城鎮化發展中的投融資問題

范新安

[提要] 隨著我國經濟發展的逐步深入，我國對于城鎮化的重視程度也與日俱增。21世紀是城市發展的世紀，未來的中國是城市發展的中國。當前河南省正積極推進新型城鎮化引領中原經濟區建設，城鎮化進程快速推進，城鎮化建設投融資需求快速增長與供給短缺的矛盾日益凸現，破解城建投融資難題，研究相應對策，對于加快河南省城鎮化建設，促進城市發展具有重要意義。本文通過對河南省城鎮化發展現狀分析，指出河南省城鎮化發展中的現實問題即投融資問題，最后提出解決我國城鎮化發展資金難問題的措施。

關鍵詞：河南省；城鎮化；投融資體制

基金項目：河南省社科聯、河南省經團聯調研課題（編號：SKL-2013-3124）；河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目（編號：2012GGJS-230）

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A

原標題：淺談城鎮化發展中的投融資問題——以河南省為例

收錄日期：2014年1月3日

一、河南省城鎮化現狀分析

（一）河南省城鎮化發展現狀。河南省人大常委會第四次會議審議了《關于我省新型城鎮化建設情況的專題調研報告》，報告稱，2012年底全省城鎮人口達到4，470萬人，較2007年年底增加了1，081萬人，這一年全省城鎮化率42.4%，年均提高近1.62個百分點，高于全國水平近0.5個百分點，這是新中國成立以來河南城鎮化進程最快的時期。數據表明，河南省已經站在實現高度城市化工業化的門檻上。四五年后，河南省將有一半人生活在城市。

目前，全省共有100萬人口以上的城市5個，50萬～100萬人口的城市10個，20萬～50萬人口的城市和縣城14個，10萬～20萬人口的城市和縣城30個。初步形成了大型中心城市、中小城市、小城鎮各具特色、競相發展的城鎮體系。

（二）河南省城鎮化發展特征和成就

1、小城鎮規模不斷擴大，城鎮化率提高。截至2012年底，全省城市和縣城規劃區以外的小城鎮超過1，700多個。根據《河南省城鎮體系規劃》（2010-2020），在108個縣（市）城區之外確定了308個中心鎮。小城鎮建成區面積發展至1，700多平方公里，常住人口接近1，000萬人，建制鎮城鎮化率提高到35%以上，小城鎮對全省城鎮化貢獻率約占30%左右。

2、城鎮基礎配套設施建設加快，真正實現城鎮化。基礎設施建設投資逐年增長，城鎮道路、供水、排水及污水、垃圾處理等基礎設施和公共服務設施不斷完善。據統計，截至2012年底，全省1，700多個小城鎮全部建成了垃圾收集中轉站，中心鎮城鎮自來水普及率、供氣普及率、電話普及率分別提高到2011年的80%、5.18%和89.2%，有線電視普及率達到90%以上。教育、文化、體育、衛生、養老設施以及商業、餐飲、娛樂等設施基本配套。

3、新型農村社區為城鎮化建設服務。近年來，各市縣結合當地資源環境特點與經濟社會發展狀況，因地制宜，試點先行，積極探索各具特色的新型農村社區建設與發展模式，形成了城鎮帶動型、園區聯動型、合村并鎮型、綜合開發型、整體遷建型、舊村整治型等模式。截至2012年6月底，全省共啟動新型農村社區建設試點2，300個，累計完成投資630多億元。

4、新農村建設成效顯著，農村居住環境得到改善。隨著農村城鎮化和新農村建設的發展，村莊空間布局與居住環境逐步優化。一是村莊和人口數量逐年減少。截至目前，全省農村人口減少至6，072.5萬人；二是農村基礎設施逐步改善。2011年累計完成農村基礎設施建設財政投資67.54億元，僅2011年就新建村莊道路4，700公里，村莊（社區）集中供水設施19，292個，新增供水管道40，523公里，新建污水處理設施635個，生活垃圾收集點13，407個，游園綠地320個；三是農村居住條件不斷提高。2011年全省農村建房40.1萬戶，新建住房中框架結構占20%，磚混結構占80%左右，比2002年分別提高了60%和45%；四是農村危房改造試點工作取得突破，河南省超額完成中央下達的農村危房改造任務，切實為改善農村居住環境貢獻力量。

