勞務輸出背景下邊境地區村莊治理的現狀與思考
——以云南省文山州為例

譚春霞

（文山學院政法經濟學院，云南 文山 663000）

勞務輸出背景下邊境地區村莊治理的現狀與思考
——以云南省文山州為例

譚春霞

（文山學院政法經濟學院，云南 文山 663000）

由于地理位置和自然資源稟賦各異，邊境地區村莊的發展程度參差不齊。在勞務經濟的強大推動下，村莊之間的差距不斷擴大，分化進一步加劇。為實現村莊的善治，應分類加強村莊投入，豐富村莊治理的經濟資源；應強化村組干部隊伍，豐富村莊治理的人力資源；應完善村治體制機制，豐富村莊治理的權威資源；應推進社會管理創新，優化村莊治理的社會環境。

邊境地區；勞務輸出；村莊治理；現狀；對策思考

由于地理位置和自然資源稟賦各異，邊境地區村莊的發展程度參差不齊。在勞務經濟的強大推動下，村莊之間的差距不斷擴大，分化進一步加劇。不同的村莊，擁有不同的治理資源，面臨各異的治理難題，探討不同類型村莊的善治之策，對推進社會主義新農村建設、推進邊境地區的和諧發展有著積極的現實意義。

一、勞務輸出背景下邊境地區村莊的發展現狀

勞務輸出使村莊的青壯年走出封閉的農村，到城鎮謀取更高的經濟收入。人員流動，推動了資金流、物資流、信息流的發展，使邊境地區的鄉村面貌發生了顯著變化。在外出務工的過程中，有人謀得一技之長，獲得財富增長，有人卻因工傷、礦難、車禍等不幸遭遇，陷入生活困頓。勞務經濟在推動村民分化的同時，也推動了村莊的分化。

根據村莊的自然條件、地理位置、基礎設施、公共服務、經濟發展、人口流動、村莊建設等情況，可將邊境地區的村莊分為優、良、中、差四類，每一類的具體情況詳見表1。

如表1所示：發展得最好的“優”類村莊，由于占據地利之便，更易獲得政府和市場配置資源，村莊能投入更多公共財政進行建設、村民能得到更多致富發展的機會。發展最困難的“差”類村莊，地處偏遠、自然條件差、交通不便。受自然條件限制，農副產品產出有限，又缺乏其他資源，所以市場并未選擇這類村莊。同時，由于新農村建設項目均需村民出資及投工投勞，而村中青壯年已外出務工，項目實施所需的條件無法具備，也就難以獲得公共財政建設項目。發展現狀為“良”和“中”的村莊，其主要差別在于村莊經濟的發展狀況及村莊的集體行動能力。在同等經濟條件下，村組干部的組織動員能力及村莊的集體行動能力直接決定村莊能否獲得政府的資助項目，由此也拉開了村莊的距離。

在勞務經濟和新農村建設項目的推動下，邊境地區的村莊差距在不斷擴大，呈現出“馬太效應”。“優”類村莊因為區位優勢和經濟實力，展現出越來越明顯的吸附能力。而“差”類村莊由于“三邊化”（邊境、邊遠、邊緣）正逐步走向衰敗和消亡。這一發展變化為邊境地區推進城鎮化提供了現實基礎，同時，國防邊界的固守也面臨嚴峻挑戰。

二、不同類型村莊的治理現狀

由于村莊之間的差距加大、分化加劇，不同類型的村莊有著不同的治理資源和治理對象，在治理過程中面臨著不同的治理重點和難點。具體情況見表2。

如表2所示：“差”類村莊治理的重點難點，在于解決經濟發展、治安保障等生存難題；“中”和“良”類村莊在于解決建設資源不足、集體行動困難等發展難題；“優”類村莊在于平衡各種利益主體、整合利益訴求等整合難題。從“差”類到“優”類，村莊建設和治理的重點呈現出從經濟民生到政治權益的發展變化過程。

