強化我國政府購買服務預算管理和資金監管的建議

●張 明

自1970年代以來，由于公共政策失敗、公共物品供給低效、政府機構膨脹、尋租與腐敗等問題，在成熟市場經濟國家引發了行政改革熱潮，在公共選擇理論主導下，新公共管理改革措施逐漸推行。其中政府購買服務作為新公共管理改革的具體措施，逐漸改變著充斥理性官僚體制缺陷和弊端的傳統政府的社會治理模式。我國自2013年政府機構改革明確提出加大政府購買社會服務方針后，目前，國務院辦公廳已頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，財政部也出臺《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》；一些省級《政府購買服務清單》已相應制定并予以實施。政府購買服務繁榮發展在即，相應的監督管理業務亟待執行，特別是政府購買服務的預算管理和資金監管制度建設和業務處理等，已成為各級政府及財政面臨的亟待解決的問題。

一、我國政府購買服務發展現狀

（一）我國政府購買服務發展

我國政府購買服務大約始于1990年代中期，1995年上海浦東新區探索政府購買公共服務方式。2002年我國頒布《政府采購法》規定，政府采購對象為貨物、工程和服務，并將政府采購服務定義為“指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。

自此，全國各地（如無錫、深圳等）政府購買服務試點不斷增多，購買服務量不斷增加。從早期的編制外聘服務人員，發展到涉及教育、扶貧、養老、公共衛生、社區發展、環境保護等諸多領域，在探索轉變政府職能、節約財政資金、提高公共服務質量等方面發揮了積極作用。據不完全統計，到2005年上海各區縣政府和市級相關各部門，每年用于購買民間組織服務的資金從幾百萬至數億元不等。以至于“十一五”期間，政府購買服務成為上海、無錫等地方政府改革的主要思路之一。

同時我國政府購買服務還邁出了與國際接軌的步伐。2005年前，我國陸續出現一些地方政府向國內外NGO購買小額服務。2006年初國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會，共同實施的“NGO與政府合作實施村級扶貧規劃試點項目”，通過向NGO開放扶貧資源的公開招標，17家投標的NGO中有6家中標，成為我國第一次高規格向NGO公開競標購買公共服務。

近兩年來，相關領域及部門率先試行政府購買服務并取得成效。2012年底民政部、財政部出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》。2012-2013年中央財政每年安排專項資金2億元，用于支持社會組織參與社會服務。民政部累計購買發展示范、社會服務試點、社會工作服務示范、人員培訓示范4大類共850項服務。京、津、冀、滬、粵等地已建立政府購買服務制度，滬、蘇、浙、贛、粵等已開展社會組織公益創投。這些地區社會公益財政投入與采購力度增加，民生性政府購買服務項目增加，區域性公共服務市場蓬勃發展，為區域經濟增長和社會就業做出積極貢獻。

（二）我國政府購買服務存在的問題

在我國政府購買服務繁榮發展的同時，也存在以下明顯問題：

1、政府購買服務范圍有限，大量公共服務未納入現行政府采購品目。到2013年底，我國《政府采購品目分類表》中，政府購買服務范圍只包括印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業等11大類項目。大量的適合采取市場化方式提供的、社會力量能夠承擔的、具有突出公共性和公益性的公共服務，如教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務種類尚未明確納入，以致政府購買服務范圍有限，在更寬泛的社會服務領域，缺乏相對明確的法律依據和具體的業務制度規范。

2、現行政府采購品目名類中的服務項目，目前主要由相關行政事業單位自行提供解決，從社會購買的部分相對較少。眾所周知，在我國經濟管理體制轉變，以及社會發展、管理方式、管理水平提高過程中，行政事業單位機構職能重疊、編制超員幾經分流。現行政府采購品目中的服務類項目，大多成為相關行政事業單位分流實體承擔的后勤服務，正所謂“肥水不流外人田”，這些政府購買服務一定程度上成為相關行政事業單位解決超編人員或本部門創收的重要渠道。

以上問題雖是我國經濟轉軌的必然，但也是我國市場經濟發展必須解決的問題，更是目前富強民主文明和諧社會主義現代化國家建設，實現中華民族偉大復興中國夢必須解決的問題。因為，該問題不僅導致我國行政事業單位機構臃腫，公務員規模龐大、人浮于事，民間議論的官民比(1/26)較高(2012年數據[公務員約689萬+事業人員約3000萬]/總人口)；也導致不少領域公共服務質量效率不高、規模不足和發展失衡等。同時也相當程度地影響我國公共服務市場體制建設，影響公共服務提供主體和提供方式多樣化進程，以及政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的創新型公共服務供給模式的形成；影響政府進一步強化公共服務職能，有效動員社會力量，構建多層次、多方式公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效公共服務，滿足群眾日益增長的公共服務需求目標的實現。

