政府公共事務的熱情大大提高，涉及老百姓自己的事情，通過各種途徑參與政府行政監督，增加公共財政透明度，不僅可以提高民眾對政府的支持，而且也是對政府行為的制約和對在職官員的保護。

第三，對于預算部門來講，有助于提升單位的財務管理和會計核算水平，強化財務管理的主體地位，樹立勤儉節約的公仆意識。“三公”經費的預算管理權、資金使用權和會計核算權屬于各個部門，相應的“三公”經費信息公開的主體是預算部門。因此，預算部門不僅需要向公眾公開“三公”經費花了多少，還要向公眾解釋錢花到了哪里，以及回應社會公眾對其質疑。這將對預算部門產生一定的壓力，促使其采取措施反對鋪張浪費和大手大腳，不斷提高本部門的財務管理水平，控制“三公”經費的開支規模。

三、我國“三公”經費逐步公開中的實踐與探索

（一）我國“三公”經費情況介紹和實踐探索

按照《政府信息公開條例》要求，對符合要求的中央和地方各預算部門應積極主動公開“三公”經費預、決算。按照中央對該項工作的具體部署，中央預算部門帶頭公開部門預、決算報告和“三公”經費使用情況（見圖1（a）、圖1（b）、圖1（c）），進一步夯實了地方政府該項工作的順利開展，從而能夠積極穩妥、循序漸進開展“三公”經費預、決算公開工作。

按照中央對“三公”經費預算編制零增長的政策，原則上不得超過上年壓縮后的預算規模。各財政部門會同主管部門大力夯實各項基礎性工作同時，強化了預算單位財務管理與會計核算，形成了定期統計上報“三公”經費的控制、執行情況等信息報告。根據近三年來“三公”經費情況來看，除了個別像民政部、公安部、國家發改委、國家食品藥品監督管理局、國家知識產權局、國家體育總局有小幅增加外，大部分中央部委的“三公”經費確實做到了只減不增地控制開支，

我國目前對“三公”經費預算實行單列管理，對該項經費支出實行定期報送制度。因此，“三公”經費決算信息來自部門決算報表數據，通過開展部門決算數據核查和報表批復工作，一方面可以促使部門提高預算管理和財務管理水平；另一方面可以提高報表數據的真實性、準確性，夯實“三公”經費信息公開的基礎。總之，“三公”經費從預算編制、預算執行、經費審批和數據統計等方面對財政部門內部自身提出了更高的管理要求。

（二）我國“三公”經費存在的問題

第一，“三公”經費公布不規范。最早公開“三公”經費信息的是中央預算部門，公布的結果僅僅只有簡單的 “三公”經費總額數據（如圖2），幾乎沒有包含任何其他的信息，難免讓社會公眾一頭霧水，根本無從判斷預算部門真實開支是否合理。其次是“三公”經費作為預算部門一個重要組成部分，在統一規范的預算編制表中有“類、款、項、目”四級科目，而目前公開的預、決算只到“款”一級，顯得非常粗略不規范[2]。雖然受制于當前財政預算存在的各種障礙和影響，把“三公”經費使用情況公開到“項”、“目”級還需一個比較長的時期，“三公”經費如果公開“目”到這一級，那么飽受詬病的政府官員公費旅游、公車私用、公款吃喝等這些奢侈浪費行為就無處藏身，要建設社會主義民主政府、透明政府的愿景就不遠了。

第二，公布的“三公”經費口徑偏窄。目前所有預算部門公開的“三公”經費僅僅是財政撥款，也就是說，公開的“三公”支出經費并不是預算部門所有“三公”經費支出信息，而是屬于最窄口徑的“三公”經費[3]。當然，這也是財政部對各預算單位的最低要求。但實際上，在各預算部門中，財政撥款作為部門預算收入的一部分，這“一部分”對于不同的預算部門所占比例卻完全不一樣，根據中央各部委2012年部門決算報表顯示，除了國家煙草專賣局、國家工商行政管理總局、環保部、中國工程院、國務院法制辦、國家能源局和國家信訪局是全額財政撥款，其中有大約19個中央部委的財政撥款占決算收入大于90%。而財政撥款占決算收入低于20%的有國家廣電總局、國家中醫藥管局和中國民用航空局，但是像國家外匯局、中國人民銀行及其直屬單位沒有財政撥款（見表1），因此，不同預算部門的“三公”經費開支是無法橫向比較。因為在預算部門的所有收入中，除了預算內收入之外，還包括像政府性基金收入和行政事業性收費等各種預算外收入，而對很多預算部門來說，這些預算外收入甚至超過了預算內收入，也就隱藏了更大的“三公”經費開支。