表1 邊境地區村莊發展現狀分類表

表2 邊境地區村莊治理現狀分類表

云南邊境地區都是貧窮落后的少數民族地區，自身經濟發展困難，村莊的發展和建設主要依靠上級公共財政支持，使村莊在建設中更多注重的是硬件設施而忽視軟件建設、更多取決于領導的想法而忽視村民的意見、更多依賴政府的外部物資投入而使村莊的內部整合和再生資源能力受到抑制。設施建設重硬輕軟導致了村莊生產生活條件雖得到初步改善，但村民的意識、觀念卻沒有太大改變。如，許多村莊的科技活動室建好了，但科技文化活動從未有效開展。新農村建設項目促使村莊分化加劇，不僅表現在村莊面貌的改變上，同時也反映在村莊內部秩序的再生上。在“優”“良”類的村莊，由于新農村建設項目的實施，村莊建設力度加大，村莊面貌日新月異，村莊內部的秩序和規范——村莊的社會資本也得到整合和重建。但在“中”“差”類村莊，由于村莊青壯年外出、能人外流，新農村建設項目引入少或難以引入，村莊公共事業建設不多，村莊共同生活減少，村民的共同體意識不斷弱化，村民集體行動因此越來越難。在上級財源支持建設的示范效應下，這類村莊村民的“等靠要”思想不斷滋長，即使有村莊公共事業急需建設，村民也想等待政府支持而不愿為此投入個人勞力和物資。村民高度依賴政府的所謂“理性算計”，使得這類村莊的社會資本不斷流失，村莊發展的內源性動力面臨枯竭，村莊愈發無法自發地解決集體難題。

三、勞務輸出對邊境地區村莊治理的影響

勞務輸出給邊境地區村莊帶來的影響具有兩面性，即勞務輸出對推進村莊的治理產生積極影響，而在另一方面則是制約村莊治理的消極影響。下面從勞務輸出所帶來的顯著變化入手，具體分析勞務輸出對邊境村莊治理的影響。

（一）經濟收入的提升

勞務輸出最直接最顯著的變化就是提升了外出務工人員的經濟收入。經濟收入的提升，有效改善了務工人員的家庭生活條件，生活水平得到提高，同時也為村莊建設和治理提供了經濟基礎。所以，可以看到邊境農村一幢幢嶄新的樓房拔地而起，新修的道路、水窖，新添置的太陽能、冰箱、摩托車等等。在“優、良、中”類村莊，務工人員經濟收入的提升為村莊治理注入了豐富的經濟資源，有力地推進了新農村的建設。但在“差”類村莊，外出務工的村民獲得更高經濟收入后想的是如何利用這有限的資金在交通更便利、自然條件更好的地方安居謀業，搬離“差”類村莊是有經濟能力村民的首選。因此，在“差”類村莊，外出務工提升了經濟收入，但并未因此獲得治理資源，反而是經濟實力提升推動人力資源大量外流。在其他類村莊中也不同程度地存在這一情況，獲得更高的經濟收入、擁有一定的財富支撐后，村民都想往生活條件更便利、公共服務資源更豐富的區域搬遷。在這一人員流動的背后，是村莊治理經濟資源的外流和逃離。

（二）觀念的變化

勞務輸出使外出人員開拓了視野、增長了見識，思想觀念發生了變化。一方面是村民文化素質的提升、權益意識的增強，為推進村莊治理的現代性提供了文化素質基礎。另一方面，消極的拜金主義、消費主義也影響了外出人員的思想。

勞務輸出所致的村民文化素質提升和權益意識增強，給不同的村莊帶來不同的影響。在“優”類村莊，因為有集體經濟的凝聚和帶動，村民們已基本掌握民主自治的程序和機制，能有序且有效地解決利益紛爭。但在其他類型的村莊，村莊內傳統的寨老、宗親權威在不斷衰落，新的法律權益規范又尚未完全得到認可。在拜金主義推動下，村民更信服經濟能人，但在“中”“差”類村莊，經濟能人并不愿意留在村里擔任村組干部。所以，該類村莊治理的權威資源再生困難，村莊秩序面臨危機。

此外，村民權益意識的增強，使其對村務的知情與參與、對政府公共服務有了更高要求。同時，村民見利忘義、為了金錢不擇手段等不良思想也給村莊治理帶來嚴峻挑戰。為了獲取更多錢財，目無法紀，恣意妄為，邊境地區內外勾結的盜搶耕牛、非法組織務工、綁架拐賣婦女兒童等案件給當地的社會治安造成惡劣影響。村民觀念的變化還表現在婚姻家庭觀念的嬗變。由于夫妻兩地分居，或是一方在境遇的變化下見異思遷，人們對愛情婚姻的忠誠度和責任感在不斷下降，婚外性、婚外情在不斷挑戰人們的容忍度。婚姻穩定性降低所導致的家庭不和睦或家庭破裂、孩子家教殘缺、老人贍養無著等，給村莊治理增添了新的難題。