（三）我國政府購買服務改革的頂層設計

2013年3月國務院頒布 《國務院機構改革和職能轉變方案》明確要求，公平對待社會力量提供醫療衛生、教育、文化、群眾健身、社區服務等公共服務，增加政府購買服務力度。同時國務院辦公廳下達《關于實施 〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》，指定財政部、發改委會同衛計委、教育部、文化部、民政部、農業部、人社部等有關部門負責，于年底前提出具體政策。9月國務院辦公廳頒發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，從政府購買服務的重要性，指導思想、基本原則、目標任務等總體方向，購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理等業務規范，組織領導、健全機制、監督管理、宣傳引導等組織實施執行等方面做出明確規定。這不僅標志著我國統一的政府購買服務的制度基本明確并建立，而且預示著我國政府購買服務未來繁榮發展的趨勢。

二、我國政府購買服務的預算管理及資金監管現狀

（一）我國政府購買服務的預算管理及資金監管現狀

我國政府購買服務的預算管理及資金監管現狀，是原有(2013年以前)政府采購品目分類下，我國相關行政事業單位使用政府預算資金提供政府采購品目中的服務類項目的管理監督狀況。具體包括：（1）原有政府采購品目中11類服務項目購買涉及的政府預算及單位資金；（2）相關貨物商品采購如辦公室電話、電腦、打印復印機，汽車、建筑物和各類基礎設施工程等兼有服務購買所涉及的政府預算及單位資金，即上述相關貨物商品一定期限的售后服務購買資金。

由于政府采購及監管尚屬我國市場經濟建設中的新領域，相應的預算管理和資金監管在理論上、業務制度上都比較粗略，以致現有政府購買服務的預算管理與資金監管，既未分門別類單獨予以重視，也未根據其特點實行有一定針對性的監管，而是未加區別地并入政府采購管理。我國政府采購的預算管理及資金監管現狀，基本也就是我國政府購買服務的預算管理及資金監管現狀。

（二）我國政府購買服務的預算管理及資金監管問題

在我國政府采購及管理現狀條件下，我國政府購買服務及其預算管理和資金監管問題主要表現如下：

1、政府采購預算對購買服務資金的約束力不強。由于長期計劃經濟及政府預算管理方式的影響和制約，我國政府采購資金管理粗略的問題比較突出。具體表現：一是政府預算編制較簡單粗糙。人員支出、公用支出和項目支出明細，尚未細化到政府采購及服務購買目錄，財政總預算控制不能有效把握采購單位的具體購買資金額度，采購資金失去必要約束；同時預算編制粗糙，缺乏項目明細，給部門和單位可乘之機，“跑部錢進”、預算追加頻繁、重復和超標采購現象較普遍。二是政府采購預算尚未明確成為我國政府預算體系中相對獨立的預算范疇，預算編制的相關部門參與、全面分析、科學預測、標準控制等技術，尚未被運用于政府采購總體及其服務購買分類的論證、管理、控制。三是本應納入政府采購預算的服務購買項目，不是被納入人員、公用等基本支出編制，就是被納入項目預算編制；以致服務購買支出標準控制偏離業務實際，不是無服務類購買預算，就是服務類購買預算編制欠專業、欠科學。四是個別自收自支單位采購未納入政府采購預算，臨時采購、同一項目重復零星采購等無規模效應現象不少，政府采購陷于被動和應付狀態，工作效率低下。五是年度政府采購計劃下達較遲 (通常為3月底-4月初)，影響年度內購買服務的及時執行。因此，政府采購預算對購買服務資金管理預算約束力不強，存在財政監督失控，支出單位隨意自主支出較普遍，資金使用效益低下、浪費等問題。

2、政府采購資金來源分散，購買服務及資金監管缺失。根據財政部和人行相關規定，目前我國政府采購資金主要來源于財政性資金和與財政性資金相配套的單位自籌資金。財政性資金是財政預算安排(含預算執行追加)的資金和按規定繳入財政專戶的財政性資金(原“預算外資金”)，單位自籌資金是采購機關按政府采購項目要求比例單位配套安排的資金。實際操作中根據資金來源不同，主要分以下幾種業務處理方式：

一是區別式，即不同采購項目、不同資金來源，采用不同支付方式。納入政府集中采購目錄的采購項目，采購資金由財政直接支付；部門集中采購項目，采購資金由上級主管部門直接支付；單位分散采購項目，采購資金由單位自行支付。而部門集中采購直接支付的資金可分為預留和單位繳入，預留是主管部門按財政下達的部門采購預算，批復單位采購預算和下達采購計劃時，按預算額度將屬于部門集中采購直接支付項目的資金，直接劃入主管部門采購資金專戶不再撥付單位；單位繳入是單位按采購項目預算比例，在采購執行中繳入采購專戶的資金。部門集中采購的項目并直接支付資金是目前運用最多、核算資金量最大、方法最復雜的政府采購類別，突出表現為采購資金匯集、采購合同執行不及時、采購資金支付不到位、年終結算等方面，存在制度欠統一、執行欠規范、相關部門和財政監管缺失等問題。

