財政專項資金管理中存在的問題和對策

●賀宏洲

近年來，隨著經濟持續快速發展和財力狀況不斷改善，各級財政用于支持經濟建設和社會事業發展的專項資金規模明顯擴大。在財政專項資金使用和管理層面，財政部門也大都采取細化預算編制、整合項目資金、加強績效評價、健全監督機制等一系列強有力的措施，推動了專項資金使用績效逐年提升，保障了各級政府重大決策部署的有效落實，促進了區域經濟社會又好又快發展。

一、目前財政專項資金管理中存在的問題及成因

（一）存在的問題

隨著財政專項資金規模不斷擴大，使用管理過程中存在的一些深層問題也逐步顯現出來，特別是供需矛盾尖銳、項目種類繁多、資金投向分散、預算基數固化、管理職責交叉、使用效益不高等問題比較突出，削弱了預算的嚴肅性和約束力，制約了政府統籌配置財力資源的空間，影響了財政專項資金使用效益的充分發揮。主要表現在：

1、將專項資金轉入結余和往來科目，連年結轉，隨意支出。個別單位擅自將一些專項資金通過基層單位轉入應付、暫存款科目；有的將專項資金年終虛列支出，轉入了“暫存款”和“其他應付款”賬戶，隨意支出；有的連年結轉，轉移資金；有的轉入結余科目，與機關正常經費混合核算，使用專項資金彌補其他資金不足。這也是專項資金撥付不及時、到位慢、結余滯留的根源所在。

2、項目管理粗放。由于多方面的原因，財政部門在項目審核上，幾乎說不上話，只有撥款的義務。不少主管部門都把時間和精力集中在具體項目的安排上，熱衷于多立項目、立大項目，而對這些項目的經濟價值缺乏深入、科學的分析論證。對如何管理監督項目投資很少有全面周到的考慮。當前雖然已普遍實行了“先論證項目，再申報資金”的申報程序，但一些用款單位想方設法爭取上級財政專項、虛增用款資金的現象還存在，從而形成專項的滯留或挪用，嚴重降低了財政資金的使用效益，同時使違規操作成為可能。

3、專項資金核算欠規范。部分單位將項目資金與基本經費混列混支，賬面難以反映專項資金結余。少數單位在資金到賬前已經開始項目實施，資金到賬后，未及時對以前發生的項目支出進行調賬處理。尤其是取消會計集中核算后，大多數預算單位由于缺乏專業財會人員，未能及時處理會計憑證、登記會計賬目、進行會計核算，亦無法編制完整的會計報表。

4、專項資金使用效益不高。當前在專項資金管理使用過程中，“重預算輕管理、重分配輕監督、重使用輕效益”的現象還普遍存在。從近幾年對財政專項資金的監督檢查情況看，年年查，年年都存在使用效率不高、效益發揮不佳、追蹤問效不夠等問題。比如，在財政支出過程中，有的部門上報項目盲目性較大，導致預算已安排但沒有與之相適應的具體項目，或項目實施進度緩慢，致使資金預算與項目實際脫節、財政支出進度上不去、預算執行前松后緊、年終突擊花錢和結余結轉較大等；有的專項資金沒有及時撥付到項目實施單位，有的資金撥付到了實施單位但未能及時撥付到具體項目，影響項目實施的時效性；有些項目縣區拿不出配套資金，搞虛假配套或將配套改為自籌，導致項目延期開工；有的在申請專項資金時對工作人員經費、工程驗收經費、解決遺留問題等費用來源不明確，在具體使用時造成部分項目資金被擠占；有的項目雖已建成但卻沒有投入使用，形成極大的損失浪費。

（二）成因

歸結財政專項資金違規違紀問題產生的原因，主要有以下四點：

1、項目基礎管理工作薄弱。項目上報時缺乏科學論證和嚴密的監督審核程序，虛假、置換項目乘虛而入。

2、多數單位重爭項目，爭投資，輕決策論證，輕基礎管理。有的將爭取專項資金列入單位目標考核項目之一，誘發了單位千方百計報項目爭資金的熱情，沒有項目的以有項目的單位名義虛報項目，專款下達后實行資金分享。

3、資金管理不規范。由于專項資金名目繁多，涉及面廣，投資來源渠道多，投資主體多元化，資金撥轉環節多，銀行戶頭多，有的財政和主管部門層層撥轉，也有交叉撥付，有的財政部門與主管部門聯手，主管部門與項目單位聯手，采取多種方式擠占、挪用、截留資金；同時，政府采購管理滯后，程序不夠規范透明，缺乏監管制約機構，存在著暗箱操作的空間。

4、部分單位的領導財經法紀意識淡薄，有法不依，執法不嚴。加之執法部門對查出的問題處理力度弱，失之于寬，失之于軟，對單位處理處罰多，追究個人過錯責任少，致使作弊手段愈來愈隱蔽，違紀手法多種多樣。同時，由于監督過程不完整，很難實現事前事中監督及跟蹤檢查，絕大多數是在事后監督。而一些違規違紀部門的過錯行為早已導致了財政的損失，無法挽回。