5、部分城市實現“兩免一補”城鄉覆蓋。在城鎮化發展中，戶籍政策是群眾關注的焦點之一。據了解，鶴壁、濟源、鞏義、舞鋼、義馬、新鄭、偃師7個城鄉一體化試點城市在全省率先實行了以實際居住地登記入戶的戶籍政策，基本實現了“兩免一補”城鄉全覆蓋，初步建立了城鎮居民醫療保障制度和城鄉統一的就業服務體系，積極推進了基礎設施和鞏固服務設施向農村延伸，城鄉居民生產生活條件不斷改善。

總之，河南省在加快城鎮化建設進程中，堅持以村鎮規劃作為先導，以小城鎮建設為平臺，以基礎設施建設為主要出發點，以創新的模式推進農村城鎮化發展。快速發展的同時，總是伴隨一系列問題的產生。

二、河南省城鎮化發展投融資現狀及存在的問題

當前，河南省正積極推進新型城鎮化引領中原經濟區建設，預計2013～2015年城鎮化投資需求分別為2，981億元、3，740億元、4，691億元，3年累計需投資11，412億元。由于資金需求量大，城鎮化融資主體和融資方式單一、融資渠道不暢、配套設施不完備等因素，未來河南省城鎮化建設存在巨額的資金缺口。為此，創新城鎮化建設投融資機制，增強新型城鎮化建設的資金保障能力至關重要。

（一）河南城鎮化發展資金需求分析

1、基礎設施建設資金需求。城市基礎設施建設包括市內道路、橋梁、隧道等交通設施、水電氣暖等各類管網的更新和維護。隨著城鎮化的發展，大量非農業人口涌入城市，對城市的承載力提出了新要求，增加城市基礎設施供給，成為河南省城鎮化發展的重要任務。城市基礎設施建設資金主要有需求量大，使用周期長，經濟效益低等特點。

2、公用事業資金需求。城市公用事業建設也是城鎮化進程中需要不斷完善的重要任務之一，主要包括環境衛生、安全、自來水、電力、燃氣、熱力、文化體育場所、郵政通信建設等。公用事業投資一般金額大，只涉及特定的社會成員利益，且具有壟斷性和收費地區差異大的特點。endprint

3、公共服務建設資金需求。在城鎮化進程中，公共服務設施建設也是一項重要的任務，主要包括就業、養老、住房、衛生、醫療等各項保障設施。公共服務具有基礎性和廣泛性的特征。公共服務是人類生存和發展的基礎條件，公共服務是否到位也是衡量城鎮化水平高低的重要指標，這體現了公共服務的基礎性特征。同時，公共服務也有廣泛性，尤其是基本公共服務，它不是特定針對某一個人或某幾個群體，而是影響到全社會每一個人、每一個家庭的。在河南省城鎮化進程中，隨著城市基礎設施和公用事業的不斷完善，城市公共服務水平也亟須提高，為此也需要投入大量的資金，由此形成了河南省城鎮化建設中的又一個資金需求。

（二）河南城鎮化建設投融資存在的問題。河南省城鎮化建設投融資主要存在投融資主體和投融資方式單一、投融資渠道不暢、配套設施不完備問題，導致城鎮化建設過程中資金出現重大缺口，影響城鎮化發展的進程。

1、資金來源受到資金提供者客觀條件限制。目前，各地區新型城鎮化資金來源主要有：一是市、縣、鄉政府的專項建設資金；二是地方政府對包括危房改造、“村村通”工程等項目資金進行整合，用于新型城鎮化的基礎設施建設；三是個人和社會的捐助；四是農民自己出錢購房。但是這四類資金來源或多或少都受到客觀條件的限制。首先，地方政府要用雄厚的財政收入才能為城鎮化建設提供專項資金。其次，地方城鎮化建設靠中央轉移支付理論上不存在問題，但使用起來有些“名不正、言不順”；靠個人和社會捐助隨意性太大，不能成為資金的一項可靠來源。最后，受到收入水平的限制農民可能買不起房子，這些都會使城鎮化建設資金產生缺口。

2、項目本身的特點導致投融資主體單一。由于經濟比較落后，長期以來河南省市級以下財力相對較弱，無法充分滿足城鎮化迅猛發展的資金需求。主要是投融資主體相對單一。長期以來，基于對城市基礎設施公共產品屬性的認識，政府一直是城市建設的主要投資主體，長期以來財政投入成為城鎮化建設資金的主要來源，城鎮化建設過程中，配套設施的建設至關重要，尤其是在城鎮化建設過程中，基礎設施建設幾乎都是從零開始，特別是基礎設施建設需要投入大量的資金，但由于基礎設施屬于公用性項目，盈利模式受到政府制約，投資回收期長，經濟效益很低，很難引入其他資本，投入資金來源主要是財政撥款和銀行信貸，而僅靠財政撥款和銀行信貸是滿足不了資金需求的。河南省城鎮化建設資金不足，成為河南省城鎮化建設落后的重要原因。要推進城鎮化進程，就必須引入民間資本和外資到城鎮化建設中。