二是分散式，即政府采購資金按原渠道由各部門、各單位分散支付。預算上政府采購資金與其他資金一道由財政撥給單位，在政府采購管理機構監督下，各單位按公開程序招標、競標，執行采購合同并支付資金，完成采購業務。顯然，在我國市場經濟發展的當下，這種分散執行、支付采購方式，相當不利于政府采購的預算管理和資金監管。

三是統管式，即政府采購管理部門開立銀行賬戶，各部門或單位采購資金劃入該賬戶，由政府統管。政府采購管理部門根據政府采購預算，執行相關采購業務，按合同從采購賬戶支付供應商采購資金。該方式雖有利于統一執行政府采購工作和管理采購資金，但條件是改變現有權利格局，建立政府采購管理部門并賦予職權，同時還應加強財政監管。

3、政府購買服務資金效率較低。首先，我國政府購買服務資金效益較低，只是財政資金效益較低的一方面。受計劃經濟及傳統管理方式影響，我國財政重分配、輕管理現象依舊突出，資金撥付后的執行、監督和使用效果評價等業務非常滯后。我國各級政府預算支出總額是相對剛性的基數體制分配方式(基數×[1+增長率])，通常只增不減。每年支出按年初預算分月層層撥付資金，用款單位自主使用財政資金。在這種背景下，政府預算支出及購買服務資金使用效率不高并不奇怪。其次，小批量分散采購和購買服務，不能充分利用市場競爭和買方市場節省采購成本。第三，“長官意志”、“政績工程”主導購買服務項目決策和資金使用，其中的不透明、不公開、隨意性強甚至滋生腐敗，以致購買服務資金低效甚至浪費。

4、受政府采購資金結算不力影響，政府購買服務資金也存在支付不及時的問題。隨著我國政府采購發展，早期單純買賣和一次性付款方式，已不能滿足政府購買服務的需要。目前，大額的政府購買服務常常因出現服務項目決算突破預算，而出現資金到位不及時或拖欠服務費支付等結算問題。既影響政府采購參與市場競爭的形象，也影響公共服務供給市場的發展。

5、政府購買服務信息還欠缺相應的公開、透明。受我國政府采購信息公開、透明大環境的影響，我國政府購買服務信息也存在相應的公開、透明欠缺問題。一是許多應實行社會購買的公共服務項目，被相應部門或單位的經濟實體壟斷提供，社會對項目論證、招投標實施根本不知情，項目實施及效果情況也未向社會公開。二是“領導意志”干預服務購買項目論證、執行甚至評估，同時也就干擾了項目信息的公開、透明。因為，現實中人們都會因某領導在某場合對某項目曾發聲，而回避提及項目的相關信息。

三、強化我國政府購買服務預算管理及資金監管制度建議

根據國務院、財政部發展我國政府購買服務的相關指示及精神，在我國現有政府采購制度實踐基礎上，未來一個時期強化我國政府購買服務預算管理及資金監管的具體可行措施，主要可從以下幾方面考慮：

（一）嚴格政府采購預算編制、執行和決算審查，強化政府購買服務預算管理

政府購買服務是政府采購的子系統，強化政府購買服務的預算管理，取決于政府采購預算管理的強化。在現有的政府集中采購、部門集中采購和單位自主采購條件下，嚴格政府采購預算編制、執行和決算審查，是強化政府購買服務預算管理的前提。因為，嚴格預算管理，推進政府預算信息公開化、透明化，是黨十八大對財稅體制改革提出的首要任務。從政府采購預算管理著手，強化政府購買服務監管，在觀念意識和改革支持度上可行性很高。同時政府采購預算編制、執行和決算審查屬于具體業務處理，相關利益基本不涉及具體經辦人，且實施過程涉及的人不多、面不廣，有實施執行條件。嚴格政府采購預算編制、執行和決算審查具體包括：

1、所有政府采購項目必須納入部門或單位預算編制。這在目前形勢下或許不會有來自領導層面的阻力。

2、細化政府采購項目預算編制。細化預算是預算編制業務的具體工作和技術處理，會增加具體業務工作量、工作難度和技術含量，同時細化程度因人而異，如下表所示，措施阻力是經辦者業務能力。

3、采購預算執行必須嚴格按預算實施。這可能是當下誰也不愿去觸的紅線了。

4、嚴格政府采購預決算審查。預決算審查質量及監督作用取決于審查者的責任意識和專業水平，而審查者選擇則由各級人大常委會相關制度決定。因此，本措施最終是各級人大常委會財經委(或預工委)的相關組織制度問題。當政府采購總體的上述工作環節及業務內容嚴格實施到位，強化政府購買服務預算管理的舉措，也就基本被覆蓋實施了。