（三）人口的流動

樹挪死，人挪活。勞務輸出推動人口從貧窮落后地區向經濟發達地區流動。針對條件較好的“優”“良”類村莊而言，這一流動模式使外出務工村民經濟收入及文化素質得到了提升，為村莊治理提供了經濟和文化基礎。因為這類村莊中外出務工人員返鄉的較多，甚至很大一部分是在早期外出務工中學得一技之長后返鄉創業的，人口的流動帶來較大的凈收益。但對于“中”和“差”類的村莊來說。人口的流動使村莊治理的人力資源和經濟資源大量流失，村莊面臨衰敗和消亡的危機。

人口流動對村莊治理的影響還表現在：

1. 青壯年外出使村莊的安全維護面臨較大壓力。青壯年外出后，村里只余老幼婦孺，年高體弱、文化水平低，這給犯罪分子以可乘之機。因村中無年青人巡防、事后無人力追查，使得盜搶耕牛案件在邊境地區一度甚為猖獗。而在有的村莊曾經出現以辦低保為名的詐騙案件。最為嚴峻的是，邊界一線的村莊由于大量村民外出務工且不愿返村居住發展，這使得邊界一線將面臨無民駐守的困境，邊防穩固存在巨大隱患。

2. 人口外流、土地拋荒轉種給紛爭埋下隱患。青壯年外出，使家庭原有的耕地無力全部耕種。閑置的土地或拋荒，或給其他人耕種。邊境地區都是自然條件差的山區、半山區，由于土地收益微薄，閑置的土地難以出租，多半是送給親戚朋友耕種。特別是現在有的村民外出幾年都不回家，無論是送還是租，時間一長，轉種的土地邊界權屬將難以說清，屆時民間糾紛將難以避免。特別危險的是邊界一線的村莊里娶了許多越南媳婦。外出務工時將土地轉給親戚耕種，就極有可能是越南媳婦那邊的親戚①。而且由于村里只有留守老人和孩子，邊遠的土地照管不及，過耕過牧過伐等現象已經出現，倘若長期過耕過牧過伐得不到糾正，邊界村莊土地的歸屬糾紛就將上升為國家領土和主權的安全問題。

3. 村組干部待遇低，干部隊伍現狀堪憂。由于外出務工收入遠遠高于村組干部補貼，如果在家沒有從事其他的工作以獲得可觀收入，一般而言，年輕有為村民是不愿留在家里一心一意當村干部的。年輕有為愿留在家里任職的，如“優”類村莊的村組干部，其手上一定還有其他“來錢”的門路。村組干部中存在著不同程度的隊伍不穩定、責任心不強、工作不認真等問題。因此，有些要求開的會未必會開，要求一家一戶摸底調查的統計數據也很有可能是坐在家里估計推測出來的。情況最為糟糕的“差”類村莊，沒人愿意當村干部。有些被村民選出來的村組干部為生活所迫長期外出務工，使村莊事務無人管理。

4. 外出人員對村務知情、監督不足，易出糾紛。村莊人口大量長年在外，一方面對鄉村管理各項事務缺乏監督，另一方面對村里執行的政策一知半解。知情權和監督權的匱乏使村民碰上涉及切身利益的問題時，難以理性對待。特別是在社會大環境對政府信任度不高的情況下，村民們往往在得不到相關利益的情況下不假思索地視為是官員的問題——“村長心黑”。惠農政策本是好事，可由于在執行過程中標準不夠清楚、信息不夠公開、操作不夠透明等問題，使得惠農政策的實施變成了村民對村官甚至對政府信任的質疑、乃至瓦解的過程。村民對村官或政府的不滿和積怨逐漸堆積，給村莊治理增添了一層難以觸摸的障礙。