3、投融資方式單一。目前，全省各地積極搭建投融資平臺，為城鎮化建設投融資服務，但主要還是依靠地方政府運作，風險由政府承擔，招商引資的運作方式大都是以土地換投資，先進融資方式應用很少。

4、投融資渠道不暢，導致籌資額不足。地方政府是河南省城鎮化建設進程中的主要投資主體，但由于地方政府可支配財力無法滿足龐大的資金需求，地方政府也主要依靠外部融資來解決資金需求。河南省城鎮化建設籌資渠道不暢導致籌資難度大：第一，隨著國家宏觀調控的持續加碼和金融機構對地方融資平臺貸款的收緊，河南省政府融資渠道受阻；第二，由于我國土地國有化和相關政策規定，限制了民間資本進入城鎮化建設領域；第三，地方政府發行債券受到法律和政策的限制，河南省不屬于地方債的發行試點，地方債融資也受到限制。地方政府只能靠銀行信貸，中央財政代地方發債、城投公司發債等來籌措資金。

雖然現有方式的融資在加強河南省基礎設施建設，城鎮化發展過程中發揮了積極作用，但必須認識到，現有的地方政府融資方式、項目經營方式并不能滿足河南省快速城鎮化進程的資金需要。為了應對“十二五”時期河南省快速城鎮化發展的資金需求，投融資體制改革和創新勢在必行。

三、解決河南省城鎮化發展資金問題的措施

要推動河南省城鎮化發展，解決資金問題是第一要務，解決地方在城鎮化發展中資金難題的關鍵在于尋求投融資的可持續之道，其根本在于構建一套科學的、完善的、發達的投融資體系。基本思路是“六化”：投融資主體多元化、投融資方式市場化、民間投融資活躍化、投融資渠道多樣化、投融資制度創新化、城市區域金融中心化。

（一）投融資主體多元化。以前河南省城鎮化發展過程中資金來源主要以政府主體為主，但隨著城鎮化發展的加快，要求與之配套交通、供水供電等基礎設施，需要的資金也越來越多，僅靠政府主體滿足不了，因此實現投資主體多元化可以緩解政府資金壓力，使城鎮人民生活質量更加有保障。投資主體多元化即政府主體與市場主體都是投融資主體，兩者相互補充、缺一不可。政府和市場同時為城鎮化發展買單。眾所周知，政府主體投資首先關注的是社會效益，而市場主體更關注的是經濟效益。對于任何一項城鎮化發展中的社會公共產品和基礎設施都要由政府主體和市場主體風險共擔、利益共享。即對于公共產品和基礎設施建設既不能由政府完全大包大攬，也不能完全市場化，要在政府和市場之間進行權衡，形成一種最優組合，既能提高市場主體的積極性，吸引社會資金的投融資工作，又能減輕政府主體的壓力，取得應有的社會效益。總之，投資主體多元化，可以使政府主體和市場主體都能夠在風險適度的前提下獲得收益，使投融資工作真正可持續發展。

（二）投融資方式市場化。投融資方式市場化能夠提高投融資能力，增進投融資效率，為城鎮化發展持續提供有力的資金保障。市場主體的目標是追求利益最大化，通過投融資方式市場化能夠實現社會資源的最有效配置。投融資應以地方政府為引導，允許各種市場主體通過各種手段進行城市化建設，對于不能產生經濟效益的項目以政府投資為主，其余項目應鼓勵市場主體利用各種方式進行投融資。另外，資本市場也是我國地方政府城鎮化發展的一個重要載體。資本市場融資的直接性、長期性和便捷性使其頗受歡迎。城市基礎設施一般都是規模大、價值高，收益期長，與資本市場的投融資特征相符，如果利用得當，能夠使兩者相互促進。比如可以發行市政債券、基建股票、城建專項基金等都能通過資本市場吸納市場資金，為城鎮化發展所用。endprint