第三，“三公”經費內涵界限不清。我國實行部門預算之后，預算經費分成基本支出和項目支出兩大類，基本支出中包括人員經費和公用經費，而“三公”經費屬于公用經費開支，也就是說是基本支出范疇[4]。根據預算部門公開的預、決算報表中，項目支出占財政撥款支出50%以上的部委就有49個（見表2），只有（原）衛生部的項目支出占比僅13%。在項目支出中，因為包含了大量如培訓費、會議費和科研費開支，比基本支出更為靈活，成了巨大隱性“三公”經費開支。因此，這些隱性“三公”經費很難掌握，社會公眾也很難判斷政府花錢是否合理，背離了政府推進“三公”經費公開的初衷。

四、積極穩妥推進 “三公”經費信息公開的建議及措施

（一）做到規范公開“三公”經費

公開“三公”經費信息是一項復雜的系統工程，僅僅依靠財政部門是難以完成的，要努力發動各方力量，形成合力，共同推進，逐漸形成一套規范的操作機制。首先要建立政府層面的溝通協調機制。由財政部門牽頭，聯合紀委、審計、監察、外辦等部門共同參與，形成“三公”經費的預算、使用、審批和監督聯席會議制度，從而提高“三公”經費管理力度，減輕財政部門的壓力。二是財政部門內部要建立統一協調機制，“三公”經費從預算編制、執行和監督等階段加強管理和控制。三是要建立新聞媒體溝通聯系機制。“三公”經費信息公開很重要的一環是與新聞媒體保持良好的溝通聯系，建立暢通的信息溝通渠道，把握正確的輿論導向，營造良好的輿論環境，通過建立與新聞媒體的溝通聯系機制，努力促進財政部門與各主要媒體的交流合作，優化輿論環境[5]。endprint

（二）加強“三公”經費使用管理

對“三公”經費使用管理，首先要建立經費開支標準。按照中央的總體要求，中央部門和地方部門應該建立起符合本地經費開支標準，嚴肅財經紀律，加強行政成本控制，推進節約型政府建設。二是要統一會計核算口徑。對于具體的會計處理事項，要明確統一的會計核算口徑，使得單位支出有標準、核算有依據。三是要加強經費使用管理。“三公”經費會計報銷嚴格按照“一事一報”的要求執行，并加強事前審批和事后核算。重點要加強出國經費的控制，改變目前“外辦審指標，財政審經費”的審批模式，將因公出國的人員指標和經費指標由外辦統一審批，進行總量控制。并對現行出國經費審批表進行修改，增加歸國后的決算審批表，從而實現對出國經費的全過程管理。

（三）提高預算部門的預算編制和財務管理水平

對“三公”經費的預算，首先要細化預算編制，所有預算部門的“三公”經費都要按照財政部要求單列預算，強化預算執行，嚴格預算監督，為“三公”經費信息公開奠定堅實基礎。二是要加強對預算部門財務管理。通過在各預算單位全面推行公務卡結算制度，強制公務卡結算目錄，提高公務卡的使用率，限制大額現金提取和使用管理制度，減少現金直接流通和資金賬外循環。三是要加強預算執行過程中的控制。由于“三公”經費信息公開包括預算與決算兩個層面，預算與決算要信息可比。因此，在預算執行過程中，要依據年初確定的“三公”經費預算和“三公”經費開支標準嚴格控制，并定期統計通報；對于年中調整預算的，要通盤考慮，盡量在部門內部之間調整，確保“三公”經費零增長目標的實現，以與“三公”經費預決算數據、上下年度數據相對應。

（四）努力提高“三公”經費信息公開的有效性

“三公”經費信息公開，除了公布數據，還要公開數字背后的解釋說明。如何提高信息披露的有效性，可以從三個方面入手：首先是加強“三公”經費信息公開的宣傳。通過各種公眾喜聞樂見的形式加大對不同層次人群的“三公”經費信息公開的宣傳，讓社會公眾對“三公”經費信息從知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是細化“三公”經費信息公開的內容。要完善解釋說明的內容，文字表述更簡潔明了，用形象生動的圖表表述，加強解釋和注釋，做好“三公”經費信息解讀、編寫輔助參閱資料等，讓普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要暢通“三公”經費信息公開的渠道。加強門戶網站建設，做好與社會公眾、媒體、人大、審計等不同人群的溝通與互動，及時釋疑解惑，收集民意，進一步推動“三公”經費信息公開。endprint

（二）加強“三公”經費使用管理

對“三公”經費使用管理，首先要建立經費開支標準。按照中央的總體要求，中央部門和地方部門應該建立起符合本地經費開支標準，嚴肅財經紀律，加強行政成本控制，推進節約型政府建設。二是要統一會計核算口徑。對于具體的會計處理事項，要明確統一的會計核算口徑，使得單位支出有標準、核算有依據。三是要加強經費使用管理。“三公”經費會計報銷嚴格按照“一事一報”的要求執行，并加強事前審批和事后核算。重點要加強出國經費的控制，改變目前“外辦審指標，財政審經費”的審批模式，將因公出國的人員指標和經費指標由外辦統一審批，進行總量控制。并對現行出國經費審批表進行修改，增加歸國后的決算審批表，從而實現對出國經費的全過程管理。