5. 勞務輸出使人口流動性增強，邊境社會管控壓力增大。勞務輸出使邊境地區人口的流動頻次、流動量和流動半徑得到極大的擴展，使邊境地區社會管控面臨巨大壓力。人口流動性增強帶來的問題有：一是本地勞力外流后，邊境地區吸引了更多的越南非法短工入境。這些非法短工入境后，雖然有力地緩解了當地的勞力不足，降低了生產成本，但在擠占本地勞力市場的同時，非法短工也給當地社會治安帶來較大影響。因為，非法短工入境一旦發生違法犯罪活動和安全事故，極易引起外交糾紛，造成不良國際影響。二是勞務輸出導致邊境地區女性外流嚴重，婚姻的梯度擠壓造成了男性在本地婚配困難，由此引發了大量的非法跨國婚姻。這些非法跨國婚姻在生育上存在搶生、超生等問題；因婚姻不受法律的約束和保護，存在婚姻不穩定、婚姻出現糾紛等難以處理的問題；非法婚配對象由于沒有合法身份，難以享受相關的權益保障，融入主流社會困難，政治社會化有限，國家認同難以形成。同時，由于非法跨國婚姻增多，跨國姻親走動頻繁，為一些犯罪團伙實施跨國犯罪提供了便利。由于熟悉地形、通訊便捷，內外勾結的跨國犯罪影響惡劣，打擊難度大，這些都為村莊的有效治理增添了障礙。三是人口流動頻次增多，給社會治安管理增強了難度。有的是在外務工時產生的糾紛又延伸到村里來作案，有的是在村里作案后還沒等解決好就外出務工，這些情況增加了簡單的治安案件的辦理成本和難度。人流量大、人員復雜，原有社會管控模式難以有效應對，這些都是勞務輸出給村莊治理提出的新難題。

四、對策思考

結合勞務輸出帶來的影響及村莊的分化發展情況，對改進邊境地區的村莊治理提出如下對策思考。

（一）分類加強村莊投入，豐富村莊治理的經濟資源

村莊的有效治理需要堅實的經濟基礎和物質條件，因此，針對不同類型的村莊應采取不同的政策導向。對“優”類村莊，應著重在產業發展上給予指導和扶持，特別對農民專業合作社加強指導、扶持和服務，通過農民專業合作社的有效運作帶動村莊經濟的發展和村莊秩序的進一步規范。對“良”“中”類的村莊，應從改善基礎設施入手來推動村莊經濟發展。應結合村莊自然條件，把改善基礎設施與適宜當地發展的產業建設有機結合起來，按照“資金跟著項目走，項目跟著產業走”的原則，把改善基礎設施與村民增收結合起來，把國家投資與經濟效益兼顧起來，把政府主導與村民自愿吻合起來，大力發展村莊經濟，為村莊治理儲備物質經濟資源。對“差”類村莊應區分兩種不同的情況。一種是離邊界較遠的村莊，因自然條件差、交通不便，村民外流嚴重，對這類衰敗的村莊國家不應再投資建設，而應鼓勵村民外遷，向城鎮或中心村聚集，向第二、三產業轉移，讓這類村莊真正消亡，使其駐地的山林生態得到修復。另一種是地處邊界一線的村莊，由于偏遠落后，村民外流嚴重，對此，國家應加大村莊建設力度，大力改善水、電、路等基礎設施狀況，不斷提高教育、衛生、通訊、文化等社會事業服務水平，確保外出務工人員能返鄉居住和發展，確保邊界一線有村民住守邊防。

（二）強化村組干部隊伍，豐富村莊治理的人力資源

村莊的有效治理有賴于村莊事務有人敢管、能管、會管。解決管理的問題，一方面是留，一方面是引。留住原有能人或是吸引能人返鄉，都需要一定的經濟待遇和政治待遇。對于偏遠落后的邊境地區，大幅提高村組干部待遇以穩住村莊的“當家人”是十分必要的。開辟村組干部考錄公務員通道、對村組干部進行年終績效考核獎勵、在全社會廣泛開展尋找美麗村官活動等，以拓展干部發展通道、加大政治表彰和提升社會聲譽等途徑來增強村組干部職位的吸引力，以穩定村組干部隊伍。要使村組干部敢管、能管、會管村務，就要提高村組干部的素質和能力，加大教育培訓力度，把重點培養與日常教育有機結合起來，把“人”和“事”兩個關鍵點有機結合起來。“人”——對新任干部、重點村組干部進行系統的教育培訓；“事”——對專項工作開展有針對性的專業培訓，切實提升村組干部的工作能力和水平。實地參觀、會議交流、座談討論、專家咨詢，要以靈活多樣的形式增強村組干部教育培訓的實效性。還應積極探尋在村民自治的框架內強化村組干部隊伍管理，建立健全激勵和約束機制。通過嚴格的獎懲和有效的管理，使村組干部能在村莊事務處理中確保公平、公正，在村莊發展中能切實發揮積極的整合、引領作用。