（二）健全完善政府購買服務資金結構基礎上的執行監管制度

目前，要有效實施政府購買服務的資金監管，只有根據現行政府采購體制及相應的資金運作現實，以政府購買服務的資金結構為基礎健全完善相關的監管制度及業務工作體系。由于我國現行政府采購包括政府集中、部門集中和單位自主等采購方式，資金來源運用各不相同，監管難度很大。這需要財政相關職能部門共同堅守職責，具體嚴格實施執行：

1、嚴格預算、國庫及各歸口部門的政府購買服務資金監管。一是預算部門負責政府購買服務資金的預決算環節監管，這有利于從政府或部門的預決算環節，總體監管政府集中、部門集中和單位自主等購買服務資金的不同來源與運用；同時根據購買服務項目性質，協調解決相應的年度執行與跨年度結轉執行預算批復不及時問題。二是國庫負責政府購買服務資金的匯集、存儲、撥付支付監管，這有利于從財政國庫集中支付環節，總體監管政府集中、部門集中和單位自主等購買服務資金的不同來源、匯集、存儲、支付，解決購買服務執行的支付不及時和資金拖欠問題。三是教科文衛、行政、農業、建設企業等歸口部門，負責相關行業部門及單位購買服務執行環節的相應資金監管，這有利于從部門或單位層面，分別監管部門集中和單位自主購買服務資金的來源與運用。

2、現行財政監督體系對相關政府購買服務資金的監管。一是各級財政監督總體負責本級政府購買服務全流程或重點、重要、典型案例的資金監管。二是通過派駐或派出監督機構負責本級政府的跨行政級次購買服務的資金監管，具體如各省財政監督專員辦對本省的中央部門及單位購買服務的資金監管。財政監督及相應專員辦對政府購買服務資金的監管，有利于強化相應級別部門集中和單位自主購買服務資金的監管。現有政府購買服務資金財政職能部門及財政監管結構如下圖示(虛線框為財政監督部門監管內容)。

（三）健全完善政府購買服務資金使用基礎上的績效評價制度

政府購買服務資金使用績效評價是政府采購資金使用績效評價子系統，而政府采購資金使用績效評價又是整個政府財政支出使用績效評價的子系統。政府購買服務資金使用績效評價展開，一是既取決于整個政府財政支出使用績效評價的開展，還取決于政府采購資金使用績效評價的展開，這是一個長期的社會及政府管理問題。二是取決于政府財政及相關部門對提供公共服務效果的評價。因為，公共服務市場的健康發展，前提是作為公共服務購買者的政府和作為消費者的國民必須對所提供公共服務的績效予以評價。因此，財政及相關部門在這種市場機制下必須有所為，同時在現行條件下也可以有所為。因為，現在許多公共支出都正處于建立健全績效評價制度過程中，許多經驗和業務處理都正在實施，為政府購買服務資金使用績效評價借鑒提供了比較有利的條件。

具體業務內容主要包括：建立健全相關購買服務項目績效評價指標體系；確定相關購買服務項目績效評價方法，如專家評審法、公眾評價法、同類項目比較法、成本效益分析法等；選擇相關購買服務項目績效評價方式，如郵件評審、小型會議評審、網絡評價、公眾與媒體聯合評價等；根據績效評價結果決定后期同類項目購買預算及執行等。

（四）推行政府購買服務及資金信息公開化，促進公共服務供給市場健康發展

政府購買服務及資金信息公開化，雖然也是政府信息公開化和政府采購信息公開化的子系統。政府購買服務信息公開既取決于政府信息公開，也取決于政府采購信息公開。但在當下，政府購買服務信息公開比政府一般信息和其他政府采購信息，更具有公開的市場條件和發展條件。因為，政府購買服務是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會提供的一部分服務事項，交由具備條件的社會力量提供并由政府購買，這一措施具有拉動經濟、調整結構、深化改革的多重效應及作用。一是政府通過購買服務的市場機制刺激第三產業發展，激發經濟社會活力；二是政府通過購買服務直接增加第三產業的結構比重，優化經濟結構；三是推進服務型政府建設和政府職能轉變，同時深化行政事業單位體制和社會領域改革，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率。因此，政府購買服務及資金信息公開化，不僅是政府信息公開的基本要求，也是公共服務供給市場健康發展的基本要求。

政府購買服務及資金信息公開化相關業務內容，已基本被政府采購信息公開覆蓋，具體渠道包括政府采購網、政府及部門或單位預決算公開、政務活動公開、社會服務行業相關通報、行業協會、社區信息(區域性民生服務)等。