（三）投融資渠道多樣化。以前河南省的城鎮化建設的融資渠道為主要依靠政府動員財政性資源來滿足基礎設施的資金需求。依據發達國家在基礎設施融資經驗來看，地方政府則通過發行市政債券等方式為基礎設施融資。我國城市地方政府資金來源過分依賴于出讓土地收益和銀行貸款。然而，在資本市場比較發達的今天，無論是國有公用事業還是民營基礎設施企業，都可以通過政策性銀行、商業銀行、股票市場、債券市場和信托機構等渠道取得建設資金和運營資金。同時，還可以通過項目融資等方式直接從國內外企業法人和自然人獲取資金，一些信用水平較高的企業，甚至可以獲得國際多邊金融機構和國際金融市場的支持。可見，一個多樣化的投融資渠道體系已在我國形成，為城市建設和發展融通了大量的資金。

（四）民間投融資活躍化。在推進城鎮化建設中，要采取多種措施吸引民營資本進入城鎮化基礎設施建設。一是引導民間資本投資城市基礎設施建設。通過稅收減免、財政補貼等方式，鼓勵民間資本以參股、控股、獨資等方式投資供水、電力、燃氣、交通等城市基礎設施建設；引導民間資本參與發展醫療衛生、教育、培訓、社會福利、文化體育等公共服務事業；二是疏通民間資本進入城鎮化建設領域的渠道。營造民間資本發展環境，探索和創新城市基礎設施經營模式，鼓勵民間資本以債權、參股等方式投資地方融資平臺公司；三是積極探索公私合伙經營模式，建立民間投資與政府投資的合作機制。一方面國家財政壓力減輕，公共投資建設可以得到更好的發展，進而為國內經濟的進一步發展奠定良好的基礎；另一方面民間資本的發展又能為公共投資建設項目提供更充足的資金，這是一個良性循環的過程。活躍民間資本有利于強化基礎設施項目的管理，提高投資效率，民間資本進入基礎設施投資領域，首先是要控制和防范投資的經營風險，要求政府對彌補成本的基礎設施產品或服務的價目進行承諾，從而有利于基礎設施投資領域企業運營效率的提高。

（五）投融資制度創新化。投融資制度創新，可以提高融資效率，減小融資壓力，投融資制度創新主要包括財政制度創新、金融制度創新和信用制度創新。

1、財政制度創新。目前，城市政府存在兩個主要收入來源：一是地方財政收入，包括稅費、中央財政撥款、國有資產轉讓收入、國有土地經營權轉讓收入等；二是負債收入，包括國債轉貸、銀行貸款、國際金融機構貸款等；影響城市建設和發展資金投入的基本要素是中央政府與城市政府事權與財權的劃分結構；從負債收入來源看，影響城市政府建設資金規模的基本要素是能夠籌集到的債務規模有多大。財政制度的創新主要有兩個方向：擴大城市政府財權和允許地方政府發行債券。擴大城市政府財權，因為城市政府比中央政府更了解城市的基本需要，對城市基礎設施建設更有合理的安排，能夠使社會資源更高效地配置。允許地方政府發行債券，增加了地方政府的資金來源，為城鎮化發展提供充足的資金。

2、金融制度創新。金融制度創新的根本目的是解決我國城市建設和經濟發展中現有金融體制低效率的問題，為了確保城市化發展中地方投融資體系的科學、完善和發達。金融制度創新可以從幾個方面入手：加快政策性銀行的商業化進程，使城鎮化建設資金更加市場化；加快資本市場的發展，大力發展債券市場，允許多主體參與證券交易，增加融資渠道；加快金融產品創新，引入籌資新媒介，為城鎮化建設籌資服務。

3、強化城鎮化建設的財稅支持。要加大城建稅征收和清繳力度。城建稅是為了加強城市的維護建設，擴大和穩定城市維護建設資金的來源開征的一個稅種。通過城建稅籌集城鎮化建設資金，能夠形成促進城鎮化加快發展的資金保障。

4、信用制度創新。良好的信用環境是投融資體系建立的必要條件，并有賴于信用制度體系的建立和不斷創新，完整的信用體系：包括信用法律體系、征信評價體系、信用中介體系三個層次。當前推進信用體系建設，需要政府、銀行、企業和個人共同發揮作用，加強政府主導作用、嚴格銀行信用評級和企業、個人信用管理。

（六）城市區域金融中心化。城市區域金融中心化，即該區域中心金融機構眾多，發達的金融市場，金融工具齊全、品種繁多、金融設施先進。提高融資效率，為城鎮化發展投融資提供重要的場所和手段。

總之，構建一套科學的、完善的、發達的投融資體系，推進投融資體制改革，解決城鎮化發展中的資金問題，能夠加快城鎮化發展的進程，擴大城鎮化規模，加快城市建設，促進城市發展，加強基礎設施建設，提高我國人民整體生活質量。

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