（三）完善村治體制機制，豐富村莊治理的權威資源

村莊的有效治理要求有足夠的權威能對各種利益訴求進行有效的仲裁和整合。在宗親、寨老權威日益衰落的當下，村莊權威主要來自于村民自治制度的賦權和村民的認可。在勞務輸出的背景下，村莊人口大量外流，外出村民對村務既知情不夠又難以監督，村莊進行相關利益分配時又不在現場。有的村莊因監督不夠，在分配資源利益時發生偏差，如村組干部把低保名額分配給自家人；有的村民因知情不足，不了解利益分配的標準和方式，只因自己沒有獲益就責怪、詆毀村組干部。這些都極大地損壞了村莊的權威，影響了村莊的和諧和發展。豐富村莊治理的權威資源，要通過完善村民自治相關體制機制，在村莊構建起完善的自治制度和自治文化。鄉村干部要對村組自治制度和自治文化的構建加強指導和幫助。首先，應建立村莊會議制度。村莊會議制度包括村組干部會和村民大會相關制度。其中，村民大會是村莊各項事宜的議事和最終決策會議，也是村務信息公開的發布會，是村民行使知情權、參與權、監督權的重要載體，因此，應結合各村實際制定切實可行的會議制度，確保村民能按時參會、按規則議事發言、按制度形成決議。要通過高效的村民大會構建村民高度的集體行動能力，通過公開有序的村民參與方式，實現村民各方利益的平衡和協調。其次，應建立村莊村務執行制度。要通過村民大會確立村務執行的剛性規則，有效制約和懲罰村莊公共事務中的搭便車者，以維護村莊的公共利益。在村莊自治制度和自治文化的培育中，既需要村莊能人的引領帶動，同時也要防止村莊黑惡勢力主導村務，左右村莊自治，而這，需要鄉鎮加強指導，需要村兩委強化管理。

（四）促進社會資本增長，豐富村莊治理的文化資源

信息時代、市場經濟、人口流動，邊境地區的村莊面臨著從傳統向現代的轉型。村莊傳統宗親、寨老權威衰落的同時，“優”“良”類村莊在經濟發展和項目建設的引領整合下，已基本形成新的村莊秩序，社會資本獲得新的內容和重構。但“中”“差”類村莊卻面臨轉型困難，由于村莊人口外流嚴重、共同生活減少、村莊權威缺失，社會資本面臨枯竭，村莊發展舉步維艱。由于當前新農村建設點多面廣任務重，鄉鎮政府缺乏精力和動力來打造新農村的“軟實力”，項目建設更多偏愛那些“優”“良”類易于組織實施的村莊，對“中”“差”類缺乏能人管理、組織動員難度大的村莊一般不予考慮，因此導致了加劇村莊分化的“馬太效應”。為平衡村莊發展，促進地區穩定，應加大對“中”“差”類村莊的治理和扶持，其中最為關鍵的就是要促進這類村莊社會資本的增長。

“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。社會資本也可以簡單定義為“一個群體的成員共同享有的一套非正式的允許他們之間進行合作的價值觀或準則”，“社會資本的作用像一種潤滑劑，它使一個群體或組織的運作更有效”。社會資本具有資本的通性——自我增值。社會資本的特性之一，就在于使用不但不消耗社會資本，而且會增加了社會資本的供給[1]。因此，可以通過組織村莊實施項目，以注入集體共同活動機會的方式來激活“中”“差”類村莊社會資本的覺醒和增長。要通過項目實施這一載體，來增進村民之間的信任、重建村莊秩序的規范、培育村莊新的權威，即：不僅要完成一個具體的實施項目，還要培育村莊自發自主自力解決難題的資源和能力。因此，需要政府在項目實施中進行深入廣泛的動員，給予更多精心耐心的指導和扶持，特別是關于規范、秩序和制度建設的指導和培育。通過項目的實施，培育發展相互信任、共守規則、同心協力、互助發展的村莊風尚，為村莊治理提供豐富的文化資源。