二、強化財政專項資金管理的思路與對策

令人欣慰的是，各級黨委、政府已經清醒地認識到了財政專項資金管理中存在的問題，并紛紛從頂層設計入手，因地制宜出臺了一系列改革專項資金管理的辦法，比如目前自上而下正在高位推動的財政專項資金項目庫管理等等。但是，筆者以為，任何政策的制定和實施都有一個漫長的過程，任何問題的解決也絕非一日之功。與醫生診病除了“望、聞、問、切”還需輔以心理治療同理，解決財政專項資金管理中存在的這一系列“痼疾”，更需要從體制之內狠下“猛藥”。

（一）改進目標責任制考核體系，使各級、各部門對財政專項資金的“畸形”需求回歸理性

財稅體制改革以來，一方面，市縣財力相對縮小，而事權范圍卻在逐年擴大。市縣政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、維護穩定等諸多責任，涉及這部分的支出，中央負擔的比重很小，大頭留給地方，導致地方超越自身財力辦事業；另一方面，分稅制財政體制將地方稅權完全集中于中央政府，市縣兩級政府只擁有個別稅種有限的稅權，加之地方稅種主體地位不突出，稅源零星分散，征管成本高，地方稅收收入遠遠滿足不了市縣政府支出的需要，財政自給率不斷下降。再加之目前實行的稅收垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財政收入預算難以落實，割裂了預算收支的統一性。尤其是，當前各級政府，尤其是市縣政府為了爭先進位和緩解財政入不敷出的狀況，無一例外地將財政收入增幅納入目標責任制考核體系，年年加大稅收任務指標，不斷加重企業稅賦，導致稅基萎縮，反過來又進一步加大了市縣財政緊張局勢。“虛收空轉”幾乎成了財稅部門“沒有辦法的辦法”。各職能部門為了彌補經濟、社會建設資金的短缺，更是紛紛被套上“爭項目、爭資金”的“籠頭”，這一同樣與目標責任考核掛鉤的硬性指標，令職能部門苦不堪言。從這個層面上講，組織部門科學合理地設置目標責任考核體系已成當務之急。這是制約專項資金管理的最重要瓶頸因素和根源所在，我們必須予以正視和重視。

（二）引入第三方績效評價機制，科學合理編制專項資金預算

當前，各級財政已全面實施財政專項資金項目庫管理辦法和專項資金績效管理辦法，專項資金項目計劃也已細化到了具體項目。但是，這其中有兩個核心問題值得商酌。其一，進入項目庫的項目是否貫徹了本級政府、本部門中長期發展規劃的意圖？其二，這些項目資金到了來年會不會因為領導更迭或者規劃改變需要二次追加？要解決這兩個問題，其一，建議引入第三方面會商聯審機制。即：聘請具備項目專長、且在各自行業、領域內有一定權威的專業人員，會同執業信譽良好、專業水準突出的會計人員，組成“第三方合議庭”，對每年上報財政部門的財政專項資金進行嚴格的綜合評審、答辯、復議，以確保專項資金預算編制的科學性、前瞻性、合理性。其二，嘗試推行財政專項資金二次分配制度。即：一方面，由財政部門會同專項資金主管部門，對已過期限或不符合實際的各類專項資金管理辦法進行重新修訂，切實提高專項資金預算編制的可操作性。另一方面，要著重設置量化的技術指標和準入條件，嚴格規范專項資金使用范圍、分配原則、分配對象、分配標準等重要分配要素，對專項資金使用范圍、對象有交叉重復的部分專項資金管理辦法進行板塊整合，明確同類項目只能申報一個項目資金補助，避免專項資金重復補助。另外，對基礎設施建設項目，要明確建設責任主體，按屬地管理原則，將項目所在縣區級政府作為項目建設的責任主體，資金由所在縣區政府投入為主，省市財政采取以獎代補等方式給予專項補助，增加縣區政府對財政專項資金分配的參與權和自主權。同時，建議邀請紀檢、監察、審計部門列席第三方會商聯審會議，加強對財政專項資金二次分配事前、事中和事后全環節的監督，確保財政資金分配過程公開公正、合法合規。

（三）資金管理和賬戶管理并重，強化專項資金運行全過程管理

首先，要規范資金來源渠道。對補助市級部門和縣區的專項經費，做到一個 “漏斗”對下，一律通過財政國庫一個口往來。對市級部門要堅持通過主管部門的財務這個“口子”，避免多頭多渠道申請經費的現象。其次，要加強銀行賬戶的管理。對多頭開戶開立銀行賬戶的單位，一經查出，要追究當事人和開戶銀行的責任。對各類專項資金實行國庫統管，分類負責，歸口管理，保證各部門項目資金職能不變，管理不亂，專戶存儲，專賬核算和專款專用。第三，要加強部門管理的運作。實現功能互補，合力開發，優化資源配置。部門之間也要構建共同監督機制，防止項目多渠道申報，套取項目資金問題的發生。第四，要建立財政資金安全報告制度。研究財政資金安全等級評估指標，建立財政資金安全評價體系，把對財政資金運行的安全性動態監測情況定期向有關領導報告，并根據違規違紀具體情況向相關部門通報。此外，還要逐步加強對預算單位銀行賬戶和財政專戶的管理，深入前沿進行預算真實性審核，從預算編制和執行環節嚴格堵塞一切導致財政資金損失浪費的漏洞。