（三）提高預算部門的預算編制和財務管理水平

對“三公”經費的預算，首先要細化預算編制，所有預算部門的“三公”經費都要按照財政部要求單列預算，強化預算執行，嚴格預算監督，為“三公”經費信息公開奠定堅實基礎。二是要加強對預算部門財務管理。通過在各預算單位全面推行公務卡結算制度，強制公務卡結算目錄，提高公務卡的使用率，限制大額現金提取和使用管理制度，減少現金直接流通和資金賬外循環。三是要加強預算執行過程中的控制。由于“三公”經費信息公開包括預算與決算兩個層面，預算與決算要信息可比。因此，在預算執行過程中，要依據年初確定的“三公”經費預算和“三公”經費開支標準嚴格控制，并定期統計通報；對于年中調整預算的，要通盤考慮，盡量在部門內部之間調整，確保“三公”經費零增長目標的實現，以與“三公”經費預決算數據、上下年度數據相對應。

（四）努力提高“三公”經費信息公開的有效性

“三公”經費信息公開，除了公布數據，還要公開數字背后的解釋說明。如何提高信息披露的有效性，可以從三個方面入手：首先是加強“三公”經費信息公開的宣傳。通過各種公眾喜聞樂見的形式加大對不同層次人群的“三公”經費信息公開的宣傳，讓社會公眾對“三公”經費信息從知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是細化“三公”經費信息公開的內容。要完善解釋說明的內容，文字表述更簡潔明了，用形象生動的圖表表述，加強解釋和注釋，做好“三公”經費信息解讀、編寫輔助參閱資料等，讓普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要暢通“三公”經費信息公開的渠道。加強門戶網站建設，做好與社會公眾、媒體、人大、審計等不同人群的溝通與互動，及時釋疑解惑，收集民意，進一步推動“三公”經費信息公開。endprint

（二）加強“三公”經費使用管理

對“三公”經費使用管理，首先要建立經費開支標準。按照中央的總體要求，中央部門和地方部門應該建立起符合本地經費開支標準，嚴肅財經紀律，加強行政成本控制，推進節約型政府建設。二是要統一會計核算口徑。對于具體的會計處理事項，要明確統一的會計核算口徑，使得單位支出有標準、核算有依據。三是要加強經費使用管理。“三公”經費會計報銷嚴格按照“一事一報”的要求執行，并加強事前審批和事后核算。重點要加強出國經費的控制，改變目前“外辦審指標，財政審經費”的審批模式，將因公出國的人員指標和經費指標由外辦統一審批，進行總量控制。并對現行出國經費審批表進行修改，增加歸國后的決算審批表，從而實現對出國經費的全過程管理。

（三）提高預算部門的預算編制和財務管理水平

對“三公”經費的預算，首先要細化預算編制，所有預算部門的“三公”經費都要按照財政部要求單列預算，強化預算執行，嚴格預算監督，為“三公”經費信息公開奠定堅實基礎。二是要加強對預算部門財務管理。通過在各預算單位全面推行公務卡結算制度，強制公務卡結算目錄，提高公務卡的使用率，限制大額現金提取和使用管理制度，減少現金直接流通和資金賬外循環。三是要加強預算執行過程中的控制。由于“三公”經費信息公開包括預算與決算兩個層面，預算與決算要信息可比。因此，在預算執行過程中，要依據年初確定的“三公”經費預算和“三公”經費開支標準嚴格控制，并定期統計通報；對于年中調整預算的，要通盤考慮，盡量在部門內部之間調整，確保“三公”經費零增長目標的實現，以與“三公”經費預決算數據、上下年度數據相對應。

（四）努力提高“三公”經費信息公開的有效性

“三公”經費信息公開，除了公布數據，還要公開數字背后的解釋說明。如何提高信息披露的有效性，可以從三個方面入手：首先是加強“三公”經費信息公開的宣傳。通過各種公眾喜聞樂見的形式加大對不同層次人群的“三公”經費信息公開的宣傳，讓社會公眾對“三公”經費信息從知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是細化“三公”經費信息公開的內容。要完善解釋說明的內容，文字表述更簡潔明了，用形象生動的圖表表述，加強解釋和注釋，做好“三公”經費信息解讀、編寫輔助參閱資料等，讓普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要暢通“三公”經費信息公開的渠道。加強門戶網站建設，做好與社會公眾、媒體、人大、審計等不同人群的溝通與互動，及時釋疑解惑，收集民意，進一步推動“三公”經費信息公開。endprint