（五）推進社會管理創新，優化村莊治理的社會環境

針對邊境地區“三非”人員多、人口流量增大等現實情況，推進社會管理創新，應從軟和硬，即管和控兩方面加大建設力度，為村莊治理營造良好的社會環境。“控”，就是對社會進行嚴格、剛性的管理，強調強制手段的實施和使用，著重壓制和打擊。對邊境地區那些涉及社會治安穩定、涉及老百姓切實利益的偷牛盜馬、坑蒙拐騙、走私販毒、跨國犯罪等案件就要嚴控，加大打擊力度，絕不姑息遷就。“管”，就是對社會進行規范化、柔性管理，從現實情況和人本主義出發，強調疏通和引導，著重管理和服務。對邊境地區突出的非法跨國婚姻問題，一要盡快完善相關制度，簡化跨國婚姻合法手續辦理程序，降低婚姻合法化成本，將跨國婚姻有效納入法律管理范圍，加大對跨國婚姻的調適。二要對通過跨國婚姻取得我國國籍的外裔人士，進行我國法律法規的教育培訓，提供均等的社會公共服務。通過組織參加豐富的政治文化生活，加強其政治社會化，培養其正確的政治認同和國家認同。

推進社會管理創新，要從基礎、基層的困難入手。要加大邊防公安軟硬件設施建設，結合當地工作實際，為邊防派出所配備越南語翻譯，或對邊防公安干警開展越語培訓，以突破工作中的語言關，方便處理涉外事務。要結合實際需要增添高科技設備，加大邊界一線各通道便道的監控巡查，加大對“三非”人員的監管。針對家庭穩定性受影響的實際，要用多種方式加強教育培訓，傳授密切家庭成員關系、提升生活質量的知識與技巧，切實提高村民對婚姻家庭重要性的認識，不斷增強村民追求幸福生活的能力。要把培育健康正確的婚戀觀念、家庭理念與改變落后的民族習俗結合起來，與抵制西方腐朽的性開放觀念結合起來，以每一個家庭的幸福來構筑村莊的和諧和邊疆的穩定。要積極探索開展社區社會工作，搭建扶貧濟困、解危救難的平臺，對弱勢群體開展積極的幫扶和救助，有效化解民間矛盾和紛爭。通過各方面的工作不斷增進民族團結、社會進步、邊疆穩定，以安寧祥和的邊疆大環境為村莊治理提供良好的社會支持。

注釋：

① 課題組調查時得知，2012年富寧縣就對這類轉送、租給越南人耕種的土地進行了清理。在邊境一線的MB村委會，共清理了幾十畝這樣的土地。

［1］劉鐸.經濟發展與村莊和諧——社會資本的視角[EB/ OL].http://www.china5e.com/show.php?contentid=84498.

Status and Thoughts on the Governance of Villages in Border Areas with the Background of Labor Export: A Case Study of Wenshan Prefecture

TAN Chun-xia
(School of Economics and Political Science, Wenshan University, Wenshan 663000, China)

The development of the villages in border areas varies, because of their geographical location and natural resource endowments. Under the strong push of labor economy, the gap among the villages is growing gradually and their differentiation is increasing. In order to achieve good governance of the villages, there are several measures need to be done: the investment should be strengthened according to their classification to enrich the economic resources; the village cadres should be strengthened to enrich human resources; the institutional mechanisms of village governance should be improved to enrich the authoritative resource; social management innovation should be promoted to optimize the social environment.

Border areas; labor exports; village governance; status; countermeasures

F323

A

1674-9200（2014）05-0111-07

（責任編輯 楊愛民）

2013-11-04

云南省哲學社會科學委托課題“云南邊境地區勞務輸出與邊疆穩定關系研究——以文山州為例”（WT201111）。

譚春霞（1976-），女，彝族，云南個舊人，文山學院政法經濟學院講師，碩士，主要從事中國政府與政治研究。